1.5.1 Informatieverstrekking, inlichtingen en mededelingen

In dit boek wordt de term ‘informatieverstrekking’ gehanteerd als een paraplubegrip. Dit begrip omvat elke vorm van handelen door de overheid die het overdragen van kennis aan de burger beoogt. Deze omschrijving roept meteen nieuwe vragen op, want wat is kennis eigenlijk? Deze term kan niet louter subjectief worden benaderd – evenmin als het begrip informatie. Bij kennis gaat het niet alleen om wat de overheid daadwerkelijk weet (in subjectieve zin), maar ook om wat de desbetreffende overheid – van een specifiek type, bijvoorbeeld een gemeentelijk bestuursorgaan – behoort te weten (in objectieve zin). Hetzelfde geldt voor informatie. Overheidsinformatie is informatie die in handen is of behoort te zijn van een organisatie die tot de overheid moet worden gerekend (zie paragraaf 1.5.3).1 Hieronder valt zowel informatie die door de overheid zelf is geproduceerd of vergaard, als informatie die onder de overheid berust maar oorspronkelijk afkomstig is van derden.2 De overheid verspreidt deze informatie niet alleen door zuiver objectief feitenmateriaal beschikbaar te stellen, maar kleurt de informatie ook door haar weergave en vormgeving daarvan, mede doordat zij steeds een bepaalde bedoeling heeft met de informatieverstrekking. Het doel van informatieverstrekking is dan ook een subjectief gegeven dat in de informatie begrepen is, en dat van belang is voor de uitleg en inhoud daarvan.

Het genus informatieverstrekking omvat alle vormen van voorlichting die het oogmerk hebben om de kennis van burger van het geldende recht te bevorderen.3 Deze omschrijving van het begrip voorlichting dekt niet alle verschijningsvormen van overheidsvoorlichting, maar heeft uitsluitend betrekking op de zogenoemde dienstverlenende of informatieve overheidsvoorlichting. Hiermee tracht de overheid de burger door middel van voorlichting wegwijs te maken in de overheidsorganisatie en het geheel van wetten en andere regels.4 Op deze vorm van voorlichting wordt in de loop van dit boek de nadruk gelegd (zie paragraaf 1.3.1). Deze vorm van voorlichting kan zowel betrekking hebben op algemeen door de overheid verstrekte informatie als op aan individuen gegeven voorlichting. Dit noopt tot het maken van een nader onderscheid. Het accent ligt in dit boek op twee vormen van informatieverstrekking: het geven van inlichtingen, waaronder het verstrekken van informatie naar aanleiding van een verzoek van een burger wordt verstaan,5 en het doen van mededelingen. Het doen van een mededeling is een handeling die de overheid meer eenzijdig, ambtshalve verricht, zonder dat daaraan een concreet verzoek van een burger is voorafgegaan.

Beide begrippen kunnen nader worden gespecificeerd in een algemene en een specifieke variant, waarbij de overheid ofwel specifieke informatie verstrekt, die door de overheid reeds is toegesneden op de omstandigheden van het desbetreffende geval,6 ofwel in het algemeen informatie verstrekt, die geen betrekking heeft op de individuele situatie van de burger. Dit onderscheid biedt houvast bij het duiden van de verschillen in juridische normering van informatieverstrekking uit eigen beweging respectievelijk op verzoek. Het onderscheid is echter geen gemeengoed in taalkundige of juridische zin. In de (lagere) rechtspraak noch in de literatuur wordt een eenduidig gebruik gemaakt van de genoemde termen. Wel valt een lijn te ontwaren in de terminologie die de Hoge Raad hanteert. De Hoge Raad spreekt in zijn arresten meestal over het geven van onjuiste inlichtingen waar het gaat om informatie die is verstrekt naar aanleiding van een daaraan voorafgaand verzoek van de desbetreffende burger,7 en over mededelingen waar het gaat om informatieverstrekking uit eigen beweging.8 Monosemantisch is echter ook het taalgebruik van de Hoge Raad niet.9 Omwille van de duidelijkheid wordt in dit boek toch, voor zover dat nuttig en redelijkerwijs mogelijk is en de leesbaarheid niet schaadt, uitgegaan van het voornoemde onderscheid.

Informatieverstrekking kan op veel verschillende manieren nader worden onderverdeeld ten opzichte van de hiervoor genoemde tweedeling.10 Zij kan bijvoorbeeld worden getypeerd naar de vorm (mondeling of schriftelijk), naar de doelgroep (één enkele burger of de gehele bevolking), naar het onderwerp van de informatie (regelgeving of de slagingskans van een rechtsmiddel), naar het doel (overdragen van feitelijke informatie of bewuste gedragsbeïnvloeding), naar de kenmerken van de verstrekker (een bestuursorgaan of een onafhankelijke instantie) of de ontvanger van informatie (een natuurlijk persoon of een multinational) of naar de complexiteit van de voorlichting (waaronder de omvang, de moeilijkheidsgraad en het detailniveau van de tekst). Het maken van een nader onderscheid tussen verschillende vormen van informatieverstrekking zou echter niet ten goede komen aan de overzichtelijkheid. Het zou ook geen redelijk doel dienen, omdat daaraan geen algemene gevolgen verbonden zijn – noch te verbinden zijn – voor de beantwoording van de vraag of de overheid daarvoor aansprakelijk te houden is. Een uitzondering wordt in dit boek gemaakt voor het begrippenpaar ‘gerichte’ en ‘ongerichte’ informatieverstrekking. Dit begrippenpaar is ingeburgerd en sluit zowel aan bij de wijze van verstrekking van de informatie, de geadresseerde als het onderwerp van de informatie.11 Gerichte informatie is informatie die is gericht op (groepen van) individuele burgers en die door hen wordt gebruikt voor aan de overheid kenbare specifieke situaties of behoeften. Ongerichte informatie is daarentegen informatie die in het algemeen wordt verstrekt, ten behoeve van iedere burger of een grote groep burgers (zie nader paragraaf 4.7.12.2).