3.4.2 Opvallende verschillen met concepten

De spelregels bevatten een flink aantal bepalingen die verschillen van de eerder door de raad vastgestelde uitgangspunten en van de conceptverordeningen. Het eerste belangrijke verschil betreft de taken van de CWR. De spelregels bepalen daarover het volgende:

Beide versies van de conceptverordening rekenen de volgende zaken tot taak van de CWR:

Naast het verschil dat in de conceptverordeningen de CWR de taak krijgt bevoegdheden uit te oefenen, waarover hierna meer, is het meest opvallende verschil dat in de spelregels de CWR niet langer tot taak heeft de gebiedsagenda/het gebiedsprogramma vast te stellen. Dat is opvallend omdat het experiment in eerste instantie gericht was op het organiseren van grotere betrokkenheid bij en zeggenschap van de wijk over dit gebiedsprogramma, waarin de belangrijkste zaken van de wijk zouden zijn vastgelegd. In de toelichting bij de bepaling wordt niets over deze wijziging opgemerkt. Nu kan betrokkenheid bij het gebiedsprogramma alsnog onder de eerste taak van de spelregels worden geschaard, maar het had voor de hand gelegen deze betrokkenheid te expliciteren. Het feit dat dat in de conceptverordeningen wel gebeurde, duidt er wellicht op dat de opvattingen over de taken en de zwaarte van de CWR in het besluitvormingsproces in de loop der tijd wijzigden.

Het tweede belangrijke verschil tussen de conceptverordeningen en de spelregels is dat in de spelregels geen bepaling is te vinden over door de CWR uit te oefenen bevoegdheden. In plaats daarvan is onder het kopje ‘besluitvorming’ opgenomen dat de raad en het college zich in principe committeren aan beslissingen van de CWR en daar, waar nodig, uitvoering aan geven.4 Dit komt materieel neer op een vorm van zelfbinding, wat in hoofdstuk zes uitgebreid behandeld wordt. Het college kwam op haar oorspronkelijke voornemen terug om bevoegdheden toe te kennen in een verordening. Volgens het college zou het toekennen van bevoegdheden namelijk niet passen bij het experimentele karakter van de CWR en bij het voornemen om de wijk zelf te laten bepalen waar de CWR over moet gaan.5 Het is opvallend dat in de conceptverordeningen precies dezelfde reden werd gegeven om de bepaling waarin bevoegdheden werden toegekend aan de CWR in beide versies blanco te laten.6 Eerst leek men dus te denken dat de CWR zou kunnen worden ingesteld zonder dat direct zou worden aangegeven over welke bevoegdheden hij zou beschikken. Dat het college uiteindelijk van gedachten veranderde is met het oog op de tekst van artikel 83 Gemeentewet goed te begrijpen. Zoals in het volgende hoofdstuk uitgebreider zal worden toegelicht, is het beschikken over bevoegdheden een wezenskenmerk van bestuurscommissies. Dit betekent dat er geen bestuurscommissie kan worden ingesteld zonder dat daaraan gelijk bevoegdheden worden toegekend. Of dit de reden is dat er uiteindelijk gekozen is voor het uitvaardigen van spelregels in plaats van het instellen van een bestuurscommissie middels een verordening is niet duidelijk, maar het lijkt op zijn minst waarschijnlijk. Hoe dit ook zij, door geen bevoegdheden over te dragen is in juridische zin de zeggenschap van de CWR minder groot dan oorspronkelijk de bedoeling was.

Het derde belangrijke verschil tussen de conceptverordeningen en de spelregels ligt in het verlengde van het tweede verschil. In plaats van een bepaling op te nemen over bevoegdheden is in de spelregels een bepaling opgenomen over de onderwerpen die de CWR aangaan:

Dat er geen opsomming is gegeven van de onderwerpen waarover de CWR gaat, is volgens de toelichting wederom een gevolg van de wens om de CWR zelf met de wijk te laten beslissen waarover hij wil gaan. In de toelichting is wel een limitatieve lijst opgenomen van onderwerpen waarover de CWR niet kan beslissen, namelijk:

In de toelichting staat dat de CWR niet over deze onderwerpen kan gaan omdat de bevoegdheden die daarbij komen kijken ergens anders liggen of omdat zij niet overgedragen kunnen worden.10 Wat er precies bedoeld wordt met bevoegdheden die ergens anders liggen, blijkt niet uit de toelichting. De onderwerpen worden ook overigens niet toegelicht, waardoor het bijvoorbeeld de vraag blijft wat er verstaan moet worden onder ‘kwetsbare groepen’. Evenmin wordt toegelicht wat moet worden begrepen onder de standaard van schoon, heel en veilig uit het tweede lid van de bepaling.

Het vierde verschil ziet op het budget dat de CWR ter beschikking staat. In de spelregels is daarover bepaald:

Dit komt min of meer overeen met de bepaling over het budget in de eerste conceptverordening, maar gaat aanmerkelijk minder ver dan de bepaling in de tweede conceptverordening.12 Die luidde namelijk:

Vooral lid 2 van dit artikel trekt de aandacht. Dit lid komt er namelijk op neer dat het budgetrecht voor wat betreft de Oosterparkwijk materieel wordt overgedragen aan de CWR. In het tweede experimenteerjaar zou de CWR op grond van deze bepaling en zonder enig voorbehoud budgetten naar eigen voorkeur kunnen aanwenden. Zoals in hoofdstuk tien uiteengezet zal worden, zou dit neerkomen op een (behoorlijk heftige) inbreuk op het budgetrecht van de raad. Wellicht dat het college zich dit zelf ook realiseerde, want de bepaling is dus niet in de spelregels terug te vinden. In plaats van te beslissen, kan de CWR alleen invloed uitoefenen op de besteding van gemeentebudget dat betrekking heeft op de Oosterparkwijk. Wat onder het uitoefenen van invloed begrepen moet worden, blijkt niet uit de toelichting. Het lijkt er in ieder geval niet op dat dit ook de mogelijkheid behelst om beslissingen te nemen over het aanwenden van het budget. Die mogelijkheid wordt namelijk expliciet wel geopend ten aanzien van het budget van € 200.000 dat door de gemeenteraad in de begroting is gereserveerd voor de Oosterparkwijk in het desbetreffende gebiedsprogramma.14 Dit geld krijgt de CWR overigens niet zelf in beheer maar blijft berusten bij het gebiedsteam dat de CWR ondersteunt en de financiële afhandeling van de uitgaven regelt.15

Het vijfde en laatste belangrijke verschil tussen de conceptverordeningen en de uiteindelijke spelregels betreft het afleggen van verantwoording. In de spelregels is daarover bepaald:

Hoe er verantwoording moet worden afgelegd, moet volgens de toelichting nog worden bepaald. Naar alle waarschijnlijkheid zal dat aan de CWR zelf worden overgelaten, aangezien de CWR bijvoorbeeld ook zelf bepaalt hoe wijkbewoners bij het beslissingsproces betrokken worden.17 In de conceptverordeningen werd voor een andere aanpak gekozen:

Ten opzichte van de spelregels vallen hieraan twee zaken op. Allereerst is de verantwoordingsplicht beperkter aangezien er alleen verantwoording diende te worden afgelegd over de besteding van het budget in plaats van ook over beslissingen, ontwikkelingen en resultaten. Daarnaast en opvallender dient er aan de raad via het college verantwoording te worden afgelegd op een door de raad te bepalen wijze in plaats van aan de wijk. Waarom de spelregels op dit punt anders bepalen dan de conceptverordeningen is niet duidelijk. Het kan te maken hebben met het gegeven dat er uiteindelijk geen bevoegdheden zijn overgedragen aan de CWR. In dat geval zou er sprake zijn geweest van een bestuurscommissie en had volgens artikel 85 lid 1 Gemeentewet het orgaan dat de commissie instelde ook moeten regelen hoe er aan dat orgaan verantwoording zou worden afgelegd. Nu er geen sprake is van een bestuurscommissie, kan ook het afleggen van verantwoording anders geregeld worden. Het past dan beter in het concept van de CWR als vertegenwoordiging van de wijk om aan diezelfde wijk verantwoording af te leggen in plaats van aan de gemeenteraad. Deze keuze valt dus wel te verklaren, maar is desondanks opvallend omdat hij niet overeenkomt met de uitgangspunten zoals die in januari 2017 door de raad zijn vastgesteld. Daarin was immers bepaald dat de CWR verantwoording zou afleggen aan zowel de wijk als aan de raad.

Er is ten slotte ook nog een overeenkomst tussen de tweede conceptverordening en de spelregels die het bespreken waard is. Het betreft de bepaling over bezwaar- en beroepsmogelijkheden, die in de spelregels als volgt luidt:

Hiermee moet de bezwaar- en beroepsprocedure uit de Awb worden bedoeld, aangezien dat de procedure is die normaliter bij beslissingen van gemeentelijke bestuursorganen wordt gevolgd. Het probleem met deze conclusie is dat deze route in het geval van de CWR niet gevolgd kan worden, wat de spelregels daar zelf ook over bepalen. De Awb bepaalt in artikel 7:1 lid 1 jo. artikel 8:1 namelijk dwingend dat men alleen in bezwaar en beroep kan gaan tegen besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb. Voor het zijn van een besluit is onder andere vereist dat er sprake is van een beoogd rechtsgevolg. Omdat de CWR niet beschikt over publiekrechtelijke bevoegdheden, kan dit rechtsgevolg zich bij zijn beslissingen nooit voordoen en kan er ook geen sprake zijn van een besluit. Wanneer iemand daarom tegen een beslissing van de CWR in bezwaar of beroep wil gaan, zal zijn bezwaar of beroep niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Min of meer dezelfde bepaling over een bezwaar- en beroepsmogelijkheid was opgenomen in de tweede conceptverordening. Hij was daarin niet misplaatst omdat er daadwerkelijk bevoegdheden aan de CWR zouden worden overgedragen. Men lijkt zich onvoldoende te hebben gerealiseerd dat, nu er geen bevoegdheden zijn overgedragen, de bezwaar- en beroepsprocedure van de Awb niet openstaat voor beslissingen van de CWR.