64.4 Codificatie van beginselen

Rond het derde lustrum van de Awb heeft Janneke Gerards in een tweetal publicaties uiteengezet dat de codificatie van rechtsbeginselen om allerlei redenen nuttig en vaak nodig is.1 Zij stelt dat deze noodzaak kan worden vastgesteld aan de hand van vijf gezichtspunten.

Voor het vertrouwensbeginsel zijn drie van deze gezichtspunten met name relevant: het bevorderen van de kenbaarheid van het beginsel, van de werking van het beginsel en het actueel houden van de wet. De eerste twee gezichtspunten houden verband met het formele rechtszekerheidsbeginsel. Naarmate de betekenis, het karakter en de functie van het beginsel eenvoudiger zijn te achterhalen, hoeft er minder twijfel te bestaan over het effect van dat beginsel op rechtsposities en rechtsverhoudingen. Het woord toegankelijkheid vind ik in dit verband wel goed gekozen. Deze functie van codificatie is op veel plaatsen in de parlementaire geschiedenis van de Awb terug te vinden en wordt, niet alleen door de regering maar ook door Kamerleden, als een belangrijke meerwaarde van deze wet gezien.2

Volgens Gerards wordt het streven naar kenbaarheid door codificatie als gezichtspunt belangrijker naarmate het moeilijker is om te weten wat de betekenis van een beginsel precies is. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een beginsel nog onvoldoende is uitgekristalliseerd. Dit voorbeeld is interessant, omdat Gerards het gebruikt als een argument pro codificatie, terwijl de regering er juist een argument in zag om codificatie van het vertrouwensbeginsel nog maar even uit te stellen.3 Naar ik meen geldt hetzelfde voor de rechtswerking van een beginsel. Codificatie kan deze versterken door uit een zacht beginsel een harde rechtsregel te distilleren als deze regel nog niet duidelijk is uit de doctrine of de rechtspraak.

Codificatie kan ook nodig zijn om de actualiteit en daarmee het primaat van de wet als rechtsbron te waarborgen. Als nieuwe rechtsontwikkelingen alleen nog in de rechtspraak plaatsvinden, verliest niet alleen het recht aan toegankelijkheid, maar dreigt bovendien de wet aan betekenis en relevantie in te boeten. Daar staat tegenover dat een ongelukkige of premature codificatie een remmende werking op de rechtsontwikkeling kan hebben.4 Dit gezichtspunt, met name het laatstgenoemde aspect, is gemakkelijker in overeenstemming te brengen met het uitstelgedrag van de regering. De onvoldragen gedachtevorming over de verdere ontwikkeling van het bestuursrecht zou een argument tegen codificatie van het vertrouwensbeginsel, als zijnde prematuur, kunnen zijn.

Zoals zo vaak het geval is met gezichtspunten, bevorderen zij wel een ordelijk denkproces maar geven zij geen antwoord op de hamvraag, of het vertrouwensbeginsel gecodificeerd moet worden. Gelukkig biedt Gerards een uitweg. Soms kan worden volstaan – of verdient het zelfs de voorkeur – de ambitie wat te matigen en niet het gehele beginsel te codificeren maar slechts aspecten ervan.5 Zo heeft de wetgever enkele aspecten van het zorgvuldigheidsbeginsel getransformeerd tot concrete wetsbepalingen, zoals de plicht om bij de voorbereiding van een besluit feitenonderzoek te doen en de plicht om in bepaalde gevallen belanghebbenden te horen. Het beginsel wordt zo gespecifieerd en wint aan toegankelijkheid in welomschreven gevallen. Dat lijkt mij een goede inspiratie voor het antwoord op de vraag of het vertrouwensbeginsel toch codificatie verdient.