2.3.1.4 De ministers en de ministerraad

De ministers – ook de minister-president – worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen (artikel 43 Gw). Zij bezitten voornamelijk bevoegdheden krachtens de wet, maar in een enkel geval ook op grond van de Gw, zoals het geval is voor de bevoegdheid om een ministerie te leiden. In dit verband zij opgemerkt dat de minister-president, die overigens staatsrechtelijk niet te zien is als de regeringsleider, nog enkele bevoegdheden bezit die niet tevens aan de andere ministers toekomen. Voorbeelden hiervan zijn het voorzitterschap van de nog te bespreken ministerraad en zijn bevoegdheid om benoemings- en ontslagbesluiten van de ministers (inclusief zijn eigen) te ondertekenen.

Ieder ministerie staat onder leiding van een minister (artikel 44, lid 1 Gw). Daarnaast bestaan ministers zonder portefeuille, die niet aan het hoofd staan van een ministerie, maar vaak op een bepaald politiek belangrijk beleidsterrein van een ministerie leiding geven.1 Te denken is aan de minister voor Immigratie en Asiel bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister zonder portefeuille neemt staatsrechtelijk dezelfde positie in als het hoofd van het ministerie. De wet bepaalt niets over het aantal ministers of ministeries. Thans (december 2010) is het aantal ministeries en ministers 11, respectievelijk 12.

Als leider van een ministerie bezit de minister een groot aantal (intern werkende) bevoegdheden. Zo bestaan nauwelijks algemene regels omtrent de inrichting van de ministeries, maar is de inrichting daarvan in grote mate overgelaten aan de minister. Als gevolg hiervan zijn de ministeries verschillend ingericht. Als leider van een ministerie is de minister verantwoordelijk voor hetgeen daar geschiedt en bevoegd de onder zijn gezag werkende ambtenaren algemene instructies en concrete aanwijzingen te geven. Deze bevoegdheid heeft hij ook ten aanzien van de zogenaamde gedeconcentreerde bestuursorganen. Dat zijn territoriaal gespreide organen van de centrale overheid, bemand door aan de minister ondergeschikte ambtenaren, die soms over geattribueerde of gedelegeerde bestuursbevoegdheid beschikken. Een bekend voorbeeld van zo’n laatste orgaan is de inspecteur der Rijksbelastingen.2 Ook de vaak enigszins los van het departement opererende agentschappen3 zijn hiërarchisch ondergeschikt aan de minister of staatssecretaris. Zo is Agentschap NL, dat onder meer belast is met de uitvoering van vele subsidieregelingen op het gebied van innovatief ondernemen een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Daarnaast bezit een minister talrijke extern werkende bevoegdheden op grond van (vooral) attributie. Naast vele bestuursbevoegdheden op grond van bijzondere bestuurswetten gaat het hier om meer algemene staatsrechtelijke bevoegdheden. Te denken is aan de hiervoor besproken bevoegdheid tot contrasigneren van besluiten van de regering die worden genomen op grond van een van de onder zijn verantwoordelijkheid vallende wetten (art. 47 Gw). De minister is verder inlichtingen aan de Kamers verschuldigd en kan aan de beraadslaging in de Kamers deelnemen (artt. 68 en 69 Gw). In de gevallen waarin de wet dit bepaalt, is de minister bevoegd tot het vaststellen van ministeriële regelingen en het nemen van beschikkingen.

De minister wordt meestal bijgestaan door een of meer staatssecretarissen. De staatssecretaris is ondergeschikt aan de minister aan wie hij is toegevoegd, moet ingevolge artikel 46 lid 2 Gw diens aanwijzingen volgen en treedt samen met de minister af. Extern bezit de staatssecretaris echter dezelfde bevoegdheden als een minister, zoals de bevoegdheid tot contrasigneren. In zoverre neemt hij staatsrechtelijk een zelfstandige positie in en draagt hij een eigen verantwoordelijkheid. De ministers vormen samen de ministerraad (art. 45 Gw).4 De Grondwet kent geen specifieke of exclusieve bevoegdheden aan de ministerraad toe. Artikel 45 lid 3, waarin de taak van de ministerraad wordt omschreven als het beraadslagen en besluiten over het algemeen regeringsbeleid en het bevorderen van de eenheid van dat beleid, wordt gezien als een voorschrift met louter interne werking.5 De voorbereiding van de besluiten door de Raad geschiedt vaak in uit zijn midden ingestelde onderraden of commissies. Kunnen of willen de ministers niet als eenheid optreden, dan leidt dat tot het vertrekken van een of meer ministers.