8.1 Instructieregels met het oog op de toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan

De instructieregels in afdeling 5.1 zijn steeds gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, in combinatie met een of meer belangen vermeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet. Deze belangen komen tot uitdrukking in de opschriften van paragrafen, waarmee het oogmerk van de regel wordt aangeduid. Zo zijn instructieregels mede gesteld met het oog op het beschermen van de gezondheid en van het milieu (paragraaf 5.1.4 van dit besluit) en met het oog op het behoeden van de staat en werking van infrastructuur of voorzieningen voor nadelige gevolgen van activiteiten (paragraaf 5.1.7 van dit besluit). Voor enkele belangen uit artikel 2.1, derde lid, van de wet zijn, zoals verder toegelicht in paragraaf 8.1.2 van deze nota, geen instructieregels opgenomen in dit hoofdstuk, omdat daar op dit moment geen aanleiding toe is. De instructieregels beslaan niet de volledige breedte van het omgevingsplan. Voor onderwerpen waarover geen instructieregels zijn gesteld, maar die wel de fysieke leefomgeving betreffen, is de gemeente de vrijheid gelaten deze zelf in te vullen in het omgevingsplan. In paragraaf 3.2 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit is uitgebreid ingegaan op het instrument omgevingsplan.

De oogmerken die zijn vervat in de opschriften hebben een functie bij het verlenen van een ontheffing van een instructieregel. Artikel 2.32 van de wet bepaalt dat een ontheffing van een instructieregel alleen verleend wordt ‘als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd’. Het oogmerk brengt dat belang tot uitdrukking. In paragraaf 8.3 van deze toelichting wordt nader ingegaan op ontheffingen.

De instructieregels in afdeling 5.1 zijn, zoals vermeld, gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het omgevingsplan moet daarin voorzien. Het toepassingsbereik van de artikelen van afdeling 5.1 wordt nog eens benadrukt door artikel 5.1 van dit besluit. De instructieregels van afdeling 5.1 zien dus niet op regels die een gemeente zou kunnen opnemen in het omgevingsplan en die niet worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zoals regels over advies op grond van artikel 16.15, regels over aanvraagvereisten op grond van artikel 16.55 en regels over monitoring op grond van hoofdstuk 20 van de wet. Ook omgevingswaarden op grond van artikel 2.11 van de wet of maatwerkregels op grond van artikel 4.6 die niet worden gesteld met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties vallen buiten de reikwijdte van de instructieregels in deze paragraaf. Verder zien zij niet op algemene regels over activiteiten die gemeenten op grond van artikel 4.1 uit eigen beweging opnemen in het omgevingsplan en zich niet als toedeling van functies aan locatie laten karakteriseren.1. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan regels in het omgevingsplan over het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen en het plaatsen van afvalcontainers langs de openbare weg. Voor instructieregels over het laatste type regels biedt de wet geen grondslag, zoals volgt uit artikel 2.25, derde lid, van de wet.

De regels in het omgevingsplan zijn niet beperkt tot wat voorheen onder de Wet ruimtelijke ordening als ‘regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken’ werd begrepen maar omvat alle regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Een omgevingsplan kan in algemene zin activiteiten toelaten of uitsluiten, of kan locatieonafhankelijke regels bevatten die voorkomen dat er belemmeringen optreden voor het door de instructieregel te beschermen belang. Voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving — en daarmee het bereiken van de maatschappelijke doelen van de wet — kunnen en zullen gemeenten regels stellen over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Ook andere instrumenten zoals programma's en omgevingswaarden kunnen bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zo kan het stellen van omgevingswaarden met, zo nodig, een programma van maatregelen om die waarden te bereiken, ertoe leiden dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbetert, zodat bijvoorbeeld wonen beter inpasbaar wordt, of nieuwe gebruiksruimte voor bedrijven ontstaat.

Aan een deel van de instructieregels is door middel van enkele algemene bepalingen (artikelen 5.36, 5.128, 5.132 en 5.149) eerbiedigende werking toegekend. De eerbiedigende werking houdt in dat de desbetreffende instructieregels, ongeacht de redactie van die instructieregels, niet dwingen tot het in het omgevingsplan wijzigen van activiteiten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de instructieregel al zijn toegelaten in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Daarmee worden planschade en bestuurlijke lasten als gevolg van gedwongen wijzigingen van het omgevingsplan beperkt.

De eerbiedigende werking geldt niet voor de instructieregels in de paragrafen 5.1.2, 5.1.4, 5.1.5.4 en 5.1.6.3 en de artikelen 5.157 en 5.159 van dit besluit over respectievelijk het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en van het milieu, cultureel erfgoed, het Project Mainportontwikkeling Rotterdam en de waarborging van locaties voor grootschalige elektriciteitsopwekking en hoogspanningsverbindingen.

De keuze om aan instructieregels wel of geen eerbiedigende werking toe te kennen, hangt samen met de wijze waarop de regels over een onderwerp in de voormalige regelgeving waren vormgegeven en heeft een nauw verband met het voorziene overgangsrecht voor die onderwerpen in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Voor de bepalingen waaraan eerbiedigende werking is toegekend, geldt in het algemeen dat deze ook onder de voormalige regelgeving — in het bijzonder het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening — al eerbiedigende werking hadden, zij het in andere formuleringen. Zo droegen de instructieregels in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening gemeenten over het algemeen op om ‘bij de eerstvolgende wijziging van een bestemmingsplan’ een bepaalde norm in acht te nemen voor ‘nieuwe’ bebouwing. De toekenning van eerbiedigende werking in deze artikelen vervangt dus verschillende, meer impliciete formuleringen in het voorheen geldende Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

Voor de paragrafen 5.1.2 en 5.1.4 (waarborgen van de veiligheid, beschermen van de gezondheid en het milieu) geldt dat die regels ten opzichte van de voormalige wettelijke regelingen op belangrijke onderdelen (inhoudelijk) vernieuwd zijn. Hoewel eerbiedigende werking ook voor een aantal bepalingen uit deze paragrafen wenselijk gevonden wordt, kiest de regering ervoor om de verhouding tussen die instructieregels en de bestaande rechtssituatie in het overgangsrecht in het Invoeringsbesluit Omgevingswet te regelen. Daarmee kan in een meer genuanceerd overgangsrechtelijk regime worden voorzien. Uit het overgangsrecht zal dan blijken hoe voor die onderwerpen in samenhang wordt omgegaan met — op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit — bestaande situaties. De keuze die in de Omgevingswet is gemaakt om gemeenten een veel grotere verantwoordelijkheid te geven bij de bescherming van de fysieke leefomgeving en die in dit besluit verder is uitgewerkt, roept vragen op over bestaande rechten, zoals de nog niet gebruikte ruimte die op grond van bestaande omgevingsvergunningen milieu beschikbaar is. In het overgangsrecht zullen daarvoor voorzieningen getroffen worden.

In de artikelsgewijze toelichting op de artikelen 5.36, 5.128, 5.132 en 5.149 wordt nader ingegaan op de eerbiedigende werking.

Als een instructieregel een open norm bevat is in dit besluit meestal niet voorzien in eerbiedigende werking. De regel gebiedt de gemeente om bij haar beslissing rekening te houden met een belang, of dat te betrekken. Het is niet wenselijk om het nadenken te laten stoppen waar het gaat om eerder toegelaten activiteiten. Het kan bijvoorbeeld wenselijk zijn om de belangen achter dit soort regels beter te borgen door middel van gebruiksregels die ook gevolgen hebben voor bestaande activiteiten. Gemeenten kunnen bij de toepassing van de instructieregels onderscheid maken tussen bestaande activiteiten, activiteiten die toegelaten zijn maar niet (niet meer of nog niet) verricht worden, en activiteiten die niet toegelaten zijn. De open normen zijn niet zo bedoeld dat het Rijk verwacht dat de gemeente bestaande activiteiten beëindigt omdat zij in strijd zijn met het belang dat de open norm weerspiegelt. Als dergelijke saneringen gewenst zijn, dan wordt daarop gestuurd langs juridische weg met specifieke regels, of langs bestuurlijke weg met programma's of bestuurlijke afspraken. De open normen kunnen echter wel aanleiding vormen voor nieuwe of aangescherpte gebruiksregels in het omgevingsplan, ook over bestaande activiteiten. Als activiteiten zijn toegelaten en enkele jaren later nog niet verricht worden, of niet meer verricht worden, zijn de open normen wel van belang bij een heroverweging van de toe te laten activiteiten op een locatie. In dit verband wordt gewezen op de voorstellen in de Invoeringswet Omgevingswet op het gebied van passieve risicoaanvaarding. Dit geldt mutatis mutandis ook voor de (enkele) instructieregels die geen betrekking hebben op toe te laten activiteiten, maar op in het omgevingsplan op te nemen regels. De open norm moet niet zo gelezen worden, dat de gemeente een al bestaande regel zou moeten schrappen. De open norm is wel van belang bij heroverwegingen van regels en bij nieuw te stellen regels.

Op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de wet stelt de gemeente in het omgevingsplan de regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Die regels bepalen welke activiteiten op welke locatie zijn toegestaan. Een deel van instructieregels in afdeling 5.1 van dit besluit stelt dwingende beperkingen aan activiteiten die het omgevingsplan op bepaalde locaties mag toelaten. Die beperkingen houden verband met toegedeelde functies of toekomstige toe te delen functies binnen een gebied en de mate waarin een functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan juist specifieke eisen stelt. Het kan gaan om beperkingen aan het toegestane gebruik op een locatie vanwege een toekomstige functie, zoals een verbod op bouwactiviteiten in een reserveringsgebied voor de uitbreiding van een autoweg. Het kan ook gaan om beperkingen van de milieugevolgen op een locatie, zoals het beschermen van geluidgevoelige gebouwen tegen de negatieve invloed van geluid veroorzaakt door activiteiten. In de redactie van dergelijke instructieregels wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de term ‘activiteit’ of worden specifieke activiteiten genoemd, zoals het bouwen van bouwwerken. De term ‘functie’ wordt waar mogelijk vermeden om, gelet op de verbeterdoelen van de stelselherziening, tot uitdrukking te brengen dat gemeenten beleidsvrijheid houden bij keuzes die zij maken met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Naast de instructieregels met dwingende beperkingen zijn er ook instructieregels die vereisen dat een bepaald belang ‘betrokken wordt bij’ de belangenafweging of met een bepaald belang ‘rekening wordt gehouden’ (zie in dit verband ook paragraaf 2.3.2.3 van deze toelichting). Dergelijke instructieregels sturen de belangenafweging die de gemeente maakt bij de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ze zijn niet gericht op specifieke activiteiten en die begrippen komen daarom niet voor in dergelijke instructieregels. Een voorbeeld vormt artikel 5.130 van dit besluit dat regels bevat met het oog op het behoud van cultureel erfgoed.

De instructieregels over het toelaten van activiteiten op bepaalde locaties staan los van het begrip ‘toelatingsplanologie’. Toelatingsplanologie is een begrip uit het voormalige ruimtelijke ordeningsrecht dat tot uitgangspunt nam dat een bestemmingsplan door het toekennen van bestemmingen en daarbij behorende regels wel ontwikkelingen mogelijk kan maken of verbieden, maar geen geboden kan bevatten. Dat uitgangspunt is verlaten met de Omgevingswet. Voor een nadere toelichting op het karakter van en de mogelijkheden van het omgevingsplan wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit.

Het begrip functie zoals dat gebruikt wordt in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet onderscheiden worden van het begrip gebruiksfunctie zoals dat gebruikt wordt in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Een gebruiksfunctie verwijst naar de gedeelten van een bouwwerk die eenzelfde gebruiksbestemming hebben en die samen een gebruikseenheid vormen.2. Wel wordt soms vanuit de instructieregels in dit besluit, zoals die voor externe veiligheid of geluid, via bijvoorbeeld het begrip ‘beperkt kwetsbaar gebouw’ of ‘geluidgevoelig gebouw’, een verband gelegd met gebruiksfuncties als bedoeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving.3. Gebruiksfuncties in de zin van het Besluit bouwwerken leefomgeving worden dan gebruikt als aanknopingspunt voor de desbetreffende instructieregel in dit besluit. Deze instructieregels betreffen dan bijvoorbeeld niet de hele locatie waar de activiteit wonen is toegelaten — inclusief de tuin en parkeerruimte — maar alleen het gebouw of deel van een gebouw dat een woonfunctie is binnen die locatie.

Het benutten van de nieuwe mogelijkheden van het omgevingsplan kan behulpzaam zijn bij het voldoen aan de eisen in de instructieregel. Veelal zal de afweging in het kader van een omgevingsplan worden ‘vertaald’ in concrete gebruiksregels in het omgevingsplan, die een ieder binden. Hiermee wordt ook faseren van onderzoek mogelijk gemaakt. Het omgevingsplan biedt dezelfde mogelijkheden als andere algemeen verbindende voorschriften en biedt daardoor ook meer mogelijkheden dan het bestemmingsplan. De aanvaardbaarheid van een activiteit kan bijvoorbeeld afhankelijk gesteld worden van een nadere afweging in het kader van een omgevingsvergunning. Regels in het omgevingsplan kunnen bijvoorbeeld ook (meer) open normen bevatten voor de vraag of een activiteit op een locatie is toegestaan. Dit wordt uitgebreider toegelicht in paragraaf 3.2.4.2 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit. In de toelichting op de desbetreffende onderwerpen van dit besluit, zoals bij externe veiligheid, geluid en geur wordt ook ingegaan op de beslisruimte die het bestuursorgaan heeft. De meeste in de instructieregels opgenomen normen zijn daarmee nader afweegbaar,4. zodat ontwikkelingen kunnen worden toegestaan. Verder is de redactie van de instructieregels in afdeling 5.1 van dit besluit zo gekozen dat verschuiving van onderzoek mogelijk is. De mogelijkheid van verschuiving van onderzoek is toegelicht in paragraaf 3.2.4.4 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit.

De instructieregels over omgevingsplannen in afdeling 5.1 van dit besluit zijn van overeenkomstige toepassing op:

Daarnaast vereist artikel 5.21, tweede lid, van de wet dat de regels over omgevingsplannen ook van overeenkomstige toepassing verklaard worden op de beoordeling van afwijkactiviteiten. In verband met de voorgenomen wijziging via de Invoeringswet Omgevingswet van de regeling voor de afwijkactiviteit in de wet is dat in dit besluit echter nog niet uitgewerkt. Dit zal via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet omvat het splitsen van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een vergunning met het oog op een toets aan de regels voor technische bouwkwaliteit en een vergunningplicht op grond van het omgevingsplan met het oog op een toets aan de daarin opgenomen regels over bouwen. Het voornemen is om de gemeente een centrale rol toe te delen bij de beoordeling of voor een bouwactiviteit op een bepaalde locatie een vergunning nodig is. De gemeente bepaalt dan in het omgevingsplan of het nodig is dat een bouwactiviteit preventief aan de regels in het omgevingsplan getoetst wordt en kan in dat geval een vergunningplicht voor de bouwactiviteit in het omgevingsplan opnemen. In plaats van een vergunningplicht kan de gemeente in het omgevingsplan voor bouwactiviteiten ook algemene regels opnemen, die aan initiatiefnemers op concrete wijze meteen duidelijk maken of en onder welke voorwaarden bouwactiviteiten op bepaalde locaties zijn toegestaan. Bij dit nieuwe stelsel doet zich de vraag voor hoe omgegaan zal worden met de onder het voormalige Besluit omgevingsrecht bestaande landelijke uniforme aanwijzing van vergunningvrije bouwwerken. Een voorstel hiervoor zal verder worden uitgewerkt in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet. De uitwerking van dit voorstel kan gevolgen hebben voor de reikwijdte van instructieregels in afdeling 5.1 van dit besluit die op bepaalde locaties beperkingen stellen aan — of een verbod instellen op — de mogelijkheid om in het omgevingsplan bouwactiviteiten toe te laten. Dergelijke instructieregels zijn onder andere opgenomen voor het kustfundament, het IJsselmeergebied, reserveringsgebieden voor de uitbreiding of aanleg van autowegen en autosnelwegen en reserveringsgebieden voor buisleidingen van nationaal belang.