49.2 Rechtstreekse werking en conforme uitleg

Om te begrijpen hoe het Unierecht doorwerkt in de nationale rechtsorde is een korte schets vereist van de begrippen rechtstreekse werking en conforme uitleg. Dat zijn namelijk de belangrijkste manieren voor nationale rechters en bestuursorganen om toepassing te geven aan Europees recht.

Het begrip ‘rechtstreekse werking’ draait om de vraag: kan de belanghebbende voor de rechter een beroep doen op de Europeesrechtelijke norm? Het moet dan gaan om een norm die onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk is, of om een bepaling waarbij getoetst kan worden of het bestuursorgaan binnen de grenzen geboden door het Europese recht is gebleven.1

Het beginsel van conforme interpretatie betreft de verplichting het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen en toe te passen2 in het licht van het Unierecht. Voor richtlijnen geldt dat vanaf het moment dat de omzettingsperiode is verstreken.3 Een uitleg die het nationale recht met het Unierecht in strijd brengt, dient waar mogelijk te worden voorkomen. Het gaat hier om een inspanningsverplichting, waarbij de nationale rechter op zoek moet gaan naar de uiterste uitlegmogelijkheden van het nationale recht teneinde de inhoud van de richtlijn zoveel mogelijk tot uitdrukking te laten komen.4

Uit de jurisprudentie blijkt, dat conforme uitleg de eerste keus is wat betreft het Hof. In Dominguez introduceert het Hof een driestapsmodel.5 Wanneer er sprake is van een rechtstreeks werkende bepaling, moet de nationale rechter eerst bezien of hij het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen (stap 1). Als dat niet lukt, door de beperkingen die het instrument van conforme interpretatie kent, moet worden bepaald of de Unierechtelijke bepaling rechtstreekse werking heeft en zo ja, of hierop jegens de wederpartij een beroep kan worden gedaan in de procedure (stap 2). Als ook hiermee niet het Unierechtelijke doel wordt bereikt, kan het instrument van staatsaansprakelijkheid voor de schending van Unierecht uitkomst bieden (stap 3, komt in deze bijdrage niet aan de orde).

Ten slotte is van belang dat in de jurisprudentie over rechtstreekse werking drie rechtsverhoudingen kunnen worden onderscheiden. De normale, meest voorkomende rechtsverhouding waar rechtstreekse werking een rol speelt is die waar een Europese norm wordt ingeroepen door de burger tegenover een overheidsorgaan. Dit wordt aangeduid met het begrip ‘verticale rechtstreekse werking’ en is bijvoorbeeld het geval bij de tandarts, die zich beroept op een richtlijnbepaling om te betogen dat de nationale pensioenleeftijd niet door de Unierechtelijke beugel kan.

Met het begrip horizontale werking wordt de inroepbaarheid van het Unierecht in relaties tussen particulieren onderling aangeduid. Het vraagstuk van horizontale rechtstreekse werking speelt met name, maar niet exclusief, bij de doorwerking van richtlijnen. Hoewel de rechtspraak iets genuanceerder is, is het uitgangspunt dat richtlijnen in beginsel geen horizontale werking hebben.6

In gevallen van omgekeerd verticale rechtstreekse werking, doet de overheid ten laste van een particulier beroep op het Europees recht. Voor richtlijnen levert dat problemen op. Als uitvloeisel van de rechtspraak van het Hof van Justitie dat richtlijnen bij gebreke aan nationale uitvoeringswetgeving als zodanig geen verplichtingen voor particulieren met zich mee kunnen brengen, is het logisch dat ook de zogenoemde omgekeerde verticale rechtstreekse werking eveneens niet voor mogelijk moet worden gehouden. De rechtspraak van het Hof is hier consequent in het niet aanvaarden van deze vorm van rechtstreekse werking.7