Rb. Den Haag, 28-06-2024, nr. 11026990 RP VERZ 24-50191

Het ministerie heeft de kantonrechter bij verzoekschrift met 61 producties (nrs. 1 tot en met 61), bij de griffie ingekomen op 3 april 2024, verzocht de arbeidsovereenkomst tussen het ministerie en [verweerder] te ontbinden zonder toekenning van een transitievergoeding.

[verweerder] heeft voorafgaand aan de mondelinge behandeling een verweerschrift met 19 producties (nrs. 1 tot en met 19) ingediend. Daarin verzoekt [verweerder] het ontbindingsverzoek van het ministerie af te wijzen. Voor het geval de arbeidsovereenkomst niettemin wordt ontbonden, verzoekt hij onder andere toekenning van de transitievergoeding en een billijke vergoeding.

De mondelinge behandeling is gehouden op 11 juni 2024. Daarbij zijn namens het ministerie mevrouw [naam 1] en de heer [naam 2] alsmede de gemachtigde van het ministerie verschenen en is [verweerder] in persoon verschenen samen met zijn gemachtigde. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de gemachtigde van het ministerie spreekaantekeningen overgelegd en de gemachtigde van [verweerder] een schriftelijk stuk inhoudende een vermeerdering van het verzoek. Van hetgeen verder besproken is heeft de griffier zakelijke aantekeningen gemaakt die zich in het griffiedossier bevinden.

Na de mondelinge behandeling is de uitspraakdatum op verzoek van partijen aangehouden. Na ontvangt van bericht van de gemachtigde van [verweerder] dat partijen een beslissing op het verzoek willen is de uitspraak op het verzoek bepaald op heden.

[verweerder] is op 1 januari 2021 in dienst getreden bij het ministerie in de functie van directeur Organisatie, Bedrijfsvoering en Personeel (OBP) op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd voor 36 uur per week. Het loon van [verweerder] bedraagt € 9.848,75 bruto per maand. Op de arbeidsovereenkomst tussen het ministerie en [verweerder] is de CAO Rijk van toepassing verklaard.

[verweerder] is in zijn functie directeur van de directie OBP van het ministerie. De directie OBP is verantwoordelijk voor ondersteuning van de organisatie en bedrijfsvoering van het ministerie en zijn medewerkers. De directie valt, samen met nog enkele andere directies, onder de verantwoordelijkheid van de plaatsvervangend Secretaris-generaal (pSG) van het ministerie, mevrouw [naam 1] (hierna: [naam 1] ). Als directeur OBP is [verweerder] verantwoordelijk voor ongeveer 160 medewerkers. De functie van directeur OBP is een van de hogere leidinggevende functies binnen de Rijksoverheid.

Naast het gebouw waarin het ministerie is gehuisvest (“De Resident’) is parkeergarage Helicon gelegen. Bezoekers van het ministerie kunnen hier parkeren en krijgen hiervoor een uitrijkaart om de parkeergarage te kunnen verlaten zonder te hoeven betalen.

In verband met de coronapandemie zijn binnen het Rijk afspraken gemaakt voor de werkgeversaanpak en de omgang met de coronacrisis. Deze afspraken zijn neergelegd in de ‘Rijksbrede richtlijnen werkgevers sector Rijk i.v.m. het coronacrisis (COVID-19)’ (hierna: de richtlijnen). In de richtlijnen van maart 2021 was ten aanzien van de vergoeding van parkeerkosten het volgende opgenomen:

Als een medewerker niet met het OV wil reizen, maar met een eigen motorvoertuig, dan heeft hij in deze bijzondere omstandigheden recht op (…) een vergoeding van de gemaakte parkeerkosten. Dit geldt tot nader order.

Het Rijksbrede OV-beleid dat tot dan toe voor medewerkers gold, ging volgens de op 18 april 2017 vastgestelde ‘Nota integraal parkeerbeleid rijkskantoren’ uit van het uitgangspunt ‘openbaar vervoer, tenzij’:

Rijksambtenaren worden gestimuleerd zo veel mogelijk met openbaar vervoer te reizen (…). Dit OV-beleid betekent dat zeer terughoudend parkeerplaatsen aan gebruikers beschikbaar worden gesteld die wel met de auto reizen.

In maart 2022 zijn de richtlijnen op het onderdeel van de parkeerkosten als volgt aangepast:

“De mogelijkheid om als met de auto naar de werklocatie wordt gegaan, parkeerkosten (…) te declareren komt te vervallen, de reiskostenvergoedingen uit de CAO Rijk gelden onverkort”.

Deze aanpassing van de richtlijnen is via het Rijksportaal aan medewerkers van het Rijk bekend gemaakt. [naam 1] heeft de aanpassing in een separate mail onder de aandacht van [verweerder] gebracht.

Op 3 maart 2022 heeft een personeelsgesprek (p-gesprek) plaatsgevonden tussen [verweerder] en [naam 1] . In het verslag van dat gesprek staat dat [naam 1] naast positieve punten in het functioneren van [verweerder] ook de volgende verbeterpunten heeft benoemd:

meer sturen op concrete resultaten, meer sturen op de onderlinge samenhang en samenwerking binnen OBP en verbinding maken naar de dagelijkse praktijk van OBP’ers.

Op 15 november 2022 heeft opnieuw een p-gesprek plaatsgevonden tussen [verweerder] en [naam 1] . Blijkens het gesprekverslag is [verweerder] tijdens dat gesprek voorgehouden dat hij zich dient te verbeteren in:

het aansturen van zijn MT-leden en het vergroten van het planmatig werken en de resultaatgerichtheid van de directie OBP.

Op 22 mei 2023 vond wederom een p-gesprek plaats. Tijdens dat gesprek heeft [naam 1] aangegeven dat zij onvoldoende verbetering heeft gezien in het functioneren van [verweerder] . Het functioneren van [verweerder] is beoordeeld met een ‘+/-‘, hetgeen inhoudt dat de prestaties (nog) niet volledig overeenkomen met de afspraken/verwachtingen, waardoor op onderdelen verbeteringen nodig zijn. Het functioneren van [verweerder] was tot die tijd beoordeeld met een ‘+’ (prestaties zijn overeenkomstig afspraken/verwachtingen). Over de punten die aandacht/verbetering behoeven staat in het gespreksverslag het volgende:

[verweerder] heeft wel een visie voor de langetermijn, maar weet anderen daar onvoldoende goed in mee te nemen (sociaal verbinden) en weet zijn langetermijnvisie onvoldoende te vertalen naar de te zetten “tussenstappen om van soll naar ist” te komen en wat dit betekent voor het dagelijks werk van medewerkers.

Op 7 juni 2023 hebben [naam 1] en [verweerder] tijdens een gesprek de volgende aanvullende afspraken gemaakt:

(-) dat [naam 1] extra tijd in de begeleiding van [verweerder] zal steken (…);

(-) ook zal maandelijks een PO [Persoonlijk Overleg, toev. ktr.] worden gepland om de voortgang op het functioneren van [verweerder] te monitoren en te bespreken;

(-) dat [verweerder] een plan van aanpak maakt waarin hij aangeeft wat hij als manager van OBP gaat doen om van de “soll” naar de “ist” te komen met OBP (…), hoe hij medewerkers daarin mee gaat nemen en dat hij daarbij aangeeft wat hij anders gaat doen in de dagelijkse aansturing van MT-leden en medewerkers (zelfreflectie) (…).

Op 25 juni 2023 heeft [verweerder] zijn hiervoor bedoelde plan van aanpak in de vorm van een PowerPoint presentatie aanpak aan [naam 1] opgestuurd.

Op 26 juni 2023 heeft een OBP MT-overleg plaatsgevonden. Tijdens dat MT-overleg, waar [verweerder] de voorzitter van was, is gesproken over het gebruik van voor bezoekers bestemde parkeeruitrijkaarten door medewerkers van het ministerie. Blijkens het gespreksverslag is tijdens het MT-overleg het volgende medegedeeld:

Op het moment worden er vaak parkeerkaarten afgegeven, graag aandacht in het kader van duurzaamheid om hier beter op toe te zien en zo min mogelijk parkeerkaarten af te geven. Als MT lid hierbij het goede voorbeeld geven en ook toestemming vragen aan de eigen leidinggevende. De richtlijn is: er worden geen parkeerkaarten afgegeven, alleen als het echt noodzakelijk is. Als MT is het belangrijk de voorbeeldrol goed te vervullen.

Op 28 juni 2023 heeft [verweerder] mondeling een toelichting gegeven op het plan van aanpak, waarna [naam 1] heeft meegedeeld dat zij niet tevreden is over het algehele functioneren van [verweerder] en over het plan van aanpak.

Bij e-mail van 29 juni 2023 heeft [naam 1] [verweerder] verzocht om een schriftelijk uitgeschreven plan van aanpak c.q. reflectieverslag.

Op 3 juli 2023 heeft [verweerder] de PowerPoint opnieuw aan [naam 1] gestuurd met een korte toelichting daarop. Op 6 juli 2023 heeft [verweerder] dit plan van aanpak mondeling aan [naam 1] toegelicht.

Bij e-mail van 14 juli 2023 heeft [naam 1] als volgt op het plan van aanpak van [verweerder] gereageerd:

*(…) Mijn beeld dat de aansturing door jou van de MT-leden en medewerkers van OBP onvoldoende is, gaat niet alleen over extra opdrachten en projecten, maar gaat over de volle breedte van de functieuitoefening als directeur OBP. (…)

*(…) Ik verwacht dat je niet alleen een visie (voor de lange termijn) hebt, maar deze ook uitdraagt op een manier die medewerkers inspireert, helder maakt wat je van hen verwacht (…) en dat je in staat bent ondanks wrijving en weerstand medewerkers in veranderingen mee te nemen. Het is wat dat betreft illustratief dat daarover niets in het plan van aanpak staat. (…) Het plan van aanpak is m.i. onvoldoende zelfreflectief.

(…) Daarnaast verwacht ik van de directeur OBP (…) dat hij in staat is om de door mij geformuleerde opgaven en de context en urgentie daarvan over te brengen aan zijn MT-leden en medewerkers en hen weet te stimuleren om eigenaarschap te tonen en met concrete voorstellen te komen. Dit gaat m.i. nu mis in jouw functioneren, [verweerder] ; jij weet onvoldoende de essentie van de opgaven die ik zie, over te brengen aan anderen. In mijn woorden ben ik er voor “het richten” en jij voor “het verrichten”. In de praktijk ervaar ik dat jij graag meepraat over het richten, daar teveel je eigen richting aan geeft, hetgeen tot verwarring bij medewerkers leidt en vertraging op het verrichten. (…)

Op 24 juli 2023 is een voor de directie OBP bestemde memo ‘Parkeerbeleid, uitgifte dagkaarten parkeergarage’ opgesteld, waarin het volgende is opgenomen:

Binnen SZW kunnen dagkaarten voor de parkeergarage Resident aangevraagd worden. Deze dagkaart is bedoeld voor incidenteel gebruik of om aan bezoekers te verstrekken. Tijdens de coronaperiode hebben we binnen de Resident het beleid rondom de uitgifte van de dag-parkeerkaarten versoepeld zodat collega’s veilig op kantoor konden komen door het gebruik van openbaar vervoer te beperken. (…) Gebleken is dat het beleid na corona niet is aangescherpt. Tot en met juni zijn in 2023 aan SZW 1.465 kaarten uitgegeven (…).

Bijlage bij de memo is een overzicht waaruit blijkt dat van de 674 24-uurskaarten die in de eerste helft van 2023 binnen het ministerie waren aangevraagd, er 215 waren aangevraagd door medewerkers van OBP.

Op 10 augustus 2023 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen [verweerder] en [naam 1] en een arbeidsjurist van het ministerie. Tijdens het gesprek heeft [naam 1] medegedeeld dat zij geen vertrouwen meer heeft in de manier waarop de functie van directeur OBP door [verweerder] wordt vervuld en besloten heeft om [verweerder] per 28 augustus 2023 vrij te stellen van werk. Bij brief van 16 augustus 2023 heeft [naam 1] het besluit om [verweerder] vrij te stellen schriftelijk aan hem bevestigd. Sindsdien staat [verweerder] op non-actief.

Bij e-mail van 29 augustus 2023 heeft het ministerie aan [verweerder] bericht dat vragen zijn gerezen over het gebruik van parkeeruitrijkaarten voor de Helicon-parkeergarage door [verweerder] en is aangegeven dat hij hierover met hem wenst te spreken. Op 31 augustus 2023 vond het gesprek hierover plaats. Daarbij is aan de orde geweest dat gebleken is dat [verweerder] vaak uitrijkaarten voor eigen vervoer heeft gebruikt, hetgeen [verweerder] ontkende. Bij e-mail van 13 september 2023 heeft het ministerie [verweerder] in de gelegenheid gesteld om zijn stelling dat hij zijn auto niet in Helicon-parkeergarage maar elders parkeert te onderbouwen. [verweerder] heeft hierop laten weten dat hij uit principieel oogpunt geen nadere stukken of toelichting wenst te verstrekken.

Op 2 oktober 2023 heeft het ministerie na een verkennend onderzoek onder de naam Sering opdracht gegeven tot het starten van een feitenonderzoek naar mogelijk onrechtmatig gebruik van uitrijkaarten en daarmee het schenden van de Gedragscode Integriteit Rijk (GIR) door [verweerder] in het kader van de Baseline Intern Persoonsgericht Onderzoek na een integriteits- of beveiligingsincident (BIPO). Dit feitelijk onderzoek is uitgevoerd door het Bureau Integriteit van het UWV. Tijdens het onderzoek is [verweerder] door de onderzoekers gehoord. Op 15 december 2023 heeft het Bureau Integriteit UWV een onderzoeksrapport (met bijlagen) onder de naam Prunus uitgebracht met daarin de bevindingen van het persoonsgerichte feitenonderzoek naar [verweerder] . Uit het onderzoek, dat betrekking had op de periode 1 januari 2022 tot en met 25 september 2023, is het volgende naar voren gekomen:

1. (…) Het is aannemelijk dat betrokkene aan zijn managementassistente opdracht heeft gegeven uitrijkaarten te bestellen. De frequentie van deze bestellingen was structureel. (…) uit diverse ontvangen e-mailberichten en ophaalbewijzen van FMHaaglanden (hierna: FMH) is gebleken dat 152 uitrijkaarten voor óf op naam van betrokkene zijn besteld.

2. (…) Het is aannemelijk dat de uitrijkaarten voor betrokkene zelf werden besteld. De frequentie van deze bestellingen was structureel. (…)

3. (…) Het is aannemelijk dat de in opdracht van betrokkene bestelde uitrijkaarten aan hem zijn uitgereikt. De frequentie hiervan was structureel.

(…)

5. (…) Het is aannemelijk dat betrokkene de uitrijkaarten die in zijn opdracht zijn besteld en aan hem zijn uitgereikt heeft: gebruikt. De frequentie hiervan is structureel.

6. (…) Het is aannemelijk dat op naam van betrokkene uitrijkaarten zijn besteld en dat enkele hiervan incidenteel aan anderen zijn verstrekt. (…)

Diezelfde dag is [verweerder] door het ministerie uitgenodigd voor een gesprek om op het onderzoeksrapport te reageren.

Op 22 januari 2024 heeft [verweerder] schriftelijk inhoudelijk gereageerd op het onderzoeksrapport. Samengevat heeft [verweerder] zich onder meer op het standpunt gesteld dat vanwege de coronapandemie een versoepeld gold ten aanzien van uitrijkaarten.

Bij brief van 7 februari 2024 heeft het ministerie [verweerder] bericht op basis van het onderzoeksrapport en de reactie van [verweerder] voornemens te zijn om ontbinding van de arbeidsovereenkomst te verzoeken en hem uitgenodigd om hierover in gesprek te gaan.

Op 16 februari 2024 heeft dat gesprek plaatsgevonden. Van het gesprek is een verslag gemaakt. Tijdens het gesprek hebben partijen afgesproken dat [verweerder] de gelegenheid krijgt om ook schriftelijk te reageren op de brief van 7 februari 2024.

Bij brief van 23 februari 2024 heeft [verweerder] op de brief van 7 februari 2024 en het verslag van het gesprek van 16 februari 2024 gereageerd.

Het ministerie verzoekt om de arbeidsovereenkomst met [verweerder] zonder toekenning van de transitievergoeding op de kortst mogelijke termijn te ontbinden, primair: op grond van artikel 7:669 lid 3 sub e BW; subsidiair: op grond van artikel 7:669 lid 3 sub d BW; meer subsidiair: op grond van artikel 7:669 lid 3 sub g BW; uiterst subsidiair: op grond van artikel 7:669 lid 3 sub i BW; kosten rechtens.

Aan het verzoek legt het ministerie – kort gezegd – ten grondslag dat [verweerder] (ernstig) verwijtbaar heeft gehandeld (e-grond), dan wel dat [verweerder] ongeschikt is voor de bedongen arbeid (d-grond), dan wel dat de arbeidsverhouding tussen partijen onherstelbaar is verstoord (g-grond), dan wel een combinatie van deze ontslaggronden (i-grond).

[verweerder] verweert zich tegen het verzoek. Hij betwist dat er sprake is van een voldragen ontslaggrond dan wel een combinatie van op zichzelf genomen onvoldragen ontslaggronden. Primair verzoekt hij daarom – na verzoekvermeerdering – om het verzoek van het ministerie af te wijzen en het ministerie te veroordelen hem in de gelegenheid te stellen zijn werkzaamheden weer te verrichten. Voor het geval de arbeidsovereenkomst toch ontbonden zou worden, verzoekt [verweerder] – na correctie en vermeerdering van zijn verzoek – samengevat om (I.) bij het bepalen van de einddatum rekening te houden met de geldende opzegtermijn zonder aftrek van de proceduretijd; (II.) het ministerie te veroordelen tot betaling van de transitievergoeding ter hoogte van € 13.113,40 bruto, dan wel een in goede justitie te bepalen bedrag; (III.) het ministerie te veroordelen tot betaling van een billijke vergoeding ter hoogte van € 394.249,65, dan wel een in goede justitie te bepalen bedrag, (IV.) het ministerie te veroordelen tot betaling van de wettelijke rente vanaf het tijdstip van opeisbaarheid van de transitievergoeding en billijke vergoeding; (V.) het ministerie te veroordelen tot betaling van € 10.000,- ter compensatie van immateriële schade, dan wel een in goede justitie te bepalen bedrag; (VI.) het ministerie te veroordelen om een rectificatie op de voorpagina van het intranet van het Rijk te publiceren, waaruit blijkt dat [verweerder] onterecht is beschuldigd van het begaan van een integriteitsschending en waarvoor het ministerie aan hem zijn excuses aanbiedt, op straffe van een dwangsom; (VII.) het ministerie te veroordelen in de kosten van de onderhavige procedure.

Uit artikel 7:669 lid 1 BW volgt dat de arbeidsovereenkomst alleen kan worden ontbonden indien daar een redelijke en voldragen grond voor is en herplaatsing van de werknemer binnen een redelijke termijn niet mogelijk is of niet in de rede ligt. In artikel 7:669 lid 3 BW is nader omschreven wat onder een redelijke grond moet worden verstaan.

Zoals uit het verzoekschrift blijkt verzoekt het ministerie ontbinding van de arbeidsovereenkomst met [verweerder] met als ontslaggronden verwijtbaar handelen, disfunctioneren, een verstoorde arbeidsverhouding dan wel een combinatie van deze ontslaggronden. De kantonrechter zal in de volgorde waarop het verzoek is ingekleed beoordelen of een van deze drie ontslaggronden, of een combinatie van daarvan, aan de orde is en of deze ontslaggronden een ontbinding van de arbeidsovereenkomst rechtvaardigen.

Het ministerie stelt zich in het kader van de ontslaggrond wegens verwijtbaar handelen op het standpunt dat [verweerder] zich schuldig heeft gemaakt aan een tweetal norm- en/of integriteitsschendingen die naar het oordeel van het ministerie zowel geïsoleerd als in hun onderlinge samenhang als ernstig verwijtbaar dienen te worden gekwalificeerd. Het betreft enerzijds het onrechtmatig structureel toe-eigenen van parkeeruitrijkaarten en anderzijds het weigeren om hier transparant over te zijn en inconsistente verklaringen af te leggen.

Partijen hebben in hun stukken uitvoerig gedebatteerd over de vraag of het handelen van [verweerder] met betrekking tot de uitrijkaarten, zoals dat onder meer blijkt uit het onderzoeksrapport Prunus, als (ernstig) verwijtbaar handelen moet worden gekwalificeerd in de context van de aangedragen ontslaggrond. Een belangrijk verweer dat [verweerder] in dit kader naar voren heeft gebracht is dat hij altijd conform het vigerende beleid en derhalve rechtmatig heeft gehandeld. Volgens hem hanteerde het ministerie vanwege de coronacrisis immers een autonoom, van de richtlijnen afwijkend beleid ten aanzien van uitrijkaarten, welk beleid pas op 10 oktober 2023 is aangescherpt. Dat dit standpunt niet juist is blijkt uit het feit dat [naam 1] reeds in maart 2022 onder de aandacht van [verweerder] had gebracht dat de soepeler richtlijnen in verband met de coronacrisis weer waren ingetrokken.

Of de stelling van [verweerder] valide is kan overigens naar het oordeel van de kantonrechter in het midden blijven. Waarin in deze zaak de verwijtbaarheid van het handelen van [verweerder] schuilt, is dat van [verweerder] als directeur en topambtenaar verwacht mocht worden dat hij onder alle omstandigheden – dus ongeacht het beleid – consistent ethisch en moreel voorbeeldig gedrag zou vertonen en op die manier een voorbeeld zou vormen voor de rest van de organisatie, ook zonder externe druk of toezicht op zijn handelen. Het goede voorbeeld zou in dit geval zijn geweest om na het eindigen van het hoogtepunt van de coronapandemie weer in overeenstemming te handelen met het ‘openbaar vervoer, tenzij’-beleid dat vóór de coronacrisis het gangbare beleid was, door slechts terughoudend met de auto naar het werk te gaan en eveneens terughoudend gebruik te maken van de parkeergelegenheid van het ministerie en van de uitrijkaarten bestemd voor het verlaten van die gelegenheid.

[verweerder] heeft dat voorbeeld niet gegeven en daarmee heeft hij niet de integriteit uitgestraald die van een directeur en topambtenaar als [verweerder] op grond van de GIR verwacht had mogen worden. Het onderzoeksrapport Prunus en de bijlagen bij dat rapport bieden voldoende aanknopingspunten voor dat oordeel. [verweerder] heeft tot op heden bovendien niet onderbouwd dat hij de kosten voor het gebruik van de parkeergarage Helicon – waar hij volgens zijn laatste verklaring naar eigen zeggen parkeerde op de dagen dat hij naar kantoor kwam – op een andere wijze voldeed dan door het gebruik van uitrijkaarten. Volgens [verweerder] kan en kon niet van hem verlangd worden dat hij de bewijslast draagt van het feit dat hij geen gebruik maakte van uitrijkaarten, maar het in dat kader gedane beroep op de onschuldpresumptie gaat niet op. De onschuldpresumptie als zodanig heeft geen afzonderlijke betekenis in een procedure als deze. Het gaat erom of aan de hand van de bewijsregels en op basis van de stellingen en verweren van partijen tot de overtuiging kan worden gekomen dat [verweerder] de hem verweten gedraging heeft begaan, en dat is mede gelet op (de bijlagen bij) het onderzoeksrapport Prunus het geval. Daarbij geldt dat [verweerder] , indien juist, tegenover de bevindingen en aannames van het Prunus-rapport eenvoudig zijn stelling dat hij zelf de parkeerkosten betaalde had kunnen aantonen.

Het valt [verweerder] aan te rekenen dat hij niet de hoogste mate van integriteit heeft betracht en dit kan, mede gelet op de functie die [verweerder] bij het ministerie vervult, op zichzelf reeds gekwalificeerd worden als verwijtbaar handelen in de zin van de aangevoerde ontslaggrond. Dat het ministerie alleen op basis hiervan redelijkerwijs niet langer kan worden geacht de arbeidsovereenkomst met [verweerder] te laten voortduren, zodat de drempel voor een rechtsgeldige ontslaggrond wordt gehaald, is echter onvoldoende overtuigend gebleken. Niet kan worden gesteld dat [verweerder] zich schuldig heeft gemaakt aan een integriteitsschending van een dermate ernstige aard dat dit zonder meer zou moeten leiden tot de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Dit wordt min of meer ook impliciet door het ministerie zelf onderschreven. Het ministerie heeft in reactie op het verweer van [verweerder] dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld namelijk niet de stelling ingenomen dat schending van het uitrijkaartenbeleid consequent beëindiging van de arbeidsovereenkomst betekent. Hieruit en uit de stelling in het verzoekschrift dat in gevallen van vergelijkbaar onrechtmatig gebruik van uitrijkaarten ‘handelend zal worden opgetreden’, wordt afgeleid dat het ministerie het schenden van het uitrijkaartenbeleid an sich niet als zodanig ernstig beoordeelt dat de arbeidsovereenkomst per definitie behoort te eindigen.

Al met al kan de kantonrechter hierom niet de conclusie trekken dat sprake is van verwijtbaar handelen door [verweerder] van een zodanige ernst dat van het ministerie niet kan worden verwacht de arbeidsovereenkomst met hem te continueren. Dat wordt niet anders als daarbij wordt betrokken dat [verweerder] tot op heden geen volledige openheid van zaken heeft gegeven en tijdens het onderzoek wisselende verklaringen heeft afgelegd. Hoewel van een goed werknemer en topambtenaar als [verweerder] mag worden verwacht hij gedurende een onderzoek volledige transparantie biedt, bestaat hiertoe geen absolute verplichting. Het afleggen van tegenstrijdige verklaringen op een voor het onderzoek cruciaal punt als het gebruik van de Helicon-parkeergarage kan tot op zekere hoogte mede gelet op overweging 4.5. als laakbaar worden beschouwd, maar op zichzelf is dit onvoldoende om de voortzetting van de arbeidsovereenkomst niet langer van het ministerie te kunnen verlangen. Het rechtvaardigt in combinatie met hetgeen hiervoor is overwogen wel de conclusie dat in aanzienlijke mate aan de e-grond is voldaan. Nu echter van een voldragen ontslaggrond net geen sprake is, wordt het verzoek van het ministerie tot ontbinding op basis van die grond afgewezen.

Ten aanzien van de tweede aangedragen ontslaggrond, disfunctioneren, overweegt de kantonrechter dat uit de geschetste feiten naar voren komt dat het ministerie [verweerder] eerst vanaf het p-gesprek op 3 maart 2022 heeft aangesproken op de noodzaak om zijn functioneren op bepaalde onderdelen te verbeteren. Uit de in de verslagen van de daaropvolgende functioneringsgesprekken (op 15 november 2022 en 22 mei 2023) beschreven verbeterpunten en de e-mail die [naam 1] op 14 juli 2023 aan [verweerder] over zijn functioneren heeft gestuurd, volgt dat de kritiek van het ministerie op het functioneren van [verweerder] betrekking had op diverse aspecten van de functie-uitoefening, maar met name zag op de wat ‘zachtere’ elementen van zijn functie, namelijk het vertalen van beleid naar uitvoering en zijn communicatie daarover binnen de context van de samenwerking met medewerkers en het uitblijven van verbetering ten aanzien van die elementen.

Met de door hiervoor genoemde stukken ten aanzien van het functioneren van [verweerder] heeft het ministerie voldoende aannemelijk gemaakt dat [verweerder] onder andere niet (voldoende) in staat blijkt te zijn de vertaalslag te maken van beleid naar uitvoering en om medewerkers in zijn visie en plannen mee te nemen noch om aan hen de essentie van opdrachten adequaat over te brengen. Hiermee is naar het oordeel van de kantonrechter gegeven dat [verweerder] ongeschikt is voor in ieder geval een wezenlijk onderdeel van de functie van directeur OBP. Van een directeur van een organisatie mag immers zonder meer verwacht worden dat hij de vereiste vertaalslag kan maken en over dusdanig effectieve communicatievaardigheden beschikt dat hij in zowel horizontale als verticale werkverhoudingen op medewerkers hetgeen van hen in het kader van de uitvoering van taken verwacht wordt kan overbrengen.

De stelling van [verweerder] dat het ministerie geen ‘harde’ bewijzen voor de ongeschiktheid van [verweerder] voor de functie heeft geleverd, miskent dat het bij een beroep op disfunctioneren erom gaat dat uit de aangevoerde feiten en omstandigheden in redelijkheid moet kunnen worden afgeleid dat sprake is van disfunctioneren. Een werkgever dient voldoende aannemelijk te maken dat sprake is van ongeschiktheid voor de functie, en daarin is het ministerie, zoals eerder overwogen, geslaagd. Daarbij is tevens van belang dat het oordeel van het ministerie over het functioneren van [verweerder] veel gewicht in de schaal legt, hoewel [verweerder] hierbij zijn bedenkingen kan hebben. Het ministerie heeft zijn functioneren als onvoldoende beoordeeld en de kantonrechter ziet in de stukken en hetgeen [verweerder] heeft aangevoerd geen reden om tot een andere beoordeling van het functioneren dan het ministerie te komen.

Van een voldragen ontslaggrond kan naar het oordeel van de kantonrechter echter niet worden gesproken, omdat het ministerie, gegeven de kritiek die zij op het functioneren op [verweerder] had, onvoldoende duidelijke verbeteringskaders heeft aangeboden, [verweerder] daarin onvoldoende heeft begeleid en hem daarvoor onvoldoende tijd heeft gegeven. Het ministerie heeft [verweerder] tijdens de diverse p-gesprekken gewezen op aspecten van zijn functioneren die verbetering behoefden, maar het is gebleven bij een door [verweerder] zelf opgesteld plan van aanpak en een reactie van zijn leidinggevende [naam 1] daarop. Evenmin is gebleken dat het ministerie uiteindelijk zelf een verbeterplan heeft opgesteld met concrete afspraken en heldere doelstellingen om het functioneren van [verweerder] te verbeteren en hem daadwerkelijk de gelegenheid heeft gegeven om zijn prestaties dienovereenkomstig te verbeteren. Wezenlijke begeleiding door het ministerie bij de verbetering van die punten is eerst aantoonbaar op gang gekomen vanaf het gesprek op 7 juni 2023 toen concrete afspraken zijn gemaakt over hoe te komen tot de door het ministerie gewenste verbeteringen, maar [verweerder] is betrekkelijk kort daarna mede in verband met de kwestie rondom de uitrijkaarten op non-actief gekomen.

Hoewel van [verweerder] gezien zijn functie en werkervaring mogelijk meer verantwoordelijk voor het opstellen van een adequaat plan van aanpak had mogen worden verwacht, had het ministerie, toen zij constateerde dat [verweerder] daar kennelijk niet toe in staat was, [verweerder] ofwel meer tijd of middelen moeten bieden (zoals ondersteuning of coaching) om zelf tot een geschikt plan van aanpak te komen, ofwel zelf een verbeterplan moeten opstellen om daadwerkelijk meetbare verbetering in het functioneren van [verweerder] te bewerkstelligen. Dit heeft het ministerie echter nagelaten, maar is daar door andere ontwikkelingen ook niet meer aan toe gekomen. De daadwerkelijke begeleiding van het ministerie, voor zover daar al sprake van was, was daarmee van zodanig korte duur dat niet gezegd kan worden dat [verweerder] voldoende gelegenheid heeft gehad om zijn functioneren te verbeteren. Dit maakt dat van een voldragen ontslaggrond disfunctioneren geen sprake is. Het verzoek wordt voor zover dat is gestoeld op de d-grond dan ook afgewezen.

Ook voor een toewijzing van het verzoek van het ministerie op grond van de g-grond ziet de kantonrechter geen aanleiding. De aangevoerde verstoorde arbeidsverhouding hangt blijkens het verzoekschrift nauw samen met het verwijtbaar handelen en disfunctioneren van [verweerder] . Voor zover deze verstoring voortkomt uit het verlies van vertrouwen in [verweerder] als ambtenaar door zijn handelen met betrekking tot de uitrijkaarten, is van een voldragen ontslaggrond geen sprake, nu dit handelen op zichzelf niet zodanig is dat het aan voortzetting van de arbeidsovereenkomst in de weg hoeft te staan. Voor zover de verstoring is gelegen in het verschil van inzicht over het functioneren van [verweerder] , is evenmin sprake van een voldragen ontslaggrond, nu niet is komen vast te staan dat [verweerder] voldoende gelegenheid heeft gehad zijn functioneren te verbeteren.

Op zichzelf beschouwd leveren de primair, subsidiair en meer subsidiaire aangevoerde ontslaggronden geen voldragen grond op, maar een cumulatie van de primaire en subsidiaire gronden wel. In de voorliggende situatie is sprake van verwijtbaar handelen, zij het niet in die mate dat van het ministerie niet gevergd kan worden de arbeidsovereenkomst niet te laten voortduren, en is sprake van disfunctioneren, maar is onvoldoende gelegenheid geweest om tot verbetering van het functioneren te komen. Waar de aangevoerde ontslaggronden dus wellicht individueel onvoldoende voldragen zijn, vormt de cumulatie van de op zichzelf genomen onvoldragen ontslaggronden verwijtbaar handelen en disfunctioneren wel de voldragen cumulatiegrond (de ‘i-grond’), omdat op grond van deze optelsom van het ministerie niet gevergd kan worden de arbeidsovereenkomst te laten voortduren.

De kantonrechter acht herplaatsing van [verweerder] binnen het ministerie en het Rijk niet mogelijk. Volgens [verweerder] zijn er talloze mogelijkheden tot herplaatsing binnen het Rijk, maar met deze stelling gaat hij eraan voorbij dat de herplaatsingsplicht zich uitstrekt tot andere passende functies, dat wil zeggen functies die aansluiten bij de opleiding, ervaring en capaciteiten van een werknemer. Volgens het ministerie behoort herplaatsing in een dergelijke functies niet tot de mogelijkheden en de kantonrechter ziet, mede vanwege het ontbreken van een gedegen betwisting van [verweerder] en gelet op de hoge functie die [verweerder] binnen de Rijksoverheid bekleedt, geen reden om aan de juistheid van de stelling van het ministerie te twijfelen dat op korte termijn geen functie van vergelijkbaar niveau beschikbaar zal komen.

De conclusie uit het voorgaande is dat aan de voorwaarden voor ontbinding van de arbeidsovereenkomst is voldaan omdat er een voldragen cumulatiegrond bestaat. De kantonrechter zal de arbeidsovereenkomst daarom ontbinden. In zoverre slaagt het verzoek van het ministerie. De ontbinding zal worden uitgesproken per 1 augustus 2023, dat is de datum waarop de arbeidsovereenkomst bij regelmatige opzegging zou zijn geëindigd met inachtneming van de (minimale) opzegtermijn van één maand.

Daarmee wordt toegekomen aan de voorwaardelijke (tegen)verzoeken van [verweerder] . Uit de wet vloeit voort dat de werkgever bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst de transitievergoeding verschuldigd is. Uit de overwegingen met betrekking tot de ontslaggrond verwijtbaar handelen volgt dat de ‘verzwarende omstandigheden’ zoals door het ministerie gesteld niet de conclusie kunnen dragen dat [verweerder] zich ernstig verwijtbaar heeft gedragen. [verweerder] heeft, ook omdat hij aan de overige wettelijke vereisten voldoet, derhalve recht op een transitievergoeding. [verweerder] heeft aangevoerd dat bij ontbinding per 1 augustus 2024 de transitievergoeding € 13.113,40 bruto bedraagt. Het ministerie heeft tegen dit bedrag geen verweer gevoerd, zodat dit bedrag zal worden opgenomen in het dictum. De verzochte wettelijke rente over de transitievergoeding wordt daarbij eveneens toegewezen, te rekenen vanaf een maand na de dag waarop de arbeidsovereenkomst is geëindigd conform artikel 7:686a lid 1 BW.

Op grond van artikel 7:671b lid 8 BW kan de kantonrechter naast de transitievergoeding een aanvullende vergoeding toekennen ter hoogte van maximaal de helft van de transitievergoeding. Weliswaar heeft [verweerder] hier niet expliciet om verzocht, maar de kantonrechter ziet in het feit dat de ontbinding gebaseerd is op meerdere onvoldragen ontslaggronden aanleiding om van deze wettelijke bevoegdheid gebruik te maken en aan [verweerder] de cumulatievergoeding toe te kennen. Omdat in de wetsgeschiedenis is benoemd dat de aanwezigheid van een bijna voldragen ontslaggrond aanleiding zou kunnen vormen om een lage(re) cumulatievergoeding toe te kennen en in het voorliggende geval in grote mate aan de ontslaggrond verwijtbaar handelen is voldaan, zal de kantonrechter de cumulatievergoeding stellen op 35% van de transitievergoeding, oftewel € 4.589,69‬.

Voor de toekenning van een billijke vergoeding is ernstig verwijtbaar handelen aan de zijde van het ministerie vereist. Daarvan is slechts in uitzonderlijke gevallen sprake. Geen van de elementen die [verweerder] in zijn verweerschrift aanhaalt als ernstig verwijtbaar handelen rechtvaardigen op zichzelf genomen of in samenhang de toekenning van een billijke vergoeding. Hoewel het ministerie meer gelegenheid en begeleiding had kunnen bieden aan [verweerder] om tot verbetering van zijn functioneren te komen, kan niet gesteld worden dat het ministerie door het disfunctioneren van [verweerder] ter discussie te stellen en daarmee om te gaan zoals in deze beschikking is beschreven [verweerder] zonder enige grond heeft vrijgesteld van werk of op onjuiste wijze beëindiging van de arbeidsovereenkomst heeft nagestreefd en daardoor sprake is van ernstig verwijtbaar handelen of nalaten van het ministerie. Evenmin leidt het zonder vooronderzoek of rechtsgrond besluiten tot een persoonsgerichte feitenonderzoek in de zin van de BIPO zonder meer ernstige verwijtbaarheid op. Het ministerie heeft voorafgaand en na het onderzoek zorgvuldig gehandeld door [verweerder] steeds de gelegenheid te bieden om zijn kant van het verhaal toe te lichten Voor zover al sprake is geweest van een schending van de BIPO, heeft het ministerie die schending daarmee adequaat gerepareerd. Dat het ministerie [verweerder] anders heeft behandeld dan een vergelijkbaar geval (dat wil dus zeggen een topambtenaar in een schaal 17 functie die op een vergelijkbare schaal onrechtmatig uitrijkaarten heeft gebruikt), zoals [verweerder] tot slot heeft gesuggereerd, is door hem niet (nader) (feitelijk) onderbouwd, zodat ook hieruit geen ernstig verwijtbaar handelen of nalaten van het ministerie kan worden gedistilleerd. Het verzoek van [verweerder] tot toekenning van een billijke vergoeding wordt daarom afgewezen.

Het verzoek van [verweerder] tot toekenning van een vergoeding van immateriële schade wordt eveneens afgewezen. Voor het recht op vergoeding van dergelijke schade is een wettelijke verplichting tot schadevergoeding vereist. Ter zitting heeft [verweerder] gesteld dat het ministerie jegens hem een onrechtmatige daad heeft begaan, maar los van de aantijgingen over het ernstig verwijtbaar handelen van het ministerie, waarover hiervoor is geoordeeld dat daar geen sprake van is, heeft [verweerder] onvoldoende onderbouwd dat aan alle wettelijke vereisten voor een onrechtmatige daad is voldaan.

De verzochte rectificatie zal evenmin worden toegewezen. Rectificatie zou slechts gerechtvaardigd kunnen zijn, indien het ministerie zelf mededelingen over [verweerder] zou hebben gedaan die onrechtmatig of onjuist zijn. Gesteld noch gebleken is dat hiervan sprake is geweest. [verweerder] heeft weliswaar aangevoerd dat de beschuldiging met betrekking tot de uitrijkaarten is uitgelekt en binnen de organisatie thans bekendheid geniet, maar hij heeft onvoldoende onderbouwd dat het ministerie een rol heeft gespeeld in het uitlekken van deze verdenkingen.

Uiteindelijk is [verweerder] de in het ongelijk gestelde partij in deze procedure, zodat de proceskosten van het ministerie voor zijn rekening zouden kunnen komen. De kantonrechter ziet echter aanleiding de proceskosten tussen partijen te compenseren, in die zin dat elke partij de eigen proceskosten draagt.

De kantonrechter:

- ontbindt de tussen partijen bestaande arbeidsovereenkomst met ingang van 1 augustus 2024 onder toekenning aan [verweerder] van de wettelijke transitievergoeding ter hoogte van € 13.113,40 bruto, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 september 2024 totdat er volledig is betaald, en de cumulatievergoeding ter hoogte van € 4.589,69‬ bruto;

- wijst de (overige) (tegen)verzoeken van [verweerder] af;

- verklaart deze beschikking wat betreft de verschuldigdheid van de transitievergoeding en de cumulatievergoeding uitvoerbaar bij voorraad;

- compenseert de proceskosten zodanig dat elke partij de eigen proceskosten draagt.

Deze beschikking is gegeven door mr. C.W.D. Bom, kantonrechter, en op 28 juni 2024 in het openbaar uitgesproken in aanwezigheid van de griffier.