§2.6. Lagere regelgeving en andere documenten

De dualisering van het gemeentebestuur heeft niet alleen zijn beslag gekregen in formele wetgeving, maar ook in verschillende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Deze documenten hebben uiteraard een onmiskenbare juridische status; het zijn per slot van rekening algemeen verbindende voorschriften. Ten aanzien van het onderwerp van dit onderzoek is een aantal algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen van belang. In volgende hoofdstukken zullen deze — het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV),1 de Regeling informatie voor derden2 en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg)3uitgebreid worden besproken. Verder kan worden gewezen op het Besluit dualisering medebewindsbevoegdheden4 en op de wijziging van verschillende rechtspositiebesluiten.5

Daarnaast is een wereld van andere documenten tot stand gekomen met een niet-juridische, maar niettemin sturende werking. Deze zullen hier worden onderverdeeld in circulaires, handreikingen en modelverordeningen.

Van deze drie categorieën heeft de figuur van de circulaire de grootste juridische pretentie. Deze circulaires worden namelijk veelal uitgevaardigd door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voorbeelden van voor dit onderzoek belangrijke circulaires zijn de CirculaireBBV6 en de Circulaire rechtmatigheidscontrole door de accountant.7 De vraag is wat de juridische status is van dergelijke circulaires. Het begrip 'circulaire' zou kunnen doen vermoeden dat we hier te maken hebben met beleidsregels. Mijns inziens is dit echter onjuist.

Van belang daarbij is, dat het de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was, die deze circulaires heeft doen uitgaan. Deze kan op dit vlak echter onmogelijk beleidsregels in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitvaardigen. Op basis van art. 4:81 Awb kan een bestuursorgaan namelijk uitsluitend beleidsregels vaststellen: 1) met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (art. 4:81 lid 1 Awb) of: 2) voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (art. 4:81 lid 2 Awb). Het eerste lid gaat ten aanzien van de minister niet op. Het opstellen van begroting en jaarstukken en het aansturen van de controlerende accountant is een bevoegdheid van het gemeentebestuur en kan niet worden beschouwd als een bevoegdheid die de minister zelf toekomt of die door de minister aan de gemeente is gedelegeerd. Het is bovendien onjuist om te stellen dat de inrichting van begroting en jaarstukken of de accountantscontrole onder de verantwoordelijkheid van de minister geschiedt. Volgens bestuursrechtelijke literatuur geeft verantwoordelijkheid in de zin van art. 4:81 Awb blijk van een hiërarchische relatie8 die volgens mij op dit punt niet bestaat, omdat de besluitvorming op deze vlakken niet tot het medebewind kan worden gerekend. Lid 2 van art. 4:81 Awb biedt de minister ook geen houvast, aangezien er geen wettelijke bepaling te vinden is die de minister impliciet dan wel expliciet de bevoegdheid toekent op dit terrein beleidsregels uit te vaardigen.

De constatering dat deze circulaires geen beleidsregels in de zin van de Awb zijn, ontdoet deze overigens niet geheel van juridische betekenis. Zij kunnen namelijk wél worden gezien als richtlijnen die gemeenten kunnen hanteren als handvatten voor de interpretatie van de regels waarop zij gebaseerd zijn (in casu het BBV respectievelijk het Bapg). In die zin hebben zij dezelfde normatieve werking als de Nota's van toelichting bij deze regelingen. Bovendien zouden zij de regering van dienst kunnen zijn als toetsingskader bij het al dan niet gebruiken van haar schorsings- en vernietigingsrecht.9

Om de dualiseringsoperatie kracht bij te zetten, is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de zogeheten Wernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie' opgericht. Een belangrijke doelstelling van de Vernieuwingsimpuls was het inzichtelijk maken van de doelstellingen van de dualisering en het begrijpelijk maken van de dualiseringswet- en regelgeving ten opzichte van degenen die werkzaam zijn in de gemeentelijke praktijk (raadsleden, burgemeesters, wethouders en gemeentelijke ambtenaren). Dit geschiedde onder meer door het afscheiden van een groot aantal `Handreikingen'.10 In het kader van dit onderzoek kan gedacht worden aan de volgende handreikingen:

Omdat daarvoor ook maar enige wettelijke grondslag ontbreekt, geldt dat deze documenten geen enkele juridische status hebben. Veeleer moeten zij worden beschouwd als documenten met voorbeelden en tips voor gemeenten en provincies. In het navolgende zal overigens blijken dat veel van deze voorbeelden en tips uitgaan van nogal scherp gedualiseerde verhoudingen en daardoor niet overeenkomen met de juridische werkelijkheid van de dualisering van het gemeentebestuur.