14.4 Groeirichting: algemeen verbindende voorschriften

Uitgangspunt in het denkmodel van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking blijft dat tegen appellabele besluiten beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dat verandert niet. In de huidige situatie zijn niet alle besluiten vatbaar voor beroep, hetgeen met zich brengt dat – mits daar goede redenen voor zijn uiteraard – ook hier groei van de competentie van de bestuursrechter mogelijk is. Vooral ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften is het, zoals hierna nader aan de orde zal komen, naar mijn mening wenselijk om daartegen rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter open te stellen.1

Dat tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften thans geen rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter openstaat (zie artikel 8:3 lid 1 Awb) neemt niet weg dat er wel indirect beroep mogelijk is. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter van een beschikking kan de verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift aan de orde komen (exceptieve toetsing). De huidige situatie leidt ertoe dat deze algemene besluiten in bepaalde gevallen zowel ter toetsing kunnen voorliggen aan de bestuursrechter als de burgerlijke rechter, hetgeen uiteraard problematisch kan zijn.2 Problematisch is voorts dat belangenorganisaties in bepaalde gevallen helemaal geen toegang tot de rechter hebben en daarmee niet tegen deze besluiten kunnen opkomen.3 Daar komt bij dat er vanuit de systematiek van de Awb, waarin het bieden van rechtsbescherming door de bestuursrechter tegen besluiten voorop staat, geen goede reden is om de uitsluiting van artikel 8:3 lid 1 Awb te handhaven;4 zeker niet nu meer en meer het accent komt te liggen op algemene regels die van het bestuur afkomstig zijn.5 Vanuit dit oogpunt is het wenselijk om rechtstreeks beroep open te stellen bij de bestuursrechter tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften.6

Het is natuurlijk de vraag hoe dit vormgegeven kan worden. Zou worden volstaan met het schrappen van artikel 8:3 lid 1 Awb, dan is het gevolg daarvan dat bestuurswetgeving in het normale stramien van bezwaar en beroep van de Awb komt te vallen. Naar mijn mening is het zeer de vraag of dit zomaar kan. Het huidige bestuursprocesrecht is namelijk vooral ingericht op rechtsbescherming tegen beschikkingen en niet zozeer tegen algemene besluiten. Zo is het de vraag of bezwaar nodig is als bestuurswetgeving via een zware totstandkomingsprocedure is voorbereid. Bovendien zou ook goed de relatie tussen het rechtstreekse beroep en het openhouden van de mogelijkheid van exceptieve toetsing moeten worden doordacht. Voorts zou onder ogen moeten worden gezien of enige nadere eisen worden gesteld aan de representativiteit van algemene en collectieve belangenbehartigers die rechtstreeks willen opkomen tegen bestuurswetgeving.

Ook wanneer rechtstreeks beroep tegen bestuurswetgeving wordt opengesteld zou de groei van de competentie van de bestuursrechter geleidelijk ruimer vorm kunnen krijgen. Openstelling daarvan hoeft, indien de wetgever dit wenselijk acht, niet in een keer gerealiseerd te worden. Het zou gradueel kunnen plaatsvinden, door bijvoorbeeld het beroep alleen open te stellen voor belangenorganisaties en/of te kiezen voor openstelling in bepaalde typen zaken via enumeratie.7