10.8.2 Voor het Bundesverfassungsgericht

Verschillende klagers voerden voor het Bundesverfassungsgericht onder meer bezwaren aan tegen deze twee wetten. Zij stelden zich op het standpunt dat het kiesrecht en het democratiebeginsel waren geschonden omdat het Duitse budgetrecht feitelijk uit handen was gegeven. De klagers wezen op het feit dat het totale bedrag aan garanties dat op grond van beide wetten afgegeven kan worden, hoger is dan de grootste post op de federale begroting.1 Bovendien omvat dit bedrag meer dan de helft van het totale federale budget. De Bondsdag, de Bondsregering, de Bundesbank en de ECB mengden zich in de procedure ter verdediging van de genomen maatregelen.

Met het arrest van 7 september 2011 kwam het Bundesverfassungsgericht tot een definitief oordeel in deze kwestie.2 Al eerder, op 7 mei en 9 juni 2010, wees het Hof verzoeken om een voorlopige voorziening af.3 Ook in de hoofdzaak verklaarde het Hof de klachten ongegrond. Interessant is dat het Bundesverfassungsgericht in deze zaak een beoordelingskader schetste voor de vraag in hoeverre het budgetrecht op Europees niveau kan worden uitgeoefend. Het Hof overwoog dat het kiesrecht en het democratieprincipe geschonden zouden worden als de Bondsdag afstand zou doen van de verantwoordelijkheid voor de begroting.4 Daarvan zou sprake zijn als de Bondsdag in de toekomst niet langer het recht kan uitoefenen om zelf beslissingen te nemen over de begroting. In navolging van het Lissabon-Urteil benadrukte het Bundesverfassungsgericht dat een debat over de begroting een algemeen beleidsdebat is, waarin politieke beslissingen centraal staan.5 Van belang is of de Bondsdag autonome beslissingen kan nemen over de inkomsten en de uitgaven, ook waar het gaat om internationale of Europese afspraken.6 De Bondsdag moet uit vrije wil instemmen met beslissingen die essentiële consequenties hebben voor de begroting. De Bondsdag mag daarom, aldus het Hof, de verantwoordelijkheid voor de begroting niet overdragen aan andere actoren via onnauwkeurige autorisaties.7 De begrotingswetgever moet Herr seiner Entschlüsse blijven.8

Het Hof paste dit algemeen toetsingskader vervolgens toe op de financiele steun aan Griekenland en de oprichting van de EFSF. Het Bundesverfassungsgericht overwoog dat het in eerste instantie aan de Bondsdag zelf is om te bepalen in hoeverre garanties nodig en verantwoord zijn.9 De Bondsdag mag echter niet instemmen met onbepaalde garanties of garantstellingen zonder strikte voorwaarden.10 Een dergelijk mechanisme zou, eenmaal in gang gezet, loskomen van de controle en invloed van de Bondsdag, terwijl de consequenties ervan moeilijk te berekenen zijn. De Bondsdag moet iedere grootschalige steunmaatregel specifiek goedkeuren.11 Waar het gaat om fondsen, zoals de EFSF, moet de Bondsdag niet alleen instemmen met de oprichting daarvan, maar moet er voldoende parlementaire invloed blijven bestaan ten aanzien van de manier waarop het fonds wordt ingezet.12

Het Bundesverfassungsgericht erkende dat het twijfelachtig is of en in hoeverre een juridische grens aan garanties kan worden gesteld vanuit het democratieprincipe.13 Tegelijkertijd is volgens het Hof slechts een kennelijke overschrijding van de uiterste grenzen relevant. Een bovengrens wordt overschreden als het voldoen aan betalingsverplichtingen ertoe leidt dat de budgetautonomie, in ieder geval voor een aanzienlijke tijdsduur, niet alleen begrensd wordt, maar daadwerkelijk vrijwel niets meer voorstelt.14 Ook erkende het Bundesverfassungsgericht de beoordelingsvrijheid voor de wetgever in dit kader.15 De wetgever heeft volgens het Hof de vrijheid om in te schatten wat de mate van waarschijnlijkheid is waarmee garanties daadwerkelijk worden omgezet in uitgaven, om de toekomstige soliditeit van de overheidsfinanciën te beoordelen en om de economische positie van Duitsland in te schatten. Het Hof heeft deze vrijheid op zijn beurt te respecteren.

Gelet op het bovenstaande, kwam het Bundesverfassungsgericht tot de conclusie dat de twee wetten waartegen de klachten zijn gericht, niet in strijd zijn met artikel 38 GG.16 Beide wetten hebben volgens het Hof niet tot gevolg dat de Bondsdag het budgetrecht feitelijk afstaat.17 Dat de afgegeven garanties de grootste federale begrotingspost overtreffen en meer dan de helft van de totale begroting beslaan, doet daarbij niet ter zake, aldus het Hof.18 Dit kan geen maatstaf zijn voor een grondwettelijke grens aan de vrijheid van de wetgever op dit terrein. Volgens het Hof is er geen aanleiding om te veronderstellen dat er sprake is van een onomkeerbaar proces met negatieve gevolgen voor de budgetautonomie van de Bondsdag.

Het Bundesverfassungsgericht liet de steun aan Griekenland en de oprichting van de EFSF dus toe. Het plaatste hierbij echter wel één belangrijke kanttekening. De wet ter goedkeuring van de EFSF, het StabMechG, regelde dat de Bondsregering zich moest inspannen om overeenstemming te bereiken met de budgetcommissie over het afgeven van garanties. Alleen in geval van ‘dwingende redenen’ zou de Bondsregering garanties kunnen afgeven voordat de budgetcommissie daarmee had ingestemd. De Bondsregering zou in dat geval de budgetcommissie zo snel mogelijk moeten informeren en zou moeten beargumenteren waarom overeenstemming niet kon worden afgewacht. Het Hof overwoog dat met deze regeling aan de positie van de Bondsdag onvoldoende recht werd gedaan.19 Volgens het Hof was de Bondsregering verplicht om voorafgaande toestemming te krijgen, tenzij er sprake was van in de wet genoemde ‘dwingende redenen’. Niet nader gespecificeerd is overigens wanneer daarvan sprake kan zijn. Het enkele streven naar overeenstemming is naar het oordeel van het Hof in ieder geval onvoldoende. Het StabMechG leek dit al wel te suggereren doordat in de wet was opgenomen dat in geval van ‘dwingende redenen’ garanties verleend zouden kunnen worden voordat hierover overeenstemming was bereikt. Het uitgangspunt van de wet leek daarom al wel te zijn dat de budgetcommissie voorafgaande toestemming moest geven. Door de formulering dat de Bondsregering zich moest inspannen om overeenstemming te bereiken met de budgetcommissie over het afgeven van garanties, kon over dit (toch niet onbelangrijke) punt echter nog onduidelijkheid bestaan. Deze onduidelijkheid nam het Bundesverfassungsgericht met dit arrest definitief weg. De budgetcommissie moest, tenzij er sprake was van ‘dwingende redenen’, instemmen met het afgeven van garanties in het kader van de EFSF. Het StabMechG moest zo geïnterpreteerd worden om strijd met het Grundgesetz te voorkomen.

Het Bundesverfassungsgericht gaf in deze zaak belangrijke overwegingen over de grenzen aan het overdragen van het budgetrecht. Expliciete, cijfermatige grenzen voor de vraag wanneer van het overdragen van het budgetrecht sprake zou zijn wilde het Hof daarbij niet geven. Dat het hier ging om garantstellingen die qua waarde meer dan de helft van de federale begroting omvatten, achtte het Hof niet van belang. Alleen een kennelijk overschrijding van de uiterste grenzen van het budgetrecht hoefde volgens het Hof te worden vastgesteld, en daarvan was nu nog geen sprake. Een expliciete grens aan het materiële budgetrecht lijkt dus moeilijk te stellen. Pas als er van de begrotingsautonomie als gevolg van garanties voor een bepaalde periode praktisch niets meer over is, is er volgens het Hof sprake van een schending van het democratiebeginsel.20 Wel benadrukte het Hof dat de Bondsdag verantwoordelijk moet blijven voor belangrijke beslissingen over de begroting, en daarom ook in moet stemmen met afzonderlijke steunmaatregelen. Niet alleen moet de Bondsdag de oprichting van een fonds als de EFSF goedkeuren, maar er moet ook voldoende parlementaire invloed blijven bestaan ten aanzien van de manier waarop het fonds wordt ingezet.