8.1.5.2 Weging van het waterbelang

Zoals aangegeven in paragraaf 8.1 van deze toelichting bevat dit besluit regels gericht op een samenhangende afweging van belangen en een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit wordt onder andere bereikt door bestaande en toekomstige belangen op het gebied van het gebruik van de fysieke leefomgeving zo af te wegen, dat deze zorgvuldig wordt benut. Een onderdeel van die afweging betreft de zogenoemde weging van het waterbelang. Deze is onder de naam ‘watertoets’ geïntroduceerd met de Bestuurlijke Notitie Watertoets in 2001, juridisch verankerd in 20031. en bestuurlijk uitgewerkt in het Bestuursakkoord Water. In het najaar van 2014 is in bestuurlijk overleg tussen het Rijk, de Unie van Waterschappen, het IPO en de VNG afgesproken om de ‘watertoets’ ook onder de Omgevingswet te borgen en het bereik daarvan te verbreden. De watertoets was in het Besluit ruimtelijke ordening vormgegeven als een overlegplicht en een motiveringsplicht. Deze zijn in dit besluit omgezet in een inhoudelijke beslisregel die de achterliggende bedoeling zuiverder weergeeft. Op grond van deze instructieregel wordt in het omgevingsplan rekening gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Hiermee worden de waterbelangen sterker verankerd aan de voorkant van het beleidsproces.

De juridische verankering van de watertoets via een instructieregel voor het omgevingsplan is overigens slechts een deel van de bestaande beleidsmatige en juridische voorziening voor het ‘watertoetsproces’. Dit proces vergt in de regel afstemming tussen de betrokken overheden. In elk geval moeten bij de vaststelling van het omgevingsplan voor de duiding van het ‘waterbelang’ de opvattingen van de waterbeheerder worden betrokken. De toepassing van de watertoets is niet opgehangen aan één moment of één document. In de Bestuurlijke notitie Watertoets (2001) wordt de watertoets als volgt omschreven: ‘De Watertoets is het hele proces van vroegtijdig informeren, adviseren, afwegen en uiteindelijk beoordelen van waterhuishoudkundige aspecten in ruimtelijke plannen en besluiten.’ De naam ‘watertoets’ is in deze toelichting vervangen door ‘weging van het waterbelang’.

In vergelijking met de regeling in het Besluit ruimtelijke ordening is het bereik van de watertoets in dit besluit verbreed. Het Besluit ruimtelijke ordening regelde alleen de watertoets bij het bestemmingsplan. Dit besluit regelt de weging van het waterbelang bij het omgevingsplan (gemeente), de omgevingsverordening (provincie), voor zover deze regels stelt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, een projectbesluit (vastgesteld door het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten of een minister) of een afwijkactiviteit. Deze verbreding van het bereik is juridisch wel, maar bestuurlijk geen verandering ten opzichte van de situatie vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In lijn met de Bestuurlijke Notitie Watertoets (2001) is namelijk in het Bestuursakkoord Water (2011) afgesproken om de watertoets uit te voeren bij alle ‘overige ruimtelijke plannen die van belang zijn voor het waterbeheer’, zoals structuurvisies. In het Deltaprogramma 20152. en de Tussentijdse wijziging van het Nationaal Waterplan is deze afspraak nog eens bevestigd als onderdeel van de deltabeslissing Ruimtelijke Adaptatie. De overheden hebben afgesproken de watertoets te behouden als wettelijk instrument waarbij toepassing vroeg in het totstandkomingsproces plaatsvindt. Bovendien is nogmaals afgesproken de watertoets uit te voeren bij alle (voorheen: ruimtelijke) plannen en om de waterbeheerders daar zo vroeg mogelijk bij te betrekken.3.

Een zorgvuldige benutting van de fysieke leefomgeving impliceert ook een zorgvuldig beheer van watersystemen (zie artikel 1.2, tweede lid, onder c, van de wet). ‘Beheer van watersystemen’ is in de bijlage bij de wet gedefinieerd als het samenstel van aan watersystemen verbonden taken, gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van die watersystemen en de vervulling van de op grond van de wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies. Eén van de maatschappelijke functies van water is de functie drinkwateronttrekking. De bescherming van de waterkwaliteit met het oog op de drinkwaterwinning is dan ook integraal onderdeel van de weging van het waterbelang. 4. Watersysteembeheer wordt ook wel aangeduid als integraal waterbeheer. Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet sluit integraal waterbeheer goed aan bij één van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, namelijk: het in onderlinge samenhang bezien van verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving.5.

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet zijn zowel het belang van minder regeldruk als het belang van een steviger juridische verankering van waterbelangen aan de voorkant van het besluitvormingsproces aan de orde gekomen.6. Deze wettelijke borging is een belangrijk ondersteunend instrument voor de uitvoering van het beleid voor Ruimtelijke Adaptatie. De deltabeslissing Ruimtelijke Adaptatie is beleidsmatig verankerd via een tussentijdse wijziging van het Nationaal Waterplan.7. Het beleid voor ruimtelijke adaptatie is in samenwerking tussen gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk tot stand gekomen. Onder meer is afgesproken dat het Rijk ervoor zorgt dat de weging van het waterbelang als wettelijk instrument behouden blijft. De weging van het waterbelang zorgt ervoor dat de klimaatbestendigheid van het watersysteem en een waterrobuuste inrichting van de omgeving vroegtijdig in de planvorming worden betrokken.

Dit besluit bevat geen specifieke regel over de weging van het waterbelang bij vaststelling van omgevingsvisies omdat de wet hiervoor geen grondslag geeft. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft de regering toegelicht dat extra regels over de toepassing van de watertoets bij omgevingsvisies ook niet nodig zijn in het licht van artikel 2.2 van de wet en artikel 3:2 Awb.8. In artikel 2.2 van de wet staat dat overheden bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening moeten houden met die van de andere overheden en zo nodig daarover afstemming plaatsvindt. Artikel 3:2 Awb verplicht een bestuursorgaan om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren.