CRvB, 21-12-2023, nr. 22/1791 AW

Appellant was sinds 1 augustus 1978 werkzaam bij de politie, laatstelijk in de functie van [Functie] bij de [Dienstplek] , Dienst [Dienstplek] ( [Dienstplek] ), team [Naam team] ( [Naam team] ). In dit team vervulde appellant de rol van teamleider technische ondersteuning voor afgeschermde en bijzondere bedrijfsvoering. Gedurende heel het jaar 2017 is appellant op basis van een tijdelijke tewerkstelling fulltime ingezet als deelprojectleider vraagarticulatie bij het [Naam werkplek] ( [Naam werkplek] . Op 1 januari 2018 was de inzet van appellant bij [Naam werkplek] beëindigd. Aansluitend was er een overgangsperiode waarin appellant zijn werkzaamheden voor [Naam werkplek] kon afronden. Appellant was op dat moment nog vrijgesteld van zijn werkzaamheden als teamleider bij [Naam team] . Vanaf 18 april 2018 is appellant op tijdelijke basis gaan werken voor [Dienstplek] , rechtstreeks onder de sectorleiding.

Appellant beschikte uit hoofde van zijn functie binnen [Naam team] over een creditcard van de dienst met een bestedingslimiet van € 15.000,-.

Op 11 augustus 2015 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, het hoofd van de Dienst Landelijke Operationele Samenwerking en een teamchef. Dit gesprek vond plaats naar aanleiding van drie integriteitsschendingen die appellant had begaan in 2014 en 2015. Appellant heeft de opdracht gekregen om een integriteitsdag voor de afdeling Afgeschermde Operaties te organiseren en daarbij zijn eigen incidenten te benoemen. Deze dag heeft plaatsgevonden in het voorjaar van 2017.

In een e-mail van 18 april 2018 heeft de teamchef van appellant hem nader bevraagd over vier, met de creditcard van de dienst gedane betalingen, als vermeld op het overzicht van 16 maart 2018. Van drie van deze betalingen waren geen facturen overgelegd. Over een vierde betaling, parkeerkosten, bestonden vragen over de noodzakelijkheid ervan. Met appellant is hierover op dezelfde dag een gesprek geweest. Daarnaast is de creditcard van appellant ingenomen. Appellant heeft zich op 20 april 2018 ziekgemeld.

De korpschef heeft op 30 april 2018 besloten om de afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten ([X]) een vooronderzoek te laten doen naar de creditcard uitgaven van appellant en de vraag of sprake is van diefstal/verduistering door appellant. De bevindingen van dit vooronderzoek zijn neergelegd in een rapport van 4 juni 2018 (vooronderzoek).

Op 13 juni 2018 heeft de korpschef de afdeling [X] opdracht gegeven om een intern onderzoek in te stellen naar vermeend plichtsverzuim van appellant. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 augustus 2018 (intern onderzoek).

Bij besluit van 4 juli 2018 is appellant buiten functie gesteld, is hem de toegang tot de dienstlokalen en -gebouwen en/of terreinen en het digitale politiesysteem ontzegd. Daarnaast is hem opgedragen zijn toegangspas, legitimatiebewijs en geweldsmiddelen in te leveren.

Bij brief van 6 november 2018 heeft de korpschef aan appellant bericht dat aan de afdeling [X] opdracht wordt gegeven voor een uitbreidend intern onderzoek. Daarnaast is appellant bericht dat de korpschef voornemens is hem te schorsen in afwachting van de bevindingen van dit uitbreidend intern onderzoek.

Met een besluit van 20 december 2018 heeft de korpschef appellant geschorst. Met een besluit van 28 mei 2019 heeft de korpschef deze schorsing met zes maanden verlengd. De bezwaren van appellant tegen deze besluiten heeft de korpschef ongegrond verklaard. Appellant heeft hiertegen geen beroep ingesteld.

De bevindingen van het uitbreidend intern onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 12 april 2019. De korpschef heeft nadien de opdracht gegeven tot een nader aanvullend intern onderzoek. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een rapport van 19 september 2019 (eindrapport intern onderzoek).

Op 26 mei 2019 heeft de korpschef zijn voornemen tot strafontslag aan appellant uitgereikt. Nadat appellant zijn zienswijze kenbaar had gemaakt, heeft de korpschef bij besluit van 10 juli 2020 aan appellant met onmiddellijke ingang strafontslag opgelegd.2.Subsidiair heeft de korpschef appellant ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken verleend.3.

Met het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van appellant tegen het besluit van 10 juli 2020 ongegrond verklaard.

Samengevat en na bezwaar gehandhaafd heeft de korpschef appellant verweten dat hij de creditcard van de dienst onrechtmatig heeft gebruikt. Hij heeft een veelheid aan uitgaven niet op de juiste wijze kunnen verantwoorden. Ook is van deze uitgaven het dienstbelang niet gebleken. Het gaat daarbij in elk geval om de aankopen bij Van [Naam bedrijf 1] in 2017, aankopen bij [Naam bedrijf 2] in 2017, de aankoop van een Huawei router bij [Naam bedrijf 3] in 2017, een complete dome-cameraset met toebehoren bij [Naam bedrijf 4] in 2017, de aankoop bij [Naam bedrijf 5] in 2017, de aankopen bij [Naam bedrijf 6] van 19 januari 2018, de aankopen bij Van [Naam bedrijf 1] op 29 januari 2018 en de aankopen bij [Naam bedrijf 2] op 15 en 20 februari 2018.Een deel van deze aankopen, te weten een Huawei router, een complete dome-cameraset met toebehoren ter waarde van € 4.131,- en klusspullen bij [Naam bedrijf 2] gekocht op 15 februari 2018 heeft appellant volgens de korpschef voor eigen gebruik aangeschaft, terwijl hij deze heeft betaald met de creditcard van de dienst. Daarnaast heeft de korpschef appellant verweten dat hij over meerdere aangelegenheden tegenstrijdige en ongeloofwaardige verklaringen heeft afgelegd. Het gaat daarbij om de verklaringen over een mogelijke verwisseling van zijn creditcard van de dienst met een privébetaalpas, over zijn uitgaven, over het gebruik van zijn diensttelefoon en het gebruik van zijn privé telefoon voor het onderhouden van zakelijke (en heimelijke) contacten en over zijn betrokkenheid bij het project PI.

De korpschef heeft deze gedragingen aangemerkt als plichtsverzuim. Appellant heeft zich meer dan eens niet gedragen zoals dat een goed ambtenaar betaamt. Door deze handelwijze heeft appellant het politieambt schade toegebracht. Het noodzakelijk in appellant te stellen vertrouwen is onherstelbaar beschadigd. De korpschef is niet gebleken dat de gedragingen niet of verminderd aan appellant zijn toe te rekenen. Hij acht de straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig aan het geconstateerde plichtsverzuim.

Als het strafontslag rechtens geen standhoudt, acht de korpschef appellant ongeschikt voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Hij verwijst daarbij naar de aan appellant verweten gedragingen. Appellant heeft er onvoldoende blijk van gegeven dat hij in staat is om te gaan met de bij de functie behorende vrijheid en de professionele grenzen te bewaken. Vanwege de aard van de functie in combinatie met de aard en ernst en omvang van het grensoverschrijdend gedrag wordt aan appellant geen verbeterkans geboden.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het strafontslag standhoudt. De rechtbank is daarom niet toegekomen aan bespreking van het ongeschiktheidsontslag.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met die uitspraak niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

De Raad beoordeelt of de rechtbank het besluit van de korpschef om appellant strafontslag te verlenen terecht in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Het strafontslag kan geen standhouden. Daarnaast komt de Raad tot het oordeel dat het ongeschiktheidsontslag geen stand kan houden. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en bepaalt dat aan appellant de straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar moet worden opgelegd.4.Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Zorgvuldig onderzoek

Appellant voert aan dat de door [X] uitgevoerde onderzoeken onzorgvuldig zijn geweest. Hij stelt dat hij ten onrechte niet op zijn zwijgrecht is gewezen. Hij verwijst daarbij naar het Protocol intern onderzoek politie 2013 (protocol), dat gold ten tijde van de onderzoeken. Daarnaast wijst hij erop dat het op z’n minst zeer ongebruikelijk is dat er meerdere opeenvolgende onderzoeken hebben plaatsgevonden. In dit kader wijst hij erop dat druk vanuit de leiding op het onderzoek en de uitkomst daarvan is uitgeoefend.

Dit betoog slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak5.kan het opleggen van een disciplinaire straf wegens plichtsverzuim niet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit betekent dat appellant in het onderzoek naar plichtsverzuim geen zwijgrecht toekwam en op de korpschef daarom geen verplichting rustte hem daarop te wijzen. Bovendien wijst de Raad erop dat de officier van justitie na ontvangst van het vooronderzoek op 29 juni 2018 heeft meegedeeld dat geen strafrechtelijk onderzoek gaat plaatsvinden. Daarmee staat dus vast dat geen sprake was van een strafrechtelijk onderzoek.

Verder staat in het protocol dat in geval bij het horen van betrokkene de indruk kan ontstaan dat hij zal verklaren over door hem gepleegde strafbare feiten, de onderzoeker meedeelt dat de betrokkene niet tot spreken verplicht is. Van zo’n situatie is geen sprake geweest. Dit betekent dat aan appellant evenmin zwijgrecht op grond van dit protocol toekwam.

Gelet op de in het dossier aanwezige stukken en wat ter zitting is besproken, neemt de Raad aan dat de rol van één van de leidinggevenden bij het onderzoek prominent is geweest. De Raad kan niet uitsluiten dat mogelijk sprake is geweest van een poging tot beïnvloeding vanuit de leiding op de door [X] uitgevoerde onderzoeken. De Raad ziet echter geen concrete aanknopingspunten dat dit daadwerkelijk heeft geleid tot beïnvloeding van het onderzoek, dan wel de uitkomsten van het onderzoek. De Raad wijst er daarbij op dat er geen beletsel bestaat voor de korpschef om meerdere aanvullende onderzoeken uit te voeren.

Plichtsverzuim

In de kern wordt appellant verweten dat hij diverse aankopen heeft gedaan met zijn creditcard van de dienst, die hij onvoldoende heeft verantwoord en waarvan niet is gebleken dat deze aankopen voor de dienst waren. Een aantal van deze aankopen heeft hij uitsluitend voor privégebruik gedaan. Deze gedragingen heeft de korpschef aangemerkt als plichtsverzuim.

Inmiddels is komen vast te staan dat diverse aankopen bij Van [Naam bedrijf 1] en [Naam bedrijf 2] in 2017 verband houden met een project [naam project]. De korpschef heeft tijdens de zitting erkend dat appellant betrokken is geweest bij dit project. Dit maakt dat de aankopen bij Van [Naam bedrijf 1] en [Naam bedrijf 2] in 2017 wat de Raad betreft wel in een ander licht komen te staan. Immers, niet valt uit te sluiten dat een deel van de aankopen die in 2017 zijn gedaan betrekking hadden op het project [naam project]. Dit neemt echter niet weg dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij al deze aankopen heeft aangewend voor de dienst. Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat hij de aankopen bij Van [Naam bedrijf 1] in 2018 heeft aangewend ten behoeve van de dienst. In zoverre heeft de korpschef deze gedragingen terecht als plichtsverzuim aangemerkt.

De Raad vindt de aankopen bij [Naam bedrijf 4] in 2017 in ieder geval voor een deel voldoende verantwoord door appellant met de ter zitting gegeven nadere verklaring over deze aankopen. De verklaring is een aanvulling op de door appellant tegenover het [X] afgelegde verklaring op 4 februari 2019. In die verklaring heeft appellant aangegeven waarvoor deze aankopen mogelijk zijn gebruikt. Deze eerdere verklaring en de aanvullende verklaring ter zitting sluiten ook aan op de aantekening die is gemaakt op de betreffende aankoopbon uit 2017. De korpschef heeft het onderzoek naar deze aankoop destijds niet gericht op de toen door appellant verstrekte informatie, terwijl dit wel mogelijk was. De Raad vindt de verklaringen van appellant in combinatie met de in het dossier aanwezige aankoopbon met aantekening uit 2017 een voldoende verantwoording voor een deel van deze aankopen. Over de resterende aankopen bij [Naam bedrijf 4] heeft appellant wisselende verklaringen afgelegd, die niet of onvoldoende zijn onderbouwd of konden worden geverifieerd. Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overige aankopen zijn aangewend voor de dienst, heeft de korpschef het daarop betrekking hebbende deel van deze gedraging terecht als plichtsverzuim aangemerkt.

Wat betreft de aankoop van een Huawei router in 2017 acht de Raad de door appellant gegeven verklaringen over de reden van aanschaf, waar en hoe hij deze voor zijn werkzaamheden heeft gebruikt voldoende aannemelijk. Deze gedraging kan daarom niet worden aangemerkt als plichtsverzuim.

De aankopen op 19 januari 2018 bij [Naam bedrijf 6] acht de Raad eveneens voldoende toegelicht door appellant. Temeer omdat de korpschef ter zitting heeft gezegd dat het zeker niet is uitgesloten dat de verklaring van appellant hierover juist kan zijn. Deze gedraging kan daarom niet als plichtsverzuim worden aangemerkt.

De aankopen bij [Naam bedrijf 2] op 15 en 20 februari 2018 heeft appellant niet, zoals gebruikelijk, verantwoord door het overleggen van de aankoopfacturen. Tussen partijen staat niet ter discussie dat dit is veroorzaakt doordat de tas van appellant waarin deze bonnen zaten is gestolen. Wat betreft de aankoop op 15 februari 2018 heeft appellant vrijwel direct verklaard dat deze aankoop een privé aankoop betrof. Hij had hierbij per ongeluk gebruik gemaakt van zijn creditcard van de dienst. Aldus heeft appellant erkend dat hij ten onrechte een aankoop heeft gedaan met die creditcard. Dat dit per ongeluk is gebeurd, maakt niet dat geen sprake is van plichtsverzuim. Deze gedraging heeft de korpschef terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Wat betreft de aankoop op 20 februari 2018 heeft appellant verklaard dat dit spullen betroffen die hij wilde gaan gebruiken bij een nog te plannen workshop. Deze verklaring heeft appellant onvoldoende onderbouwd. Deze gedraging heeft de korpschef daarom terecht aangemerkt als plichtsverzuim.

Over de overige door de korpschef aangemerkte verweten gedragingen merkt de Raad het volgende op. Wat betreft de mogelijke verwisseling van zijn creditcard van de dienst met een privé betaalpas bij de aankoop op 15 februari 2018 wijst de Raad naar 4.3.6 waarin hij oordeelt dat de aankoop van appellant op 15 februari 2018 door de korpschef terecht is aangemerkt als plichtsverzuim.

Wat betreft het gebruik van zijn diensttelefoon en privé telefoon voor het onderhouden van zakelijke (en heimelijke) contacten, heeft appellant toegelicht dat hij bij het gebruik van zijn eigen telefoon een afgeschermde simkaart van de dienst gebruikte. Over deze omstandigheden en overigens ook de omstandigheden waaronder appellant zijn diensttelefoon heeft gewist bij het inleveren ervan bestaat dusdanig veel onduidelijkheid dat dit niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt.

Tot slot stelt de Raad vast dat appellant wisselende en soms tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd. Het is vaste rechtspraak6.dat als gerechtvaardigde twijfel aan de integriteit en/of betrouwbaarheid van de ambtenaar bestaat, van de ambtenaar mag worden verlangd dat hij die twijfel wegneemt. Appellant heeft uitvoerig toegelicht onder welke uitzonderlijke omstandigheden hij zijn werk gedurende vele jaren heeft moeten verrichten. Hoewel de Raad niet uitsluit dat dit tot op zekere hoogte invloed heeft gehad op de wijze van verklaren door appellant, zijn die omstandigheden objectief bezien geen belemmering om open en consistent te verklaren. De korpschef heeft hier terecht plichtsverzuim aangenomen.

Uit 4.3.2 tot en met 4.3.9 volgt dat een deel van het door de korpschef aangemerkte plichtsverzuim komt te vervallen.

Toerekenbaarheid

Appellant heeft geen gronden aangevoerd over de toerekenbaarheid. Het resterend plichtsverzuim kan appellant worden toegerekend. Daarom was de korpschef bevoegd aan appellant een disciplinaire straf op te leggen.

Evenredigheid strafontslag

De Raad is van oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag in dit geval onevenredig is aan het resterend plichtsverzuim. Hierbij neemt de Raad in overweging dat een deel van de verweten gedragingen niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Daarnaast betrekt de Raad de volgende omstandigheden in zijn afweging.

Appellant heeft gedurende vele jaren op eenzelfde wijze verantwoording over zijn uitgaven afgelegd. Dit is in het verleden nimmer aanleiding geweest voor nader onderzoek, terwijl appellant ook toen niet altijd volledige openheid kon geven over zijn uitgaven. Uit de onderzoeken is immers gebleken dat ook in het verleden direct leidinggevenden van appellant niet altijd wisten welke werkzaamheden in het kader van heimelijke operatie(s) aan hem waren opgedragen en in welk verband door appellant gedane uitgaven hadden plaatsgevonden. Ook in 2017 verrichtte appellant nog daadwerkelijk werkzaamheden voor afgeschermde operaties en onderhield hij contacten. Dit was, in ieder geval deels, bekend bij de korpschef. Niet is gebleken dat appellant hier destijds op is aangesproken. Dit betekent dat appellant deze werkzaamheden is blijven verrichten en ook uitgaven heeft gedaan, terwijl dit dus feitelijk niet meer tot zijn functie behoorde. Appellant heeft gedurende vele jaren gewerkt in bijzondere omstandigheden waarbij hij geen of alleen terughoudend informatie mocht verstrekken over zijn werkzaamheden en zijn contacten. De Raad sluit niet uit dat het gedurende vele jaren onder deze uitzonderlijke omstandigheden moeten werken, invloed heeft gehad op de wijze waarop appellant tijdens de onderzoeken heeft verklaard. Dat hij tijdens het onderzoek is ontheven van zijn geheimhoudingsplicht met als doel dat hij open en vrij kon verklaren, doet hieraan niet in betekenende mate af. Het was immers gedurende vele jaren zijn taak om uiterst terughoudend te zijn in het delen van informatie met derden, ook als dit leidinggevenden waren. Omdat de straf van ontslag onevenredig is kan dit geen stand houden.

Ongeschiktheidsontslag

Nu het strafontslag geen standhoudt, komt de Raad toe aan de beoordeling van de subsidiaire ontslaggrond.

Volgens vaste rechtspraak7.dient de ongeschiktheid voor de functie zich te uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Daarvoor is niet steeds vereist dat de functievervulling van de ambtenaar inhoudelijk niet naar behoren is. Ook indien houding en gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functieongeschiktheid worden gesproken. Verder is volgens vaste rechtspraak8.een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is volgens eveneens vaste rechtspraak9.anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn.

De korpschef heeft in het bestreden besluit gesteld dat vanwege de aard van de functie in combinatie met de aard en ernst en omvang van het grensoverschrijdend gedrag aan appellant geen verbeterkans wordt geboden.

De Raad is van oordeel dat gelet op alle omstandigheden geen sprake is van een als uitzonderlijk aan te merken situatie waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. Eerst met het starten van een vooronderzoek is appellant erop gewezen dat er twijfels zijn ontstaan over zijn uitgaven en de wijze van verantwoording daarvan. Dit terwijl appellant gedurende vele jaren op eenzelfde wijze verantwoording over zijn uitgaven heeft afgelegd, waarbij appellant niet altijd openheid van zaken kon geven, maar daar niet op is aangesproken. In dit licht bezien en gegeven het feit dat een deel van het plichtsverzuim is komen te vervallen, had een verbeterkans aan appellant moeten worden geboden.

Zelf voorzien

Uit 4.3.2 tot en met 4.6.3 volgt dat het strafontslag en het ongeschiktheidsontslag rechtens geen standhouden. Niettemin is een deel van de aan appellant verweten gedragingen door de korpschef terecht als plichtsverzuim aangemerkt. De Raad ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De Raad acht de straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar10.niet onevenredig en zal daarom bepalen dat deze straf aan appellant wordt opgelegd. Dit betekent dat het ontslag niet ten uitvoer zal worden gelegd indien appellant zich gedurende een termijn van twee jaar, te rekenen vanaf 10 juli 2020, de datum van het besluit tot strafontslag, niet schuldig heeft gemaakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor appellant nu wordt bestraft, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim.