III.3.3 De bestuursrechter en de beginselen van behoorlijke rechtspleging

Van de bevoegdheid tot ambtshalve toetsing wordt door de bestuursrechter in het algemeen terughoudend gebruik gemaakt. Die bevoegdheid is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Dat betekent dat, wil de bestuursrechter in een concreet geval ambtshalve nagaan of de beginselen van behoorlijke rechtspleging in acht zijn genomen, deze beginselen als van openbare orde moeten worden beschouwd. Over de vraag of eisen van behoorlijke rechtspraak tot de categorie bepalingen van openbare orde behoren, is de jurisprudentie van de bestuursrechter niet eenduidig. Een enkele keer lijkt de bestuursrechter ambtshalve te toetsen aan een beginsel van behoorlijke rechtspleging, maar nog nimmer is in algemene zin expliciet overwogen dat deze beginselen van openbare orde zijn. Recent heeft de bestuursrechter, zoals uiteen is gezet in paragraaf 4.1 en 4.3.8 van Deel I, in het kader van de redelijke termijn-eis overwogen dat de bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden van artikel 8:69 tweede lid Awb ruimhartig moet worden gehanteerd. In een andere recente uitspraak heeft de bestuursrechter zelfs overwogen dat in beginsel niet ambtshalve kan worden getoetst of de redelijke termijn is geschonden, maar dat daarop uitzonderingen kunnen bestaan.1 Uit deze uitspraken volgt dat het uitgangspunt is dat niet ambtshalve aan de redelijke termijn-eis kan worden getoetst. Gelet op de stand van de rechtspraak op dit moment kan aangenomen worden dat ook de andere beginselen van behoorlijke rechtspleging geen rechtsnormen vormen waaraan de bestuursrechter amtshalve toetst.2 In de literatuur is wel voor ambtshalve toetsing aan die beginselen gepleit, maar vooralsnog lijkt de bestuursrechter terughoudend in het toekennen van een openbare orde-karakter aan deze normen.

Met zijn bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de gronden van het beroep op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, voor zover deze zien op de behoorlijkheid van de procedure, lijkt de bestuursrechter daarentegen ruimhartiger om te gaan. Het duidelijkst valt dat ook weer te zien in de jurisprudentie inzake overschrijdingen van de redelijke termijn-eis. In het kader van die eis heeft de Afdeling immers uitdrukkelijk aangegeven dat indien er op enigerlei wijze geklaagd wordt over de duur van de procedure, deze klacht via ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden moet worden opgevat als een klacht over overschrijding van de redelijke termijn.3 In eerdere jurisprudentie gebeurde dat ook al4 en op grond van artikel 8:69, tweede lid, Awb ligt het ook in de rede dat de bestuursrechter zijn plicht tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden op deze wijze hanteert. Uit deze recente uitspraak van de Afdeling blijkt nog eens expliciet en duidelijk dat de bestuursrechter in dit soort gevallen niet te terughoudend met zijn bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden dient om te springen. Aangenomen moet hierbij ook weer worden dat de andere bestuursrechtelijke rechtscolleges, zoals de Centrale Raad of het College van beroep voor het bedrijfsleven, eenzelfde lijn hanteren — zeker gelet op de afstemming die heeft plaatsgevonden in het kader van de vele redelijke termijn- uitspraken die de afgelopen periode het licht hebben gezien. De Hoge Raad lijkt, als hoogste belastingrechter, in het kader van de redelijke termijn meer mogelijkheden te zien voor de feitenrechter om ambtshalve te toetsen of die termijn is overschreden. In hoeverre de verschillende bestuursrechters ten aanzien van de overige vereisten van behoorlijke rechtspleging dezelfde lijn hanteren is nog niet duidelijk, aangezien deze kwestie nog niet expliciet in de jurisprudentie aan de orde is gekomen. Voor de hand ligt echter dat de bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden bij alle beginselen van behoorlijke rechtspleging op eenzelfde wijze zal worden gehanteerd. Een ruimhartige toepassing van die bevoegdheid zou eveneens op zijn plaats zijn vanwege het fundamentele karakter van de normen waar het om gaat. Zoals aangegeven, duidt eerdere jurisprudentie er ook op dat de bestuursrechter ten aanzien van de overige normen van behoorlijke rechtspleging ruimhartig met zijn bevoegdheid tot aanvulling van de rechtsnormen omgaat.

Hoewel uit de jurisprudentie van de bestuursrechter lijkt te volgen dat er geen plicht tot ambtshalve toetsing aan de beginselen van behoorlijke rechtspleging bestaat voor de bestuursrechter, zijn er uitzonderingen denkbaar op dat uitgangspunt. De Afdeling heeft in een zaak waarin een opgelegde boete op grond van de Wav centraal stond overwogen dat er uitzonderingen bestaan op het uitgangspunt dat niet ambtshalve getoetst kan worden door de bestuursrechter of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is overschreden.5 De Afdeling geeft als algemeen uitgangspunt te kennen dat de bestuursrechter niet ambtshalve behoeft na te gaan of de redelijke termijn is geschonden, indien daarover in beroep niet is geklaagd. Dat kan echter anders zijn, indien na sluiting van het onderzoek de uitspraak vertraging oploopt en die vertraging ervoor zorgt dat de gefixeerde termijn die voor de duur van het beroep staat in het kader van de redelijke termijn wordt overschreden. In het geval waar het om ging werd het onderzoek gesloten en werd niet, zoals artikel 8:66 Awb vereist, zes weken daarna maar bijna twee en een halve maand later uitspraak gedaan. Over die vertraging kon, nu het onderzoek reeds gesloten was en de vertraging voor het sluiten van het onderzoek niet te voorzien was, vanzelfsprekend niet geklaagd worden in de lopende procedure. In die gevallen behoort de bestuursrechter volgens de Afdeling dan ook ambtshalve te toetsen of de redelijke termijn is geschonden door de vertraging die is opgetreden sinds de sluiting van het onderzoek.

Deze uitzonderingsmogelijkheid moet in mijn optiek ook voor de bestuursrechter bestaan bij de overige beginselen van behoorlijke rechtspleging, indien zich een behoorlijkheidsgebrek aandient of dreigt aan te dienen in een lopende beroepsprocedure waarover niet meer geklaagd kan worden. Deze situatie zal zich bij andere beginselen dan het beginsel van de redelijke termijn niet zo snel voordoen. De bestuursrechter kan bovendien, indien geklaagd wordt over dergelijke beweerdelijke schendingen na sluiting van het onderzoek, altijd nog overgaan tot heropening van het onderzoek. Desondanks zou de mogelijkheid moeten bestaan voor de bestuursrechter daartoe, indien nodig ter inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging, ambtshalve over te gaan. Voorstelbaar is dat ná sluiting van het onderzoek, maar vóór het doen van de uitspraak— zonder dat daarover geklaagd wordt — blijkt dat ten onrechte geen openbare terechtzitting is gehouden of zich een situatie aandient waardoor de onpartijdigheid van de rechter in het geding is. In die gevallen kan de mogelijkheid van ambtshalve toetsing aan het desbetreffende beginsel en ambtshalve heropening van het onderzoek uitkomst bieden. De uitzonderingsmogelijkheid sluit ook goed aan bij de taak en verantwoordelijkheid die op een rechter rust voor de inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in een bij hem aanhangige procedure. Zoals is uiteengezet in paragraaf 3.2.2 van Deel I van dit onderzoek en hiervoor ook aan de orde kwam in paragraaf 2.3, is het aan de rechter om, voor zover mogelijk, een behoorlijkheidsgebrek in een lopende procedure te voorkomen of te herstellen. Dat dient zo nodig ambtshalve plaats te vinden, indien daarover niet meer geklaagd kan worden, en kan zelfs tot afwijking van de wettelijke regeling nopen in een concreet geval. Vermeden moet worden dat een dreigend of reeds bestaand behoorlijkheidsgebrek dat in een lopende procedure voorkomen, hersteld of geredresseerd kan worden, onnodig tot een procedure in hoger beroep leidt waarin pas redres kan worden geboden door onder meer vernietiging van de uitspraak.

Hoewel het in de aangehaalde uitspraak van de Afdeling een zaak een punitieve sanctie betrof waarop artikel 6 EVRM van toepassing was, kan deze uitspraak ook relevant zijn voor bestuursrechtelijke geschillen van andere aard. De omstandigheid dat het een punitieve sanctie betreft is immers niet doorslaggevend voor de vraag of ambtshalve toetsing aan de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende vereisten mogelijk is. Uit artikel 6 EVRM of de jurisprudentie van het EHRM vloeit een plicht tot ambtshalve toetsing in die gevallen niet voort. Voor geschillen die vallen onder de vaststelling van een civil right or obligation geldt dat evenmin. Uit de overwegingen van de Afdeling kan ook niet opgemaakt worden dat zij de uitzonderingsmogelijkheid heeft willen beperken tot bestuursrechtelijke geschillen waarin een punitieve sanctie centraal staat.

Zoals in Deel I van dit onderzoek is uiteengezet, is de ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de rechtspraak en de doctrine verder gevorderd dan de ontwikkeling van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. In elk geval zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur meer aan de orde in de rechtspraak en ook verder uitgewerkt in concrete eisen dan het geval is voor de beginselen van behoorlijke rechtspleging. De nationale ontwikkeling daarvan is later op gang gekomen en in vergelijking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is er betrekkelijk weinig aandacht aan besteed. Dat heeft ook te maken met het feit dat in de procedure bij de rechter een besluit bestreden wordt en de rechter gedurende de procedure zal waken voor een schending van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Gelet op het belang van de normen en dit onderwerp voor het nationale bestuursprocesrecht zou het echter aanbeveling verdienen, indien de bestuursrechter een heldere en consistente benadering van die beginselen tentoonspreidt in zijn uitspraken. Daarbij zou de aandacht minder moeten uitgaan naar de eisen die voortvloeien uit artikel 6 EVRM, maar zouden veeleer de nationale ongeschreven beginselen van behoorlijke rechtspleging verder ontwikkeld moeten worden. De mogelijke opname van een recht op toegang tot de rechter of een recht op een eerlijk proces in de Grondwet zou aan die ontwikkeling kunnen bijdragen. De opname van een dergelijk recht in de Grondwet kan er ook toe leiden dat op de nationale normen meer, dan thans het geval is, door partijen een beroep zal worden gedaan.