Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.2.c:c. Parlementaire behandeling van de kavelruil

Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.2.c

c. Parlementaire behandeling van de kavelruil

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Met betrekking tot de kavelruil besteedt de Memorie van Toelichting in paragraaf 7.5. van het algemene gedeelte slechts aandacht aan een tweetal aspecten waarin de regeling afwijkt van het civiele recht, welke punten ongewijzigd uit de Landinrichtingswet in artikel 86 worden overgenomen. 1

De visie van de wetgever op het instrument kavelruil onder de WILG is eenvoudig, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting: ook zonder de door de praktijk zo vurig gewenste nadere verduidelijking van de wettelijke regeling, 2 is men overtuigd van de effectiviteit van de vrijwillige kavelruil. De wetgever aan het woord:

7.5 Ruilverkaveling bij overeenkomst

Naast ruilverltaveling, herinrichting en aanpassingsinrichting kent de Landinrichtingswet de ruilverkaveling bij overeenkomst. Anders dan de andere landinrichtingsvormen is de ruilverkaveling bij overeenkomst geen overheidsinstrument waarmee eenzijdig en dwingend de gewenste inrichtingssituatie van een gebied kan worden bepaald en gerealiseerd. De ruilverkavelingsovereenkomst, waarbij drie of meer eigenaren overeenkomen bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen, kenmerkt zich door zijn vrijwillige en consensuele karakter.

Het vervallen van het onderscheid tussen de drie dwingende landinrichtingsvormen in het onderhavige wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de ruilverkaveling bij overeenkomst. Door haar consensuele karakter is de ruilverkavelingsovereenkomst zo principieel verschillend van de door middel van een eenzijdig overheidsbesluit geïnitieerde inrichtingsprojecten dat zij als afzonderlijke vorm van landinrichting gehandhaafd blijft, en wel in hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel. Hiertoe bestaat alle aanleiding, aangezien het instrument door zijn eenvoudige procedurele opzet en snelle toepasbaarheid in de praktijk zeer doeltreffend is gebleken om eenvoudige ruilverkavelingen van een beperkte omvang te realiseren.

Naarmate meer gronden en eigenaren in het geding zijn neemt de toepasbaarheid van de ruilverkavelingsovereenkomst uiteraard af, aangezien zich dan in toenemende mate problemen zullen voordoen bij het bereiken van consensus tussen alle deelnemers.”3

Het spookbeeld van een discussie omtrent de wenselijkheid van een volledig vrijwillige kavelruilregeling, uitmondend in een parlementaire strijd vergelijkbaar met de discussie omtrent de ‘Drentse uitschieters’ tijdens de parlementaire behandeling van de Landinrichtingswet, lijkt hier ook op te doemen.4 Gelukkig komt het niet zover, want het vervolg luidt:

“Binnen de beperkingen die het consensuele karakter van het instrument is de ruilverkavelingsovereenkomst in de praktijk van zodanige betekenis dat afschaffing daarvan niet in lijn zou zijn met de in dit wetsvoorstel nagestreefde flexibiliteit bij de uitvoering van inrichtingsprojecten.”5

Het mogelijke nadeel van een volledig vrijwillige regeling (een weigerachtige partij kan roet in het eten gooien door zijn/haar medewerking te weigeren)6 wordt hiermee expliciet geaccepteerd, aangezien de voordelen van een dergelijke regeling volgens de wetgever duidelijk opwegen tegen het eventuele nadeel.7

Bovendien kan, door een flexibele inzet van de diverse landinrichtingsinstrumenten, als de vrijwilligheid een obstakel blijkt te zijn in een concreet kaveiruiiproject, altijd nog naar een meer dwingende maatregel worden gegrepen.8

De geringe aandacht voor de kavelruil binnen de Memorie van Toelichting rechtvaardigt de constatering dat de geschiedenis zich lijkt te herhalen: net als bij de parlementaire behandeling van de Landinrichtingswet blijft de wetgever ook bij de parlementaire behandeling van de WILG op het gebied van kavelruil in ernstige mate in gebreke in het verschaffen van duidelijkheid ten aanzien van de voorgestelde wetgeving.9

Er is gepoogd de praktijk te behoeden voor een herhaling van de deze ontwikkeling. Gedurende het parlementaire traject is diverse malen10 gepoogd de minister te bewegen de duidelijkheid alsnog te laten verschaffen. De parlementaire stukken laten zich daarbij lezen als een spannend boek (meer bepaald een western), met als hoofdpersonen Kamerleden Slob11 (‘held’ van de kavelruil en, zo lijkt het soms, roepende in de woestijn), Snijder-Hazelhoff (‘secondante’ van Slob en mede-pleitbezorger van de kavelruil) en/versus Minister Veerman (‘bad guy’ en schijnbaar bedreven in het op onvolledige wijze beantwoorden van vragen betreffende de kavelruil).

Een korte opsomming:

-

- Verslag vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Slob stelt vragen met verwijzing naar het Rapport-Preller;12

-

Nota naar aanleiding van het Verslag. Veerman constateert als volgt: ‘de definitie van kavelruil is geheel en al in de wettelijke bepalingen vastgelegd’’13 en ‘de inhoud van de artikelen 85-87 is uitputtend toegelicht’.:14. Het woord ‘uitputtend’ strookt wanneer men de (schaarse) parlementaire stukken ten aanzien van de kavelruil bestudeert, mijns inziens geheel niet met de werkelijkheid;15

-

Plenaire behandeling op 31 augustus 2006. Slob stelt, samen met Kamerlid Snijder- Hazelhoff, op basis van het Rapport-Preller alle vragen.16 Slob vraagt onder meer of de kwalificatie ‘vorm van landinrichting17 kan worden opgenomen in de WILG, 18 of er behalve de bepalingen uit artikel 16 WILG ook andere bepalingen van landinrichting uit de WILG van toepassing zijn op de kavelruil en zo ja, welke, 19 voor welke doeleinden kavelruil kan worden aangewend, 20 of opstallen deel kunnen uitmaken van kavelruil en bij kavelruil kunnen worden verkregen21 en om een aantal termen die bij kavelruil gebruikt worden, zoals de termen ‘ruil’ of’koop’, in de wette omschrijven.22 Snijder- Hazelhoff vraagt naar de mogelijkheden tot bedrijfsverplaatsingvia kavelruil;23

-

Veerman reageert op de gestelde vragen.24 Kort samengevat stelt de minister dat bij de totstandkoming van het wetsvoorstel een aantal algemene uitgangspunten gehanteerd zijn, die verhelderd zijn in de memorie van Toelichting. Voorts deelt de minister mee dat onderscheid gemaakt moet worden tussen de civiele gevolgen van de kavelruil (die, aldus de minister, in de WILG vastliggen) en de subsidie (waarbij de overheid vrij is om te bepalen of er aanleiding is om kavelruil te ondersteunen). Aan verdere precisering van het begrip ‘kavelruilovereenkomst’ is volgens Veerman geen behoefte: kavelruil omvat iedere overeenkomst die voldoet aan artikel 85. Voorts is bedrijfsverplaatsing via kavelruil mogelijk: de WILG staat hier niet aan in de weg. Ten slotte wordt de toetredersregeling toegelicht;

-

Slob dient vervolgens de minister van repliek.25 Slob raakt geïrriteerd en dreigt met een derde termijn omdat de beantwoording van de vragen door Veerman in zijn ogen onvoldoende is: met name de vraag naar de gevolgen van het gegeven dat kavelruil een vorm van landinrichting is, kan Veerman niet beantwoorden;26

-

Veerman maakt uitgebreid excuses maar heeft, ook in de tweede termijn, geen duidelijke antwoorden.27 Hij stelt weliswaar dat kavelruil een vorm van landinrichting is28 en dat er algemene bepalingen van landinrichting op de kavelruil van toepassing zijn, 29 maar weigert een en ander op te nemen in de wettekst, hetgeen de duidelijkheid uiteraard niet ten goede komt.30 Wel zegt hij toe nader te overleggen met de KNB om eventuele onduidelijkheden binnen het notariaat weg te kunnen nemen.31

-

- Voorts zendt Veerman op 8 september 2006 een brief aan de Tweede Kamer, 32 waarin de open gebleven vragen van Slob gedeeltelijk worden beantwoord. Het betreft onder meer de vraag of kavelruil een vorm van landinrichting is, de afwezigheid van de ‘objectieve verbeteringseis’ ex artikel 16 WILG bij de beoordeling van kavelruilen, 33 de aankondiging van de generieke regeling van op de kavelruil toepasbare bepalingen uit de herverkavelingstitel in de RILG, 34 de ontkoppeling van de civielrechtelijke gevolgen van de kavelruil en het subsidietraject35 en een nadere toelichting op de in artikel 85 gebruikte definities;36

-

Op 12 september 2006 dient Slob een amendement37 in ter invoering van het nieuwe artikel 88, waarin wordt bepaald dat bij Algemene Maatregel van Bestuur alle niet of niet voldoende behandelde onderwerpen worden behandeld en opgenomen. Bepaald wordt dat de opstelling van de AMvB ingoed overleg met de KNB zal plaatsvinden. In de AMvB zouden onder meer nadere eisen worden gesteld waaraan een overeenkomst van kavelruil moet voldoen.38 Door deze ‘noodgreep’ kon in een later stadium, na de parlementaire behandeling, alsnog de gewenste duidelijkheid ten aanzien van de wettelijke regeling van de kavelruil worden verschaft;

-

Voorafgaand aan de stemming over het wetsvoorstel wordt het amendement Slob met algemene stemmen aangenomen.39

Ter gelegenheid van de invoering van de WILG per 1 januari 2007, is bepaald dat de Regeling Kavelruil per die datum vervallen is.40 Hetzelfde geldt voor de Instructie Kavelruil. De ‘oude’ jurisprudentie van de Raad van State betreffende kavelruilen onder het Landinrichtingswet-regime blijft slechts van betekenis in situaties waarin de provincies vergelijkbare subsidievoorwaarden stellen als onder de Landinrichtingswet worden gesteld aan de subsidiëring van de kavelruil.41

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.