Einde inhoudsopgave
25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/40.3
40.3 Rechtsmacht in het bestuursrecht
prof. mr. O.J.D.M.L. Jansen, datum 01-12-2018
- Datum
01-12-2018
- Auteur
prof. mr. O.J.D.M.L. Jansen
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
W.G. Vegting, Het algemeen Nederlands administratiefrecht, Alphen aan den Rijn: N. Samsom 1954, p. 228 e.v. Vegting bespreekt daar tamelijk uitvoering de onbevoegdheid ratione loci van bestuursorganen. Donner bespreekt tamelijk uitvoerig de plaatselijke onbevoegdheid (A.M. Donner, Algemeen deel, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1987, p. 242).
Zie bijv. § 3 Verwaltungsverfahrensgesetz (over de Örtliche Zustandigkeit) en art. 47 Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (over nietigheden: de nulidad de pleno derecho).
CBb 20 juni 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA3716; AB 2013/321 m.nt. W. Sauter.
Deze uitspraak ligt in dezelfde lijn als CBb 16 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ3150; AB 2009/380 m.nt. G.J.M. Cartigny.
Zie bijv. ABRvS 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0748; Gst. 2010/ 44 m.nt. R.J.M.H. de Greef; ABRvS 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7182; ABRvS 23 februari 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AP8361, Gst. 1996/7031; HR 27 maart 1939, ECLI:NL:HR:1939:99, NJ 1939/913; HR 16 januari 1951, ECLI:NL:HR:1951:17, NJ 1951/484, AB 1951/830; KB 11 maart 1857, Stb. 1857, 11; A.H.M. Dölle and D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 184-185.; G.J.C. Schilthuis, Waterschapsrecht, Alphen aan den Rijn: N. Samsom 1947, p. 134; H.H. Menalda, Samenhang tussen Waterschap en territoir, Amsterdam 1930; S.J.R. de Monchy, Handboek voor het Nederlandse Provincierecht, Haarlem: De Erven F. Bohn 1947, p. 48 e.v.
Zie art. 1 Wet grenzen Nederlandse territoriale zee. HR 7 februar1 1986, ECLI:NL:HR:1986:AG5189, NJ 1986/477 (Attican Unity); ABRvS 10 april 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AK3508, AB 1995/498 (Long Lin); ABRvS 6 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3585 (Phuket Airlines); ABRvS 3 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9687, Gst. 2009/53 (Onur Air). Zie over rechtsmacht in het internationaal recht: Cedric Ryngaert, Jurisdiction in International Law, Oxford: Oxford University Press 2015.
Zie bijv. art. 1, aanhef en onder d, Algemene kinderbijslagwet; art. 1, aanhef en onder g, Algemene Ouderdomswet, art. 1, aanhef en onder n, Algemene Nabestaandenwet, art. 2, derde lid, aanhef en onder d en 3° Algemene wet inzake rijksbelastingen, art. 2, aanhef en onder a, Arbeidsomstandighedenwet, art. 2:8, aanhef en onder e, Arbeidstijdenwet, art. 3 Dienstenwet, art. 1, vijfde lid, Electriciteitswet 1998, art. 1, derde lid, Gaswet, art. 2 Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie, art. 2, eerste lid, aanhef en onder a sub 3° Invorderingswet 1990, art. 1a Warenwet, art. 1.4 Waterwet, art. 1, aanhef en onder n, Werkloosheidswet, art. 1,aanhef en onder g en 10a, Wet aansprakelijkheid olietankschepen, art. en 1, aanhef en onder n en 4, Wet bestrijding maritieme ongevallen, art. 41 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, art. 1.1, eerste lid, Wet kinderopvang, art. 1.1.1 Wet langdurige zorg, art. 7.2, zevende lid, 7.2a, 8.40, tweede lid, aanhef en onder f, en vierde lid, 9.1.1, Wet milieubeheer, art. 1.2, Wet Natuurbescherming, art. 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, Wet ruimtelijke ordening, art. 5 en 12, Wet voorkoming verontreiniging door schepen, art. 2 en 12, Wet windenergie op zee, art. 1, eerste lid, aanhef en onder j, Ziektewet.
Dat zijn zeeschepen die onder Nederlandse vlag varen (art. 1 Scheepvaartverkeerswet). Zie bijv. art. 20 van de Scheepvaartwet waarin is bepaald dat bij AMvB regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties over het deelnemen aan het scheepvaartverkeer door Nederlandse zeeschepen in volle zee en – voor zover geen afwijkende regels zijn gesteld voor de voor die wateren bevoegde autoriteiten – op alle niet-Nederlandse wateren die met de volle zee in verbinding staan en bevaarbaar zijn voor zeegaande schepen.
Bij de laatsten spelen kennelijk Status of Forces Agreements (SOFA’s) een rol waarin de afspraken over de rechtsmachtsverdeling tussen de zendstaat en de verblijfstaat over militairen in het buitenland worden vastgelegd. Zie J.E.D. Voetelink, ‘Voordracht. Rechtshandhaving tijdens oefeningen in het buitenland. Een vergeten groente uit het militair operationeel-rechtelijke moestuintje?’, MRT 2016/2.
Om me te beperken tot slechts enkele voorbeelden uit de rechtspraak: ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:343 over de bezorging van online in Duitsland bestelde sterke drank; ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3135 en ECLI:NL:RVS:2018:3130, evenals ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:484 over het online aanbieden van kansspelen; ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1185 over de bevoegdheid van het toenmalige College voor de Bescherming Persoonsgegevens om te handhaven op normschending door een in de Verenigde Staten gevestigde onderneming.
Zie voor dit leerstuk Joanne Scott, ‘Extraterritoriality and territorial extension in EU Law’, American Journal of Comparative Law 2014, p. 87-126 en Joanne Scott, ‘The new EU ‘extraterritoriality’’, Common Market Law Review 2014, p. 1343-1380.
CBb 24 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:56 (zilveruien-kartel). Het CBb verwees hier naar HvJEU 9 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:451 (InnoLux).
Zie bijv. CBb 6 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:272 (plantuienkartel), waarin werd overwogen: ‘De vraag of de hoogte van een op te leggen boete mag worden gerelateerd aan de Europese omzet dient derhalve te worden beantwoord aan de hand van het toepasselijke (Nederlandse) recht op dit gebied, met dien verstande dat de wijze van beboeting er niet toe mag leiden dat van een gelijkwaardige, doeltreffende en evenredige sanctie geen sprake meer is.’
Zie mijn ‘Over de grens? Over de territorialiteit van handhavingstoezicht in het bestuursrecht’, Tijdschrift voor Toezicht 2016, p. 66-72, evenals M.B. Weijers e.a., Grensoverschrijdend bestuursrecht (Jonge VAR nr. 15), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2017; C. Ryngaert, Jurisdiction in International Law, Oxford: Oxford University Press 2015; A.J. Metselaar, P.C. Adriaanse e.a., Grensoverschrijdende inning van bestuurlijke boetes, Den Haag: WODC 2014; P. Boswijk, O.J.D.M.L. Jansen & R.J.G.M. Widdershoven, Transnationale samenwerking tussen toezichthouders in Europa, Den Haag: WODC 2008, p. 22 en de daar genoemde literatuur. Zie ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1988; ABRvS 21 december 2013, ECLI:NL:RVS:2016:3412 en de omstreden rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven: CBb 10 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:2; CBb 4 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:444, JOR 2018/249 m.nt. S.M.C. Nuijten. In Rb. Rotterdam 1 juni 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:4116 werd onder verwijzing naar HR 5 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5629 aangenomen dat inbreuken op het territorialiteitsbeginsel door toezichthouders niet strekken tot bescherming van de belangen van (rechts)personen die zich op het terri- toir bevinden van de staat waarvan zij de staatssouvereiniteit hebben geschonden, en daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden op grond van het relativiteitsbeginsel (art. 8:69a Awb). Opmerkelijk genoeg zag het CBb in hoger beroep onder verwijzing naar CBb 10 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:2 geen extraterritorialiteit (CBb 4 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:444).
ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:285, M&R 2014/77 m.nt. M.M. Kaajan; ABRvS 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4675, M&R 2012/140 m.nt. V.M.Y. van ’t Lam. Zie over de MER-plicht reeds: J.H. Jans, De ruimtelijke werkingssfeer van wetgeving betreffende milieueffectrapportage, M&R 1984, p. 265-280.
Vanouds werd in onze bestuursrechtdoctrine wel enige aandacht besteed aan de omstandigheid dat de bevoegdheid van bestuursorganen territoriaal beperkt was.1 Publiekrecht, en dus ook het bestuursrecht, is gebonden aan zijn territoir. In de Awb is de relatieve bevoegdheid van bestuursrechters wel geregeld,2 maar die van bestuursorganen niet. Het rechtsgebied van de bestuursrechter is overigens afgestemd op het rechtsgebied, het territoir, van bestuursorganen. In met de Awb vergelijkbare buitenlandse codificaties is de relatieve bevoegdheid van bestuursorganen vaak wel geregeld.3 De bestuursrechtelijke handboeken besteden tegenwoordig niet al teveel aandacht meer aan de relatieve bevoegdheid van bestuursorganen, of hun territoriale begrenzing. Dat wil echter niet zeggen, dat de bevoegdheid van bestuursorganen niet territoriaal is begrensd, en het is dus nog steeds van belang of bestuursorganen relatief bevoegd zijn. Anders gezegd: de bevoegdheidsbegrenzing ratione loci geldt ook zonder uitdrukkelijk wettelijke regeling.
Zo overwoog het CBb in een uitspraak van 20 juni 2013:4
‘dat het feit dat uit de tekst en de toelichting van de bepaling geen beperking tot Nederlandse gebruikers blijkt, niet met zich brengt dat die beperking er niet is. In verband met het territorialiteitsbeginsel behoeft in Nederlandse regelgeving een dergelijke beperking niet expliciet te worden opgenomen.’5
Voor gemeentelijke en provinciale bestuursorganen evenals voor waterschapsbestuursorganen geldt dat zij uitsluitend bevoegd zijn op het eigen territoir.6 Voor de bestuursorganen van de centrale overheid geldt datzelfde. Hun bevoegdheid is in beginsel beperkt tot het territoir van Nederland.
Het voert voor deze bijdrage te ver om de wijze volledig te beschrijven waarop het Nederlands territoir wordt bepaald. Ik wijs er slechts op dat het internationaal recht toestaat dat Nederland niet alleen rechtsmacht uitoefent in de territoriale zee,7 maar ook op het continentale plat en in de exclusieve economische zone, zij het dat daar de rechtsmacht beperkter is.8 Nationale wet- geving regelt dan ook regelmatig dat haar bepalingen daar van toepassing zijn.9 Verder is van belang dat het Nederlands bestuursrecht van toepassing is op Nederlandse zeeschepen,10 luchtvaartuigen,11 ambtenaren – waaronder bijvoorbeeld militairen 12 – en Nederlanders in het algemeen, ook als zij zich (ver) buiten het territoir bevinden.
In de artikelen 2 tot en met 8d Sr is een aantal bepalingen opgenomen die de toepasselijkheid van het Nederlandse strafrecht regelen. Daarnaast is in bijzondere strafwetgeving regelmatig een uitdrukkelijke bepaling opgenomen over strafrechtsmacht.13 De Awb kent geen regeling van rechtsmacht. In bijzondere regelgeving is zo nu en dan wel een regeling van bestuursrechtelijke rechtsmacht te vinden. In het economisch en financieel bestuursrecht is het regelmatig de vraag of een bepaalde (verboden) activiteit de Nederlandse rechtsorde raakt. De wetgever beoogt regelmatig de Nederlandse belangen ook tegen acti- viteiten vanuit het buitenland te beschermen die zich op de Nederlandse markt richten.14
Wet- en regelgeving hebben regelmatig extraterritoriaal effect, ook al omdat het gaat om de uitvoering van unierechtelijke wetgeving.15 Zo overwoog het CBb in een uitspraak over een bestuurlijke boete wegens overtreding van de Europese mededingingsregels: ‘De (…) boetebevoegdheid bevat voor wat betreft de bij de boeteoplegging in aanmerking te nemen omstandigheden geen territoriale inperking, althans niet binnen de grenzen van de interne markt.’16
Indien het Nederlandse recht over rechtsmacht beperkter zou zijn dan het Unierecht ter zake, dan moet het Nederlandse recht wijken.17 Het is dan de vraag of zonder uitdrukkelijke wettelijke regeling ook toezichthandelingen en bestuurlijke sancties zich tot het buitenland kunnen of mogen uitstrekken.18 De inning van verbeurde dwangsommen of van (onherroepelijke) bestuurlijke boetes in het buitenland wegens het ontbreken van unierechtelijke of verdragsrechtelijke grondslagen is vaak niet mogelijk.
Rechten op het Nederlands territoir kunnen (moeten) openstaan voor buitenlandse (rechts-)personen, zoals bijvoorbeeld de leerstukken van het aanbestedingsrecht en schaarse rechten illustreren. In het buitenland gevestigde (rechts)personen en bestuursorganen kunnen belanghebbende zijn. Indien een ontwerpbesluit over een inrichting op het Nederlands territoir gaat waarvan de gevolgen ook buiten dat grondgebied kunnen worden ondervonden, is een Nederlands bestuursorgaan verplicht om in buitenlandse geschreven media de ter-inzagelegging van dat ontwerp aan te kondigen (artikel 3:12 Awb), dan wel die van het genomen besluit (artikel 3:44 Awb).19
Het gaat hier om leerstukken van internationaal bestuursrecht die nadere bestudering verdienen, en daarvoor is in deze bijdrage onvoldoende ruimte.