7.2 Controle door volksvertegenwoordigende organen

Waardoor wordt de controle door volksvertegenwoordigende organen ingegeven? De oorsprong van deze controle voert terug op het uitgangspunt dat bestuursorganen altijd dienen te handelen op basis van een publiek mandaat van rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigende organen. Daarmee wordt het besluitvormingsprimaat van bestuursorganen voorzien van een democratische legitimatie. Aan de ene kant krijgt die democratische legitimatie gestalte doordat algemeen wordt aanvaard dat bestuursorganen alleen mogen handelen op basis van een wettelijke bevoegdheidsgrondslag (legaliteit in enge zin, uitzonderingen daargelaten), en de bevoegdheidsuitoefening conform de wet en het recht moet geschieden (legaliteit in ruime zin).1 Aan de andere kant moeten de ambtsdragers van bestuursorganen het vertrouwen bezitten van het betrokken volksvertegenwoordigende orgaan.2 In het kader van deze vertrouwensrelatie beschikken volksvertegenwoordigende organen over diverse controlebevoegdheden,3 zoals het recht van interpellatie en enquête.4 Dat geldt overigens niet voor de controle op zelfstandige bestuursorganen. Hier is immers geen sprake is van een ondergeschikte positie ten opzichte van volksvertegenwoordigende organen. De controle op zelfstandige bestuursorganen is daarom veel soberder.5 Of sprake is van voldoende vertrouwen van volksvertegenwoordigende organen in het functioneren van ‘reguliere’ bestuursorganen, is in laatste instantie een politieke vraag. Het is dus niet een zuiver juridische vraag.6 Daarom is de controle ook niet louter juridisch-rechtsstatelijk.7

De praktijk wijst uit dat de toezichthoudende rol van volksvertegenwoordigende organen op bestuursorganen - niet zijnde zelfstandige bestuursorganen - voornamelijk is gericht op wat Van der Hoeven in 1989 heeft aangeduid met macrobestuur.8 Dat wil zeggen dat de controle zich toespitst op zaaksoverstijgende politieke, beleidsmatige en juridische hoofdlijnen. Deels wordt dat veroorzaakt doordat de verhouding tussen volksvertegenwoordigende organen en bestuursorganen is ingebed in een politiek krachtenveld. Daarbij gaat het om méér dan de belangen van individuele burgers, en wordt naast het uitoefenen van controle ook aan beïnvloeding van beleid gedaan.9 Maar er zijn meer factoren waardoor de focus op macrobestuur in de praktijk zo sterk is.

Zo zijn de tijd en beschikbare middelen van volksvertegenwoordigende organen beperkt, terwijl de hoeveelheid bestuurlijke besluitvorming verhoudingsgewijs groot is.10 Bovendien is de inhoud van bestuurlijke besluitvorming op tal van terreinen behoorlijk specialistisch (d.w.z. juridisch en technisch ingewikkeld), bijvoorbeeld op het gebied van het omgevingsrecht, het belastingrecht en het economisch bestuursrecht. Dat werkt in de hand dat de controle zich niet uitstrekt tot de finesses van de besluitvorming in concrete gevallen, maar zich beperkt tot zaaksoverstijgende politieke, beleidsmatige en juridische hoofdlijnen.

De focus op macrobestuur wordt verder gevoed doordat burgers die naar hun mening worden getroffen door onrechtmatig bestuur, altijd een beroep kunnen doen op de (bestuurs)rechter.11 Die kan in concrete gevallen oordelen of bestuurlijke besluitvorming rechtmatig is. Voor bescherming tegen onrechtmatig bestuur is het voor burgers dus niet per se nodig dat volksvertegenwoordigende organen in actie komen. Volksvertegenwoordigers houden zich daarom vooral bezig met hetgeen burgers moeilijk aan een rechter kunnen voorleggen, en waar zij voornamelijk in zijn geïnteresseerd: het bewaken van de zaaksoverstijgende hoofdlijnen van bestuurlijke besluitvorming en de controle van bewindspersonen en bestuurders.

Ten slotte wordt de focus op macrobestuur aangewakkerd doordat volksvertegenwoordigende organen - als (mede)opstellers van wetgeving - vooral willen nagaan of de bestuurlijke besluitvormingsprocessen over de hele linie voldoende adequaat zijn.12 Bestaan naar aanleiding van de bestuurlijke uitvoeringspraktijk redenen om de wet bij te sturen? Sluit de toepassing van de wet door bestuursorganen nog steeds aan bij andere terreinen van overheidszorg, en het grotere geheel van (de mix van) doelstellingen dat de overheid in het algemeen wil bereiken?

Ondanks de sterke focus op macrobestuur is het zeker niet uitgesloten dat volksvertegenwoordigende organen individuele besluiten van bestuursorganen aan een rechtmatigheidscontrole onderwerpen. Maar de grip op deze besluiten is omwille van de zojuist genoemde factoren doorgaans beperkt. Daar komt nog bij dat moeilijk ontkend kan worden dat de kennis over rechtsstatelijke waarborgen (ook) bij volksvertegenwoordigende organen gedaald is, hoewel de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State inzake wetgeving en bestuur zeer waardevol en bruikbaar kunnen zijn.13 Soms vormen schrijnende besluiten, die bijvoorbeeld via de journalistiek aan de orde worden gesteld,14 de opmaat om bredere bestuurlijke misstanden aan de kaak te stellen. Dit kan leiden tot intensieve controle via Kamercommissies, of zelfs een parlementaire enquête.15

De sterke focus op macrobestuur heeft grote invloed op de vraag in hoeverre door volksvertegenwoordigende organen een (vorm van) algemene rechtmatigheidscontrole kan worden verricht die een positieve invloed heeft op de rechtsstatelijke kwaliteit van de houding en besluitvorming van bestuursorganen en kan inspelen op hun stevige positie in de democratische rechtsstaat. Zoals gezegd, bestaat op dit moment geen enkele controle op bestuursorganen die met dat zuivere oogmerk wordt verricht. Maar waar sommige vormen van controle daarbij dicht in de buurt kunnen komen, staat de controle door volksvertegenwoordigende organen daar doorgaans vrij ver vanaf.

Een belangrijke oorzaak daarvan is de oorsprong van deze controle. Door de daarmee verband houdende focus op politieke, beleidsmatige en juridische hoofdlijnen spitst de controle zich doorgaans niet toe op concrete bestuurlijke besluiten. Het bewaken van het algemeen rechtmatigheidsbelang bij concrete bestuurlijke besluitvorming kan daardoor moeilijk een zelfstandig doel zijn. Vanwege de sterke politieke en beleidsmatige inkleuring van de controle, is het karakter van het toezicht door volksvertegenwoordigende organen - bezien vanuit het oogpunt van dit onderzoek - tevens vrij incidenteel en ongestructureerd.16 De in potentie krachtige tegenmacht van volksvertegenwoordigende organen is daardoor in de praktijk gelimiteerd.

Desalniettemin heeft deze controle in de praktijk wel degelijk een positief effect op het door bestuursorganen naleven van het recht en de daarin besloten liggende rechtsstatelijke uitgangspunten. Ook wordt gestalte gegeven aan het democratiebeginsel. Tevens levert het een niet te onderschatten bijdrage aan het systeem van macht en tegenmacht. De kracht van de controle door volksvertegenwoordigende organen ligt onder meer in het feit dat deze controle volledig ambtshalve kan worden verricht, en plaatsvindt buiten de bestuurskolom. Er gaat van deze controle daarom ook zeker een preventieve en opvoedende werking uit. Daar- aan draagt bij dat het hier gaat om een controlemiddel met mogelijk verstrekkende consequenties, omdat het verlies van politiek draagvlak van bestuursorganen op het spel kan staan. Dit laatste geldt al helemaal wanneer een zwaar controlemiddel zoals de enquête wordt ingezet, en daaraan door journalisten ruchtbaarheid wordt gegeven. Maar de effecten van controle door volksvertegenwoordigende organen op de rechtsstatelijke sensitiviteit van ambtsdragers en ambtenaren van bestuursorganen, en het systeem van macht en tegenmacht bij concrete bestuurlijke besluiten, zijn uiteindelijk beperkt.