Noodverordeningen

Het artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid om in lokale noodsituaties of in geval van vrees daarvoor, in te grijpen door de algemeen verbindende voorschriften te geven die hij nodig acht om de openbare orde te handhaven of gevaar te beperken. De noodverordeningsbevoegdheid en de bevoegdheid tot het geven van noodbevelen ex art. 175, worden meestal aangeduid als de noodbevoegdheden van de burgemeester. Noodbevelen hebben in het algemeen het karakter van een beschikking en hebben naar hun aard een individuele, eenmalige en onmiddellijke werking. Noodverordeningen (voorschriften) zijn naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar en kunnen voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen aan een open groep normadressaten. De omstandigheden van het concrete geval zullen bepalend zijn voor de keuze tussen de bevoegdheden op grond van het ene dan wel het andere artikel (MvA, Kamerstukken I 1990/91, 19403, 64b, p. 18). Een duidelijke scheidslijn tussen de in art. 175 en 176 neergelegde bevoegdheden is niet te trekken, maar het ligt, gegeven het rechtskarakter van de maatregelen, voor de hand om voor noodbevelen te kiezen als slechts voor een of enkele personen noodmaatregelen getroffen worden. Omgekeerd is het de bedoeling dat de procedure van art. 176 wordt gevolgd als de burgemeester aan een grote groep personen gedragsvoorschriften wil opleggen. In dat geval gelden, anders dan bij art. 175, de procedurevoorschriften van art. 176, die democratische controle van de raad en een bijzondere vorm van bestuurlijk toezicht waarborgen. Dat is passend als het om algemene verbindende voorschriften gaat. Desalniettemin liet de aanpak van bijvoorbeeld de ‘project X-feesten’ in 2012, de rellen rond het bezoek van een Turkse Minister en de intochten van Sinterklaas zien dat in sommige gemeenten een noodverordening met toegangs- en/of alcoholverbod werd afgekondigd, terwijl in een andere gemeente ongeveer honderd noodbevelen met dergelijke verboden werden opgelegd en dat in de ene gemeente een noodbevel gold met algemene voorschriften inhoudende dat het een ieder verboden was de openbare orde te verstoren, terwijl die voorschriften in de andere gemeente in een noodverordening vastlagen. Het komt vaker voor dat noodbevelen worden afgekondigd met voorschriften die het karakter van een algemeen geldende gedragsvoorschrift dragen; dat kan zeer negatieve gevolgen hebben voor belanghebbenden omdat soms pas door de rechter wordt vastgesteld dat het om een a.v.v. gaat en belanghebbenden alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard. Zie hierover de in art. 175, aant. 1 besproken recente uitspraken over de noodmaatregelen inzake rellen bij het Turkse consulaat in Rotterdam en de Sinterklaasintocht in Dokkum. Het omgekeerde komt ook voor, zoals de uitspraken over Sneek laten zien. De noodverordeningsbevoegdheid is een bevoegdheid die ertoe strekt de burgemeester tijdelijk regelgevende bevoegdheid toe te kennen voor (dreigende) noodsituaties, die een zeer ernstige inbreuk maken op de openbare orde en veiligheid in de gemeente. De burgemeester is als eenhoofdig orgaan bij uitstek geschikt om snel te handelen. Toekenning van deze bevoegdheid sluit bovendien aan bij zijn bevoegdheden jegens de politie en de brandweer en bij zijn andere openbare-ordetaken en -bevoegdheden (MvA, Kamerstukken II 1988/89, 19403, 10, p. 210). De burgemeester kan hiermee tijdelijk van geldende wetgeving afwijken, maar dient de procedurevoorschriften van art. 176 in acht te nemen. Art. 8:4 lid 2 onderdeel a Awb is niet van toepassing op art. 176, nu deze bepaling van de Awb alleen op staatsnoodrecht (art. 103 Gw) betrekking heeft. In geval van een (dreigende) bovenlokale noodsituatie geldt art. 39 Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De voorzitter van de veiligheidsregio oefent in dat geval (o.a.) de noodverordeningsbevoegdheid bij uitsluiting van de burgemeester uit voor zover het gaat om bestrijding van de bovenlokale noodsituatie. Als zich tegelijkertijd een andere lokale noodsituatie voordoet, dan is de burgemeester nog wel bevoegd om ten aanzien daarvan op te treden. Aangenomen moet worden dat burgemeesters daarbij de bovenlokale noodmaatregelen in acht moeten nemen. Een andere opvatting is strijdig met het de Gemeentewet overstijgende stelsel van opschaling van bevoegdheden en maatregelen naarmate ordeverstoringen (en belangenafwegingen) de grenzen van de gemeente te buiten gaan. Vergelijk in dit verband ook art. 172 lid 4 Gemw en het daarbij gegeven commentaar. De tot dusver meest langdurige overheveling van de noodverordeningsbevoegdheid naar de voorzitter van de veiligheidsregio geschiedde van maart 2020 tot 1 december 2020 vanwege de bestrijding van de covidcrisis. Indien de voorzitter van de veiligheidsregio een noodverordening afkondigt, moet hij ook de commissaris van de Koning, de gemeenteraad en het hoofd van het arrondissementsparket (c.q. de hoofdofficier van justitie) inlichten (art. 176 lid 2), maar de procedure van art. 176 lid 3-6 komt te vervallen. Aangezien de noodverordening in deze situatie op bovenlokaal niveau wordt vastgesteld om verstoringen van de orde of veiligheid te bestrijden die zich in meer dan één gemeente voordoen, past de bekrachtigings- en beroepsprocedure op gemeentelijk niveau niet bij deze besluitvorming (MvT, Kamerstukken II 2006/07, 31117, 3, p. 75-76). De Wvr voorziet daarom in een mogelijkheid voor de burgemeester om bezwaar aan te tekenen als de belangen van zijn gemeente onevenredig worden geraakt en in een regeling om de voorzitter verantwoording aan de gemeenteraad af te laten leggen (art. 40 Wvr). Voor de covidcrisis introduceerde de Tijdelijke wet een specifieke regeling inzake inlichtingen en verantwoording in art. 58s Wet publieke gezondheid. Zie over de noodverordeningen betreffende de covidcrisis de literatuur die in de Inleidende opmerkingen bij hoofdstuk XII wordt genoemd.

Zie aant. 1 onder b bij art. 175.

Zie aant. 1 onder c bij art. 175.

Bekendmaking van de noodverordening is noodzakelijk om de noodverordening in werking te doen treden (art. 176 lid 1, derde zin) en bij eventuele overtreding van de voorschriften de overtreders met succes te kunnen vervolgen. Dit volgt ook uit het legaliteitsbeginsel. Personen tot wie de noodverordening is gericht moeten redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van de noodverordening. Is dit niet genoegzaam gebeurd dan zijn de voorschriften niet verbindend en zal succesvolle vervolging bij overtreding van de voorschriften niet mogelijk zijn; zie bijv. Rb. Almelo 25 januari 2006, Gst. 2006/86(Almelo). De burgemeester moet ook het moment waarop de noodverordening in werking treedt bekend maken, de voorschriften zo snel mogelijk ter inzage leggen en desgewenst afschriften laten verstrekken enz. (art. 140-144). Ingevolge art. 176 hoeft de normale bekendmakingsprocedure voor verordeningen bij noodvoorschriften niet te worden gevolgd. Dit ligt voor de hand gezien de spoed waarmee noodverordeningen vaak afgekondigd moeten worden. De burgemeester bepaalt zelf de wijze van bekendmaking en dat kan uiteenlopen van bekendmaking via lokale en socialemedia en internet, tot geluidswagens, megafoons en strooibiljetten. De burgemeester dient de raad (in verband met de bekrachtigingsprocedure), het hoofd van het arrondissementsparket (in verband met eventuele strafrechtelijke handhaving van de noodverordening) en de Commissaris van de Koning (in verband met eventuele opschorting en administratief beroep: art. 176 lid 4 en 5, dan wel in verband met een voordracht voor schorsing en vernietiging: art. 181 Provw) zo snel mogelijk op de hoogte stellen van de noodverordening. Een noodverordening behoeft bekrachtiging van de raad om te kunnen blijven gelden. Indien de raad een verordening niet in zijn eerstvolgende, door meer dan de helft van zijn leden bezochte, vergadering bekrachtigt, vervalt zij, tenzij de burgemeester in beroep gaat bij de Commissaris van de Koning (lid 4). Dit kan hij binnen 24 uur doen. Ingevolge lid 5 zijn hoofdstuk 6 en afdeling 7.3 Awb (over administratief beroep) niet van toepassing op het beroep. Dit betekent dat de commissaris zich grotendeels kan en mag baseren op het materiaal dat de burgemeester aandraagt. Slechts één keer heeft deze procedure zich in de afgelopen decennia voorgedaan: zie Rb. Maastricht 4 mei 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006:AW8040 (Onderbanken). De noodverordening blijft gedurende de beroepstermijn (24 uur) en de behandeling van het beroep (twee dagen) van kracht. Indien een noodverordening door de voorzitter van de veiligheidsregio wordt afgekondigd geldt de procedure van art. 39 e.v. Wet veiligheidsregio’s. Zie daarover aant. 1 en voorts J.L.W. Broeksteeg, 'Verantwoording in tijden van corona', TvCR 2020/3, p. 248-261, en G.J.A. Geertjes & R.G. Becker, 'De bestrijding van het coronavirus in de veiligheidsregio's: proceduralisering, harmonisering, institutionalisering en de positie van het Veiligheidsberaad', RegelMaat 2021, nr. 2.

De verordenende bevoegdheid van de burgemeester ingevolge dit artikel vormt een uitzondering op de in art. 147 neergelegde regel dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Het is een uitwerking van de in art. 147 weergegeven uitzondering "tenzij de wet aan het college of aan de burgemeester deze bevoegdheid toekent". Dat laatste gebeurt immers in art. 176. De raad kan zich via de bekrachtiging alsnog met de noodverordening bemoeien, maar in de praktijk zijn de meeste noodverordeningen weer ingetrokken voordat de raad zich erover buigt. Dat laat onverlet dat de raad de burgemeester op grond van zijn verantwoordingsplicht tekst en uitleg over de noodverordening kan vragen (art. 180). Zoals onder aant. 4 werd opgemerkt dient de raad zich in zijn eerstvolgende, voldoende bezochte, vergadering na de uitvaardiging van een noodverordening, over die verordening uit te spreken. Uiteraard kan de burgemeester in voorkomend geval ook vóór het uitvaardigen van noodverordeningen overleg plegen met de raad. Dit gebeurt in de praktijk met name bij grote evenementen die veelal ver van tevoren zijn gepland, zoals een bezoek van een buitenlands staatshoofd dat streng beveiligd moet worden of een internationale topontmoeting met een bijzonder veiligheidsrisico, zoals de Nuclear Security Summit2014 in Den Haag. De burgemeester is niet verplicht vooraf te overleggen: dat zou hem te zeer kunnen belemmeren in de keuze van de te nemen maatregelen en dat verdraagt zich niet met het in noodsituaties geboden zelfstandige en slagvaardige optreden (MvA, Kamerstukken II 1988/89, 19403, 10, p. 93/94 en 211).

Een noodverordening kan niet direct worden aangevochten bij de bestuursrechter omdat het een algemeen verbindend voorschrift betreft (art. 8:3 lid 1 onderdeel a Awb), zie ook ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3104, JB 2021/64 (Dokkum). Van een eventuele beslissing van de commissaris van de Koning (art. 176 lid 4) staat evenmin beroep open op de administratieve rechter omdat dit besluit te zeer samenhangt met een algemeen verbindend voorschrift (de noodverordening), zie Rb. Maastricht 4 mei 2006, ECLI:NL:RBMAA:2006:AW8040 (Onderbanken). Houdt men zich niet aan een noodverordening dan levert dat een overtreding op, strafbaar gesteld in art. 443 Sr. De rechter kan zo nodig een oordeel geven over de vraag of in het hem voorgelegde concrete geval sprake was van een noodsituatie of van gerechtvaardigde vrees voor het ontstaan daarvan (situatiecriterium). In het wetsvoorstel voor de Gemeentewet bevatte art. 176 oorspronkelijk een laatste lid waarin deze beoordeling aan de rechter was onttrokken; dit lid is echter vervallen (NvW, Kamerstukken II 1990/91, 19403, 61, onderdeel 6). Voorts toetst de rechter of het redelijkerwijs noodzakelijk te achten was om een noodverordening af te kondigen: de burgemeester behoort pas naar deze bijzondere bevoegdheid te grijpen als reguliere bevoegdheden geen oplossing bieden (subsidiariteitseis). Hij kan bovendien de noodverordening en de daarin genomen maatregelen, inclusief de eventuele afwijking van wettelijke voorschriften, toetsen aan het proportionaliteitsbeginsel. De rechter zal de omstandigheden waaronder de bevelen zijn gegeven, de aard en de motivering van de bevelen en hun verhouding tot de omstandigheden in de beschouwing betrekken. Op grond van deze objectieve factoren kan de rechter, met inachtneming van de beoordelingsruimte van de burgemeester, vaststellen of de noodverordening rechtmatig is. Als de uitoefening van grondrechten met de noodverordening beperkt wordt, zal de rechter ook beoordelen of de burgemeester met de noodverordening bijvoorbeeld het oogmerk heeft gehad de inhoud van een uiting c.a. te treffen dan wel wanordelijkheden te voorkomen (zie art. 175, aant. 1 onder c). Gezien de objectieve formulering, (‘kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die (…) nodig zijn’), hoeft de rechter zich volgens de parlementaire geschiedenis niet te beperken tot een marginale toetsing (MvT, Kamerstukken II 1985/86, 19403, 3, p. 150; MvA, Kamerstukken II 1988/89, 19403, 10, p. 96, 100, 211; MvA, Kamerstukken I 1990/91, 19403, 64b, p. 23). Uit de jurisprudentie blijkt echter dat de rechter evenals bij de noodbevelen, marginaal toetst, behalve op het punt van de noodzaak en proportionaliteit van beperking van grondrechten. Gelet op de aard van deze discretionaire bevoegdheid en de spoedeisende omstandigheden waarin deze worden gebruikt, ligt marginale rechterlijke toetsing voor de hand. Desalniettemin kan een verdergaande toetsing plaatsvinden naarmate de noodmaatregelen langer van kracht zijn en/of zeer ingrijpende voorschriften bevatten. Zie bijvoorbeeld ABRvS 9 december 2020 ECLI:NL:RVS:2020:2839, JB 2021/29, m.nt. M.A.D.W. de Jong onder nr. 30 (Nijmegen).

Bij de wet tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet inzake verbetering van de afstemming op de Algemene wet bestuursrecht en enige andere verbeteringen (Stb. 2002, 13), is de tot dan toe gehanteerde term ‘beroep’ vervangen door ‘administratief beroep’ aangezien in art. 176 lid 4 en 5 geen beroep bij de administratieve rechter wordt bedoeld, maar administratief beroep op de commissaris van de Koning. Voorts is in lid 5 ‘opschorten’ in de plaats gekomen van de term ‘schorsen’ omdat in art. 176 lid 5 geen sprake is van een schorsing in de zin van de Awb. De commissaris van de Koning kan de verordening niet vernietigen, maar slechts de inwerkingtreding uitstellen totdat de raad zich erover heeft kunnen uitspreken (MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27547, 3, p. 4-5). De commissaris van de Koning kan overigens de noodverordening wel voordragen voor vernietiging (art. 273a Gemw).