Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.4.3.2:I.4.3.2 Het recht op toegang tot de rechter

Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.4.3.2

I.4.3.2 Het recht op toegang tot de rechter

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het recht op toegang tot de rechter1 vormt de toegangspoort tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging, omdat dit recht een eerste vereiste is zonder welke de overige eisen van behoorlijke rechtspleging hun betekenis verliezen. Een burger heeft immers niets aan een procedure die voldoet aan deze eisen, indien de toegang tot die procedure niet (voldoende) gewaarborgd is.2 Dat is ook de reden waarom het EHRM in zijn jurisprudentie heeft bepaald dat dit recht volgt uit artikel 6 EVRM, ook al is dit recht niet expliciet neergelegd in die bepaling.3 Het EHRM drukt het in Golder als volgt uit:

”It would be inconceivable, in the opinion of the Court, that Article 6 para. 1 (art. 6-1) should describe in detail the procedural guarantees afforded to parties in a pending lawsuit and should not first protect that which alone makes it in Pact possible to benefit from such guarantees, that is, access to a court. The fair, public and expeditious characteristics of judicial proceedings are of no value at all if there are no judicial proceedings." 4

Deze uitspraak is in latere jurisprudentie vele malen bevestigd. Volgens het EHRM houdt artikel 6 EVRM in het recht op toegang tot de rechter voor een burger in een geschil omtrent burgerlijke rechten of verplichtingen alsmede in gevallen waarin een strafvervolging wordt ingesteld.5 Het recht op toegang tot de rechter is echter niet absoluut en beperkingen op dit recht op toegang tot de rechter zijn volgens het EHRM toegestaan 6, mits daarmee de essentie van het recht niet wordt aangetast.7 Het komt erop neer dat het voor een burger, gelet op de omstandigheden van het geval, niet onmogelijk moet zijn om het recht op toegang tot de rechter te effectueren. De beperking van het recht moet voorts een legitiem doel dienen en proportioneel zijn in dat geval.8

Nationaalrechtelijk is het beginsel evenmin expliciet gecodificeerd, ook niet in de Grondwet.9 De grondslag voor het recht op toegang tot een rechter ligt in de rechtsstaatgedachte.10 Het vormt een breed erkende en aanvaarde eis in de doctrine.11 De Waard beschouwt dit recht op toegang tot de rechter als onderdeel van het decisiebeginsel, dat daarnaast ook het beginsel van de redelijke termijn omvat.12 Zoals De Waard voorts aangeeft, bestaat er zodra toegang tot de rechter is opengesteld en daar gebruik van is gemaakt, ook een recht op een beslissing. Dit decisiebeginsel geldt volgens hem ook als artikel 6 EVRM niet van toepassing is.13 Het recht op toegang tot de rechter is, zoals Brenninkmeijer stelt, ondanks gebrekkige codificatie van het beginsel in onze rechtsorde stevig verankerd en in belangrijke mate gerealiseerd.14 In het bestuursrecht bestaat er in het algemeen een mogelijkheid beroep in te stellen bij de bestuursrechter tegen besluiten en voor zover dat niet mogelijk is, bestaat er toegang tot de burgerlijke rechter. Daaruit kan worden afgeleid dat een recht op toegang tot de rechter erkend wordt, ook al heeft uitdrukkelijke codificatie van dat recht niet plaatsgevonden.15

Een recht op toegang tot een bevoegde rechter is echter niet voldoende. De toegang tot een procedure als zodanig zou eveneens niets waard zijn, indien in die procedure vervolgens allerlei obstakels bestaan voor de burger waardoor hij zijn rechten niet daadwerkelijk geldend kan maken.16 Een recht op toegang tot de rechter houdt volgens sommige auteurs dan ook een aanspraak op effectieve rechtsbescherming in. Zo onderscheidt Brenninkmeijer een formeel aspect aan de toegang tot de rechter, te weten dat er een bevoegde rechter moet zijn die kennis neemt van het geschil, en een materieel aspect, namelijk de aanspraak op effectieve rechtsbescherming.17 Het beginsel van toegang tot de rechter omschrijft hij als volgt:

”Rechtssubjecten behoren een aanspraak te hebben op toegang tot de rechter teneinde ter bescherming van hun (vermeende) rechten van een onafhankelijke rechter effectieve rechtsbescherming te verkrijgen door een rechtens bindende en zo nodig executoriale uitspraak over de rechtsbetrekking in geschil."I18

Ook Widdershoven erkent een beginsel van effectieve toegang tot de rechter, maar hij ziet dit vooral als een verbijzondering van het beginsel van effectieve rechtsbescherming.19 Ik zou mij daarbij willen aansluiten in zoverre dat het recht op toegang tot de rechter, toegespitst op het bestuursrecht, inhoudt dat er een bevoegde rechter behoort te zijn in bestuursrechtelijke kwesties waaraan de burger zijn geschil kan voorleggen én dat diezelfde rechter ook een beslissing behoort te geven. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming, waarover meer in paragraaf 4.3.9, is van belang voor de gehele procedure en brengt onder meer met zich dat die toegang tot de rechter daadwerkelijk geldend moet kunnen worden gemaakt.20 Het materiële aspect dat Brenninkmeijer onderscheidt, moet dan ook onder het beginsel van effectieve rechtsbescherming geschaard worden. Tot slot wordt ook nog, gelet op de jurisprudentie van het EHRM, de eis dat de rechter `full jurisdiction' moet hebben en het geschil ten volle mag beoordelen onder het recht op toegang geschaard'21

Hoewel duidelijk is dat er nationaalrechtelijk een recht op toegang tot de rechter wordt aangenomen, is een vraag die zich aandient of dit recht op toegang moet worden beschouwd als een beginsel van behoorlijke rechtspleging. In wezen heeft het recht op toegang tot een rechter betrekking op een vraag die in mijn ogen voorafgaat aan de beoordeling van de behoorlijkheid van de procedure.22 De beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben immers betrekking op de inrichting van de voor een burger reeds openstaande procedure en de wijze waarop deze moet plaatsvinden alsmede op het orgaan waarbij deze procedure gevolgd wordt. Indien er toegang tot de rechtsgang bestaat, behoort deze vervolgens aan de eisen van behoorlijk rechtspleging te voldoen.23 Daarmee is niet in tegenspraak dat het recht op een eerlijk proces, neergelegd in artikel 6 EVRM, dit recht omsluit. Zou het recht op een eerlijk proces beperkt zijn opgevat door het EHRM, dan zouden de waarborgen voor een behoorlijk proces op nationaal niveau omzeild kunnen worden door geen toegang tot een rechter open te stellen.24 Zoals het EHRM echter zelf stelt in de hiervoor aangehaalde overweging, moet er eerst een recht op toegang tot een procedure bestaan, alvorens de behoorlijkheid van die procedure getoetst kan worden. Strikt genomen vormt het recht op toegang tot de rechter derhalve geen rechtsnorm (of toetsingsnorm) voor het behoorlijkheidgehalte van een lopende procedure, maar een rechtsnorm met een andersoortige grondslag.25 Het betreft, in de benadering van het EHRM26 maar ook in de nationale doctrine27, veeleer een algemeen rechtsstatelijk beginsel.

De omstandigheid dat het recht op toegang tot de rechter geen beginsel van behoorlijke rechtspleging is, brengt ook met zich dat het — afgezien van de omstandigheid dat dit recht noodzakelijk is om de overige waarborgen te kunnen effectueren en daaraan voorafgaat — niet of nauwelijks samenhang vertoont met de beginselen voor een behoorlijke procedure. Als er al een duidelijk verband geconstateerd kan worden met een specifiek beginsel van behoorlijke rechtspleging, dan is dat het beginsel van hoor en wederhoor of het verdedigingsbeginsel. Ten behoeve van het effectueren van het recht op toegang tot de rechter is immers vereist dat de belanghebbende wordt ingelicht over de rechtsgang die openstaat en over de termijn waarbinnen hij daarvan gebruik moet maken. Dezelfde eis kan voorts in verband worden gebracht met de mogelijkheid van de belanghebbende tegen het besluit (of de uitspraak) actie te ondernemen, indien hij het daar niet mee eens is. Op dit punt raken het recht op toegang tot de rechter en het beginsel van hoor en wederhoor en de bescherming van de belangen van de betrokkenen bij de procedure elkaar.

Mogelijke beperkingen van en eisen ter waarborging van het recht op toegang

Zoals aangegeven, geldt het recht op toegang tot de rechter niet absoluut. Vele beperkingen zijn mogelijk van verschillende aard volgens het EHRM, zo lang die beperkingen maar een legitiem doel dienen en proportioneel zijn en de essentie van het recht op toegang niet aantasten.28 Zo is het gebruikelijk en geoorloofd om griffierechten te heffen alvorens een rechterlijk oordeel verkregen kan worden.29 Ook mogen vormvereisten gesteld worden aan het stuk dat de procedure inleidt, op straffe van niet-ontvankelijkheid.30 Hetzelfde geldt voor het stellen van termijnen voor het indienen van het inleidend geschrift.31 Voorts is ook het stellen van voorwaarden aan de hoedanigheid van de burger, zoals belanghebbendheid, toegestaan.32 Dit soort toegangsbeperkingen en inrichtingseisen bestaan, zoals bekend, ook thans onder de Awb voor de procedure bij de bestuursrechter. Er geldt bijvoorbeeld, op grond van artikel 6:7 Awb, een beroepstermijn van zes weken na bekendmaking van het (te bestrijden) besluit. Daarin ligt ook al de eerste voorwaarde voor toegang tot de bestuursrechter besloten: er moet sprake zijn van een besluit.33Artikel 6:13 Awb beperkt voorts de toegang tot de bestuursrechter nog verder: geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs verweten kan worden dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb heeft ingediend, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Op grond van artikel 8:1 Awb kan vervolgens alleen een belanghebbende, in de zin van artikel 1:2 Awb, beroep instellen.34 Het beroepschrift dient, op straffe van nietontvankelijkheid35, te voldoen aan een aantal vormeisen welke zijn neergelegd in artikel 6:5 van de Awb. Tegelijkertijd behoren er inrichtingseisen te bestaan die waarborgen dat deze beperkingen het recht op toegang in het concrete geval niet te zeer inperken. Artikel 6:6 Awb, waarin is geregeld dat een bezwaar- of beroepschrift pas niet-ontvankelijk kan worden verklaard, indien een belanghebbende de gelegenheid heeft gehad om een verzuim ten aanzien van een wettelijke eis binnen een redelijke termijn te herstellen, vormt een belangrijke inrichtingseis in dat kader.36 Hetzelfde geldt voor artikel 6:11 Awb, waarin is geregeld dat overschrijding van de termijn niet tot niet-ontvankelijkheid mag leiden, indien de overschrijding verschoonbaar was.37 De rechter dient zich bij de interpretatie van deze bepalingen niet te formalistisch op te stellen. Het EHRM heeft regelmatig laten merken dat het niet gediend is van 'formalisme excessif van de kant van de nationale rechters waardoor een burger de toegang tot een rechter die over het voorgelegde geschil moet oordelen, ontnomen wordt.38

Een in het bestuursrecht veel voorkomende beperking van de toegang tot de rechter is daarnaast uiteraard de verplichting om een bestuurlijke voorprocedure te doorlopen alvorens de rechter kan worden geadieerd.39 In het Nederlandse bestuursrecht is de bezwaarschriftprocedure de meest voorkomende voorprocedure.40 Voor de bestuurlijke voorprocedures is het recht op toegang tot de rechter in zoverre al relevant, omdat de vormgeving van de procedures en de daarbij te stellen eisen niet dermate stringent mogen zijn (of worden geïnterpreteerd) dat het recht op toegang tot de rechter daardoor te vergaand beperkt wordt.41

In het kader van dit onderzoek zou echter ook de vraag gesteld kunnen worden of er zoiets geldt als een recht op toegang tot de bestuurlijke voorprocedures. De Waard besteedt in zijn dissertatie uitdrukkelijk aandacht aan die vraag voor de beslissing in primo. Uit de toepasselijke voorschriften blijkt vaak of een burger het recht heeft om een bepaald verzoek om een beslissing te doen. De Waard geeft ook aan dat, indien een burger een formele aanvraag voor een besluit doet — hetzelfde geldt voor het indienen van een bezwaarschrift of beroepschrift — hij recht heeft op een beslissing op zijn verzoek. Er moet dan in elk geval een bevoegdheid voor het bestuur bestaan om een beslissing te nemen, die in beginsel in een wettelijke regeling gegeven is. In deze zin geldt ook voor de besluitvormingsprocedures van het bestuur een decisiebeginsel.42 Eveneens onder Awb geldt dat, indien een bezwaarschriftprocedure aanhangig is gemaakt, het bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 eerste lid van de Awb de plicht heeft om een besluit op bezwaar te nemen.43 Daaruit kan mijns inziens echter slechts worden afgeleid dat indien bezwaar kan worden gemaakt, er ook een beslissing van het bestuur dient te volgen. De wetgever is niet verplicht de toegang tot een bestuurlijke voorprocedure open te stellen. Een recht op toegang tot een voorprocedure — nog afgezien van de vraag of zulks in alle gevallen ook zinvol is44 — kan daaruit niet worden afgeleid. Om die reden heb ik ervoor gekozen de zelfstandige betekenis van dit vereiste voor de bestuurlijke voorprocedures niet verder te onderzoeken. Die keuze is daarenboven ook ingegeven door de omstandigheid dat het recht op toegang tot de rechter, hoewel het een geldende eis in het Nederlandse bestuursrecht betreft, geen rechtsnorm voor de behoorlijkheid van een lopende procedure vormt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.