De grenzen voorbij (NJV 2019-1) 2019/3.2:3.2 Territorialiteit, jurisdictie en klimaatverandering

De grenzen voorbij (NJV 2019-1) 2019/3.2

3.2 Territorialiteit, jurisdictie en klimaatverandering

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) van de Verenigde Naties (VN), mede-winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede in 2007, heeft door de jaren heen een stortvloed aan data over klimaatverandering bij elkaar gebracht en geanalyseerd.1 In oktober 2018 heeft het IPCC wederom vastgesteld dat “[m]enselijke invloed op het klimaat de dominante oorzaak is geweest van de waargenomen opwarming sinds het midden van de 20ste eeuw”.2 Ook constateerde het toen dat, in de periode 2006-2015, vergeleken met het pre-industriële tijdperk en afhankelijk van de gebruikte temperatuur dataset, 20 tot 40% van de wereldbevolking al in tenminste één seizoen een opwarming van 1.5°C (dat wil zeggen de streefwaarde van het Akkoord van Parijs) ervaren heeft.3 Dit gegeven onderstreept dat klimaatverandering geenszins alleen een probleem is van de toekomst en voor toekomstige generaties, maar al in ernstige mate een realiteit is in het heden. Volgens het IPCC zijn de gevolgen al duidelijk te zien:

“Tot op heden heeft temperatuurstijging al geleid tot ingrijpende veranderingen in menselijke en natuurlijke systemen, waaronder een toename van droogtes, overstromingen en enkele andere vormen van extreem weer; zeespiegelstijging; en verlies van biodiversiteit – deze veranderingen veroorzaken ongekende risico’s voor kwetsbare personen en populaties (…). De meest getroffen mensen leven in lage- en middeninkomenslanden, waarvan sommige een daling van de voedselzekerheid hebben ervaren, die op zijn beurt gedeeltelijk verband houdt met toenemende migratie en armoede (…). Kleine eilanden, megasteden, kustgebieden en hoge bergketens behoren eveneens tot de meest getroffen gebieden (…). Wereldwijd lopen talloze ecosystemen risico op ernstige gevolgen, in het bijzonder warm water tropische riffen en Arctische ecosystemen (…).”4

Bovenstaande hangt nauw samen met het overkoepelende NJV-thema ‘de actualiteit van territorialiteit en jurisdictie’ en de vraag of het huidige recht wel voldoende is toegerust om een effectieve rol te spelen bij de aanpak van de huidige mondiale grensoverschrijdende maatschappelijke uitdagingen zoals die zich onder meer voordoen in de sferen van cyberspace, migratie en klimaat. Een belangrijk kenmerk van het klimaat is dat het van ons allen is, maar ook van niemand in de zin dat er geen autoriteit bestaat die wereldwijd de bevoegdheid heeft om klimaatmaatregelen op te leggen aan overheden of private actoren. Er is sprake van een global common en een gemeenschappelijke zorg voor de mensheid (common concern of humankind).5 Dit zou aanleiding moeten vormen om het klimaat effectiever te reguleren zodat er in de nabije toekomst voldoende maatregelen genomen zullen worden om ten minste de 2°C- (en bij voorkeur de 1,5°C-) doelstelling uit het Akkoord van Parijs te halen, en actoren er niet meer voor kunnen kiezen om al genomen maatregelen weer terug te draaien.

De global common-aard van het klimaat, en onder meer het feit dat er geen duidelijk verband aan te brengen valt tussen de plaats waar handelingen verricht worden die klimaatverandering veroorzaken of versterken en de plaats waar schade als gevolg van klimaatverandering zich voordoet, maken het lastig de problematiek aan te pakken binnen het kader van het klassieke internationale recht. Dat is immers sterk gebaseerd op individuele territoriale staten als de centrale actoren in, en de makers, hoeders en afdwingers van dat recht. Territoriale soevereiniteit en noties van territoriale jurisdictie vormen de kern van het huidige internationale rechtssysteem (voor bepaalde kwesties aangevuld met persoonlijke en extraterritoriale jurisdictie).6 Klimaatverandering werpt ook nieuwe feitelijke en juridische vragen op die niet bevredigend kunnen worden beantwoord op basis van het klassieke territorialiteitsdenken. Wellicht het meest extreme voorbeeld van zo’n vraag is hoe om te gaan met het volledig verdwijnen van het grondgebied van bepaalde staten vanwege de stijging van de zeespiegel. Dit is nu al een reëel vooruitzicht voor bijvoorbeeld kleine eilandstaten in de Stille Zuidzee zoals Kiribati, een land met 100.000 inwoners dat naar verwachting in 2050 onbewoonbaar zal zijn.7 Een ander terrein voor nieuwe vragen is de klimaatgerelateerde migratieproblematiek, inclusief eventuele ‘klimaatvluchtelingen’.8 Hoewel niemand precies weet op welke schaal die zich in de toekomst zal gaan voordoen, lijkt het onvermijdelijk dat dit op veel grotere schaal zal gaan spelen dan momenteel het geval is. Een veel genoemd cijfer in dit verband is dat van 200 miljoen klimaatmigranten in 2050. Dat aantal zou betekenen dat in 2050 zo’n 1 op de 45 mensen ontheemd zal zijn als gevolg van klimaatverandering.9 Volgens een verslag van een door de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR) in 2011 georganiseerde bijeenkomst van experts werd migratie (inclusief preventieve migratie) destijds al op brede schaal erkend als “een rationele adaptatiestrategie voor processen van klimaatverandering” en verdiende zo’n strategie ondersteuning.10 Hoe dan ook, een oplossing, bijvoorbeeld in de vorm van het erkennen van klimaatverandering als een reden voor beschermde migratie, en/of in de vorm van geplande migratieprogramma’s, kan het best gevonden worden in het kader van gecoördineerde mondiale besluiten en maatregelen.11

Aangezien zowel het klimaat als zodanig als de klimaatveranderingsproblematiek in haar oorzaken, effecten en mogelijke oplossingen individueel territoir overstijgen, is gezamenlijk internationaal optreden absoluut noodzakelijk. Zoals John Agnew mede naar aanleiding van de mondiale milieuproblemen in 2005 al schreef: “effective sovereignty is not necessarily predicated on and defined by the strict and fixed territorial boundaries of individual states”.12 Deze gedachte leidt sommigen ook naar denken over mogelijke alternatieven voor de territoriale staat zoals netwerksystemen van politieke autoriteit13 of de “gedeterritorialiseerde” staat die, hoewel zonder grondgebied, toch haar bevolking vertegenwoordigt, rechten en plichten heeft onder het internationale recht en de middelen van de staat beheert.14 Zo’n gedeterritorialiseerde staat zou kunnen functioneren naar analogie van internationale organisaties zoals de Europese Unie, die immers ook geen staat met een grondgebied is maar wel bepaalde rechten en plichten heeft in het internationale rechtsverkeer.15 Alexander en Simon concludeerden echter dat een gedeterritorialiseerde staat geen nationaliteit kan verlenen aan burgers omdat zij geen controle kan uitoefenen over bewoonbaar grondgebied, en dus niet kan voldoen aan internationale terugnameverplichtingen van haar burgers.16

Aan de andere kant is het eveneens duidelijk dat krachtig nationaal optreden nodig blijft om gemaakte internationale afspraken uit te voeren, om aan individuele verplichtingen te voldoen en adequaat om te gaan met de nationale en lokale gevolgen van klimaatverandering.17 Territorialiteit blijft dus zeker ook van belang. Zoals Blanchard aangaf:

niet alleen als een van de kenmerken van staten zelf en als een basis waarop staten organisatie en stabiliteit bereiken, maar ook voor de rol die het speelt bij het definiëren van de reikwijdte van “verschillende andere beginselen en regels van het internationale recht”. (…) Bijvoorbeeld, het verbod op het dreigen met of het gebruik van geweld “tegen de territoriale integriteit (…) van een staat” (…) is uitdrukkelijk gekoppeld aan het grondgebied van die staat. (…) Evenzo is de rechtsmacht van de staat, hoewel die in sommige gevallen buiten het grondgebied van een staat van toepassing is (bijvoorbeeld via de nationaliteits- of passieve persoonlijkheidsbeginselen) via het territorialiteitsbeginsel nog steeds sterk geworteld in het grondgebied van een staat.18

Tegen de achtergrond van bovenstaande gedachten met betrekking tot territorialiteit en jurisdictie presenteren wij in de volgende sectie van dit preadvies kort wat interstatelijk overleg over het klimaat tot nu heeft opgeleverd voor de vorming van mondiaal klimaatrecht.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.