51.2 Van ‘externalisering’ naar ‘informalisering’

Wanneer men de afgelopen 25 jaar door de oogharen beziet, valt op dat zich twee belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan rond de Awb-bezwaarschriftprocedure. Vanaf 1994 is bij de behandeling van bezwaarschriften gedurende tien tot vijftien jaar sterk ingezet op de inschakeling van hoor- en adviescommissies onder onafhankelijk voorzitterschap, de zogenaamde 7:13-commissies. Die ontwikkeling van ‘externalisering’ speelde zich af bij alle bestuursorganen, van gemeenten, provincies, waterschappen en ministeries. In mindere mate was dat bij uitvoeringsorganisaties het geval, maar ook daar is het fenomeen wijdverbreid.1 Annelies Schwartz concludeerde in 2010 dat in meer dan 90% van de gemeenten zo’n externe adviescommissie onderdeel van de procedure is.2 De model-verordening van de VNG gaat ook uit van dit model. De inschakeling van zo’n externe commissie zou meerdere voordelen hebben. In de eerste plaats zou dat leiden tot kwaliteitsverbetering. Door het inschakelen van deskundige buitenstaanders zou de kwaliteit van de besluitvorming verbeteren. Externe inschakeling zou bovendien ten goede komen aan de ‘onbevooroordeelde heroverweging’. Door de afstand die zo’n externe commissie heeft ten opzichte van het bestuursorgaan kan ook echt sprake zijn van een heroverweging. Bij gemeenten en provincies is het externe karakter van de 7:13-commissie nog eens benadrukt door de dualisering van de verhoudingen met het bestuur. Daar mogen raads- en statenleden sinds februari 2016 geen deel meer uitmaken van zo’n commissie.3 Een voordeel van de inschakeling van een 7:13-commissie dat ook wel wordt genoemd is dat een voor hem ongunstig besluit op bezwaar door de burger dan eerder zou worden geaccepteerd. Er zijn immers onafhankelijke derden bij betrokken.

Eigenlijk weten we niet of van verbetering van kwaliteit door de inschakeling van derden bij de heroverweging daadwerkelijk sprake is, maar onomstreden is dat niet. Schwartz laat in haar onderzoek zien dat inschakeling van externe commissies soms juist een nadeel heeft omdat die commissies zich vooral concentreren op een rechtmatigheidsbeoordeling. We zijn er inmiddels wel achter dat dit met de grootschalige inschakeling van die commissies in meer algemene zin een kenmerk is geworden van de bezwaarschriftprocedure. Procedureel verloopt die procedure over het algemeen behoorlijk goed. Bezwaarden krijgen een ontvangstbevestiging, worden voor een hoorzitting uitgenodigd waar ze hun zegje kunnen doen, ze krijgen een keurig onderbouwd besluit op bezwaar en een verslag van die zitting, maar aan het eind van de rit is het de vraag of daarmee is gedaan wat de burger had verwacht. Helaas is inmiddels wel duidelijk dat burgers niet erg tevreden zijn over deze gang van zaken.4 En we kunnen sterk betwijfelen of burgers een besluit eerder accepteren wanneer daarbij onafhankelijke adviseurs zijn betrokken. Veelal is dat onderscheid bij burgers helemaal niet bekend. Van mijn tijd als betrokkene bij dergelijke onafhankelijke adviescommissies staat me nog sterk bij hoeveel moeite wij vaak deden om een gesprek op gang te brengen tussen de bezwaarmaker en de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan en ook hoe slecht we daarin vaak slaagden. Ofwel de bezwaarde was al te boos om nog een redelijk gesprek te kunnen voeren, of hij was daar eenvoudigweg niet toe in staat. Maar net zo vaak mislukte zo’n poging vanwege de halsstarrige houding van de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan die het beter vond vast te houden aan dat wat in het verweerschrift stond. De burger was overigens regelmatig een onzekere en zoekende inwoner, die eigenlijk niet goed begreep welk ‘toneelstuk’ werd opgevoerd en die dus ook geen greep kreeg op zijn eigen rol in de procedure.

Op basis van de minder gunstige ervaringen met de bezwaarafhandeling tijdens de eerste vijftien jaar Awb is sinds tien jaar een reactie op gang gekomen. Die kreeg gestalte in een belangrijk programma van het ministerie van BZK, aanvankelijk met de titel ‘Prettig contact met de burger’, momenteel ‘Passend contact met de burger’ of ook wel ‘de responsieve overheid’ geheten. De essentie van de beweging die daarmee is ingezet, is dat het contact tussen bestuur en burger ‘responsief’ dient te zijn. Heeft hij het gevoel serieus genomen te worden? Hoe zou hij zelf in gesprek willen komen over zijn bezwaarschrift? In reactie op deze bezinning op de bij de bezwaarschriftprocedure gevolgde aanpak zijn inmiddels veel bestuursorganen afgestapt van het standaard inschakelen van de 7:13-hoor- en adviescommissie en worden meer opties aangeboden, van het keukentafelgesprek en ambtelijk horen tot en met mediation. Ook de model-verordening van de VNG bevat daarvoor inmiddels een grondslag, hoewel daarin nog steeds de 7:13-commissie als het uiteindelijke ideaaltypische model centraal lijkt te staan.

Gesproken wordt wel van de informele behandeling, hoewel die benaming feitelijk niet juist is. Dat suggereert immers dat er iets gebeurt dat zich buiten het formele Awb-kader afspeelt, maar de regeling van de bezwaarprocedure laat alle ruimte voor andere manieren om een bezwaarschrift af te doen dan door inschakeling van een 7:13-hoor- en adviescommissie. Afhandeling op de maat van de burger of professionele behandeling van bezwaarschriften zijn wellicht betere aanduidingen.5

Wat opvalt bij deze ontwikkelingen is dat bestuursorganen rond de bezwaarschriftprocedure nog zo weinig evaluaties en reflecties organiseren. Bij de geconstateerde onvrede over de bezwaarprocedure gaat het veelal om landelijk onderzoek. Decentrale overheden beslissen zelf over de manier waarop ze hun bezwaarprocedures inrichten, maar er is nog betrekkelijk weinig onderzoek naar het functioneren van die procedures en de tevredenheid van burgers daarover. Juist wanneer overheden kiezen voor de mogelijkheid het bezwaarschrift op een alternatieve wijze af te handelen ligt het voor de hand na te gaan of de ambities die daarmee worden nagestreefd worden gerealiseerd.6