51.3 Bezwaar en kwaliteitsverbetering

De bezwaarschriftprocedure heeft in hoofdzaak twee functies: rechtsbescherming en verlengde besluitvorming. Het accent ligt – als het goed is – op de laatste functie. Daar liggen voor het bestuur goede kansen om de procedure in te zetten in een streven naar kwaliteitsverbetering. Het cliché zegt dat een klacht een gratis advies is. Kort door de bocht, maar wanneer het bestuursorgaan zijn best doet kunnen bezwaarschriften net als klachten gebruikt worden om de prestaties van de organisatie te verbeteren. Dat kan op verschillende manieren. De inhoud van het besluit – en vooral van vergelijkbare beslissingen in andere gevallen – kan worden verbeterd en de wijze waarop bestuur en organisatie met burgers omgaan kan worden aangepast.

Het geldt sterker voor klachten, maar ook veel bezwaarschriften vinden niet eens zozeer hun grondslag in de inhoud van het besluit waarover onvrede bestaat, maar vooral in de manier waarop dat besluit tot stand is gebracht. Er is inmiddels veel feitenmateriaal dat de theorie van procedurele rechtvaardigheid ondersteunt, die zegt dat burgers vooral serieus genomen willen worden en dat wanneer ze het gevoel hebben dat hun vraag op een serieuze manier is bekeken, ze tevreden kunnen zijn, ook als het resultaat niet is wat hen oorspronkelijk voor ogen stond. Nog steeds hebben ook Nederlandse overheden een wereld te winnen als het gaat om wat aangeduid zou kunnen worden als de bejegening van hun inwoners. Maar gelukkig zijn er ook steeds meer goede voorbeelden. Zo lijken de decentralisaties in de zorg ertoe te leiden dat inwoners zich (heel) serieus genomen voelen wanneer ze op het Wmo-terrein een gesprek met een medewerker voeren.1

Maar uiteraard gaat het bij bezwaarschriften vaak vooral over de inhoud, het bestreden primaire besluit. Wat weten we eigenlijk van de mate waarin die besluiten worden gecorrigeerd in bezwaar? Wanneer jaarverslagen van bestuursorganen worden bekeken bestaat de indruk dat het gemiddeld gaat om tien tot twintig procent van de gevallen waarin zo’n correctie aan de orde is. Vaak is er in die gevallen iets mis met de motivering van het aangevochten besluit. Het bestuursorgaan voorziet het inhoudelijk ongewijzigde besluit op bezwaar van een betere onderbouwing en ‘klaar is Kees’. Bezwaarmakers worden niet zelden op het verkeerde been gezet door dat besluit op bezwaar. Dan luidt de conclusie bijvoorbeeld ‘uw bezwaar is gegrond’, maar blijkt bij nader inzien dat het gaat om een ontoereikende motivering die in het besluit op bezwaar wordt verbeterd. Eerder heb ik al eens bepleit dat bestuursorganen de conclusie in hun heroverweging beter op een andere manier kunnen formuleren waarbij de term ‘herroepen’ meer centraal komt te staan.2

Wanneer het functioneren van de bezwaarschriftprocedure wordt bezien door de bril van kwaliteitszorg valt op dat overheden op dat vlak vaak zo weinig doen met de uitkomsten van bezwaarprocedures. Natuurlijk worden op regelmatige basis jaarverslagen gemaakt, maar de inhoud daarvan is veelal beperkt. Het gaat vaak vooral om het tellen van het aantal bezwaarschriften in het afgelopen jaar, de daarop gegeven adviezen en genomen besluiten en het afleggen van verantwoording over de (overschrijding van de) termijn van behandeling die daarbij aan de orde was.

Een perspectief op bezwaarschriften als een instrument voor kwaliteitsverbetering leidt tot aandacht voor het fenomeen van juridische kwaliteitszorg.