3.4.3 Ontwikkeling van het kwijtscheldingsbeleid

De bevoegdheid tot kwijtschelding kwam pas na de automatische wettelijke verhoging in beeld. Bij het te nemen kwijtscheldingsbesluit moest de inspecteur een reeks uitvoeringsvoorschriften in acht nemen, die waren vastgelegd in beleidsregels. In 1961 verscheen in dit verband de opvolger van het in de Resolutie van 1954 geformaliseerde kwijtscheldingsbeleid,1 de Leidraad Administratieve Boeten 1961.2 Deze Leidraad werd later vervangen door de Leidraad Administratieve Boeten 19713 en nog weer later door de Leidraad Administratieve Boeten 1984 (LAB 1984).4 De laatste herziening van het boetebeleid vóór de wetswijziging van 1998 is neergelegd in het Voorschrift Administratieve Boeten 1993 (VAB 1993), waarbij de LAB 1984 werd vervangen.5

Al in de Leidraad uit 1961 werd de (wettelijke) verhoging van 100 % voorbehouden aan gevallen van ernstige en omvangrijke fraude of recidive, die in een veroordeling of verhoging was uitgemond.6 Bij (voorwaardelijk) opzet of meer ernstige gevallen van grove schuld werd tot op 50 % kwijtgescholden. Ging het om een ‘normaal’ geval van grove schuld, dan werd tot op 25 % kwijtgescholden.7 Bij vrijwillige verbetering bleef doorgaans 10 % van de verhoging staan.8 Dit beleid heeft lang stand gehouden en bleef ook onder de VAB 1993 grotendeels ongewijzigd tot de herziening van de AWR in 1998.9 Zoals Feteris terecht heeft opgemerkt, waren de verhogingen ook na toepassing van het kwijtscheldingsbeleid ‘nogal grof uitwerkende sanctiemaatregelen’.10 Er was immers nog geen sprake van individuele straftoemeting waarbij de individuele omstandigheden van het geval een rol speelden.

Het kwijtscheldingsbesluit van de inspecteur was op grond van art. 27 AWR (oud) voor beroep op de belastingrechter vatbaar, waarbij een limitatieve opsomming van beroepsgronden was gegeven.11 In de beginperiode na invoering van de AWR bestond er echter nog geen volstrekte duidelijkheid over het antwoord op de vraag of het kwijtscheldingsbeleid wel toetsbaar was door de rechter. De Hoge Raad was tot dan toe immers van oordeel geweest dat de rechter het gevoerde kwijtscheldingsbeleid niet zelfstandig kon toetsen.12 Uiteindelijk is – via de band van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – aanvaard dat de toepassing van de beleidsregels kan worden afgedwongen en dat die toepassing bij verschil van mening daarover aan een onafhankelijke rechter kan worden voorgelegd.

In eerste instantie maakte de Hoge Raad in 1985 duidelijk, dat de daadwerkelijke toepassing van het kwijtscheldingsbeleid kon worden afgedwongen via het vertrouwensbeginsel.13 Iets later (in 1990) volgde het oordeel dat de belastingplichtige ook inhoudelijk, tot en met de Hoge Raad, kon procederen over een (vermeende) schending van het kwijtscheldingsbeleid. De Hoge Raad merkte de beleidsregels zoals de LAB 1983 namelijk aan als ‘recht’ in de zin van (thans) art. 79 Wet RO.14 Hoewel het initiatief om de beleidsregels vast te stellen en te publiceren van het bestuursorgaan afkomstig was, verbond de rechter dus wel rechtsgevolgen aan dat initiatief.