2.2 De normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel

In alle gevallen is een volgende verschijningsvorm van het vertrouwen waar te nemen: bij de toetsing van een concreet verzoek dient terughoudendheid te worden betracht omdat reeds in abstracto het vertrouwen is uitgesproken. Hier gaat het om de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel.1 De belangrijke vragen in vooral de rechtspraak betreffen deze variant: hoe sterk is deze normatief-beperkende werking? Een belangrijk voorbeeld is de vraag of er bij de toetsing van uitleveringsverzoek ruimte bestaat voor een beoordeling van de eerlijkheid van het proces in de vreemde staat. Zo was er in het verleden veel te doen rond het systeem van plea bargaining in de Verenigde Staten. Is de druk die op een verdachte wordt uitgeoefend om akkoord te gaan met strafvermindering in ruil voor een bekentenis (en vaak ook: belastende verklaringen over medeverdachten) niet zó groot dat de toegang tot de rechter onaanvaardbaar wordt beperkt? Deze vraag wordt tot op heden ontkennend beantwoord. Daarbij wordt doorgaans ook gewezen op de omstandigheid dat dit systeem in de Verenigde Staten al langer bestaat en niet in de weg heeft gestaan aan het tot stand komen en voortduren van een (uitleverings)verdragsrelatie. Anders gezegd: dit punt heeft eerder meegewogen bij het sluiten en in stand houden van het verdrag en dat maakt dat de rech­ter in een concreet geval zich niet telkens over dit punt behoeft te of zelfs mag buigen.

Deze vragen zijn onlosmakelijk verbonden met de grond voor het aannemen van die normatief-beperkende werking: op welke manier is het vertrouwen tot uiting gekomen? Die vraag leidt eerst weer tot een volgend onderscheid: is de norm om terughoudendheid te betrachten volkenrechtelijk dwingend of gaat het om volkenrechtelijk onverplicht betrachte terughoudendheid? Het eerste kan het gevolg zijn van een dwingend rechtshulpverdrag. Het vertrouwen in een andere staat kan tot uiting zijn gekomen in een rechtshulpverdrag. Dat rechtshulpverdrag schrijft vervolgens voor onder welke omstandigheden tot samenwerking wordt gekomen. Veel verdragen schrijven die samenwerking weinig dwingend voor, maar andere verdragen, in het bijzonder uitleveringsverdragen, verplichten tot inwilliging van het uitleveringsverzoek zo lang aan de voorwaarden uit het verdrag is voldaan en geen in het verdrag opgenomen weigeringsgrond van toepassing is. Een aspect dat niet tot de verdragsrechtelijke uitleveringsvoorwaarden behoort en evenmin een weigeringsgrond oplevert, kan dan op grond van het verdrag niet worden getoetst. De terughoudendheid (of beter: weigering) om dat aspect te toetsen, vloeit dan rechtstreeks voort uit het verdrag en de getrouwe naleving daarvan.

Het tweede, volkenrechtelijk onverplicht betrachte terughoudendheid, kan bijvoorbeeld worden aangenomen omdat een staat partij is bij een mensenrechtenverdrag. Dit kan onder meer aan de orde zijn als de samenwerking plaatsvindt zonder dat een verdrag van toepassing is. Volkenrechtelijk berust de samenwerking dan volledig op vrijwilligheid. Dat betekent ook dat die samenwerking om welke reden dan ook kan worden geweigerd. Het kan in een dergelijk geval veel uitmaken of de andere staat een EVRM-lidstaat is dan wel een vreemde staat die niet bij het EVRM, of zelfs bij geen enkel mensenrechtenverdrag, is aangesloten. Bij enige concrete vrees voor schending van de mensenrechten na bijvoorbeeld de inwilliging van een verzoek om kleine rechtshulp, zal bij de EVRM-lidstaat sneller toch tot samenwerking worden overgegaan omdat het EVRM en het toezicht op de naleving daarop door het EHRM voldoende waarborgen bieden.

Voor de dagelijkse praktijk van de interstatelijke strafrechtelijke samenwerking is de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel van groot belang. In de literatuur is men betrekkelijk eensgezind over het in normatief-beperkende zin aan het vertrouwensbeginsel te verbinden uitgangspunt. Doorgaans wordt op een gesloten verdrag het vermoeden of de aanname gebaseerd met een staat van doen te hebben in wiens rechtsstelsel vertrouwen kan worden gesteld. Dat leidt in een concrete zaak tot het uitgangspunt dat hetgeen de andere staat zegt en doet waar is en volgens de regels is of zal gebeuren: ‘omnia praesumuntur rite (et sollemniter) esse acta’.2

In de uitwerking van dat wel heel algemene uitgangspunt kunnen de volgende onderscheidingen worden aangebracht. Ten eerste kan het uitgangspunt van toepassing zijn op het verzoek, waarbij het feitelijke en juridische aspecten daarvan kan betreffen.3 Het meest basale voorbeeld daarvan is dat het aan het verzoek ten grondslag gelegde feitencomplex correct is weergegeven (feitelijk aspect) en dat ook de daaraan gegeven kwalificatie naar het recht van de verzoekende staat juist is (juridisch aspect). De juridische beweringen in een verzoek kunnen betrekking hebben op het recht van de verzoekende staat, maar ook op internationaal recht, zoals het toepasselijke rechtshulpverdrag of een mensenrechtenverdrag. Theoretisch kan de bewering ook het recht van de aangezochte staat betreffen, al zal die mogelijkheid zich in de praktijk minder snel voordoen. Dit onderscheid heeft betekenis, maar leidt niet zonder meer tot slechts één conclusie over de vraag of de aange­zochte staat een eigen oordeel mag vellen. Vooral bij beweringen van juridische aard, en al helemaal als het niet louter om het recht van de aangezochte staat gaat, lijkt de ruimte voor een eigen oordeel van de aangezochte staat in theorie groter. Zo levert een vervolging in strijd met het ne bis in idem-beginsel ook bij interstatelijke samenwerking problemen op. Wordt bijvoorbeeld de uitlevering ter fine van berechting verzocht voor een feit waarvoor de opgeëiste persoon al eerder is vervolgd, dan kan uitlevering daarop afstuiten. De precieze grondslag van die weigering kan variëren. Het sterkst is de exceptie voor een herhaalde vervolging als die expliciet in het verdrag is opgenomen ten aanzien van de concrete situatie zoals die aan de orde is.4 Het staat buiten kijf dat de uitleveringsrechter in de aangezochte staat die weigeringsgrond van verdragsrechtelijke oorsprong onder omstandigheden zal moeten beoordelen en toepassen. Kent het verdrag geen weigeringsgrond in geval van dubbele vervolging, of is de weigeringsgrond in het verdrag niet van toepassing op de concrete situatie, dan is de toetsingsruimte veel beperkter. Zo kent het EUV een ne bis in idem-weigeringsgrond bij eerder vervolging in de aangezochte staat of in een derde staat partij bij dat verdrag, maar niet bij eerdere vervolging in de verzoekende staat. Daarmee is de toetsing van de interne juridische situatie qua dubbele vervolging in de verzoekende staat aan het oordeel van de uitleveringsrechter onttrokken. Indien echter een verweer wordt gevoerd waaruit eigenlijk klip en klaar blijkt dat sprake is van een dubbele vervolging en de verzoekende staat op grond van het eigen recht geen recht tot vervolging meer heeft, dan ziet de uitleveringsrechter zich voor een lastig probleem gesteld. Het uitleveringsverdrag staat hem niet toe de uitlevering te weigeren, maar voor hem is het zonneklaar dat de verzoekende staat geen belang heeft bij het uitleveringsverzoek omdat geen vervolgingsrecht bestaat. Dit zal zich wellicht via diplomatieke weg kunnen oplossen, maar juridisch wordt de uitleveringsrechter voor het blok gezet. Dat is echter weer anders wanneer ook een algemenere, internationaalrechtelijke ne bis in idem-bepaling van toepassing is, zoals artikel 4 van het zevende Protocol bij het EVRM of artikel 54 SUO. Hoewel de uitleveringsrechter de beoordeling van de toepasselijkheid van de ne bis in idem-bepaling ook dan veelal zal overlaten aan de zittingsrechter in de verzoekende staat, met name als niet zonneklaar is dat sprake is van dubbele vervolging, is niet ondenkbaar dat hij de uitlevering toch weigert wanneer daarvan evident wel sprake is. Op dat moment toetst hij niet zo zeer aan het recht van de verzoekende staat, als wel aan internationale bepalingen op dit gebied.5

Maar ook over feitelijke constateringen is een eigen oordeel theoretisch niet uitgesloten. Welke ruimte hiervoor bestaat is niet bij voorbaat en in al­gemene zin aan te geven en is sterk afhankelijk van in elk geval het rechtshulpinstrument en de inhoud van het toepasselijke verdrag. Een voorbeeld is deels ook al te vinden in het zojuist besproken geval van eventuele toetsing aan het ne bis in idem-beginsel. Die zal vaak niet louter juridisch zijn, maar vaak ook feitelijke aspecten omvatten. Ook de toets of de opgeëiste persoon zijn onschuld onverwijld kan aantonen is overwegend feitelijk van aard.6 Doorgaans komt een dergelijk verweer erop neer dat de gestelde feiten in het verzoek, waarop de verdenking is gegrond, niet waar kunnen zijn, bijvoorbeeld omdat de opgeëiste persoon een sluitend alibi heeft.

In de literatuur wordt het vertrouwensbeginsel concreter in verband gebracht met dit laatste punt: de aanname dat het feitenexposé waar is en bewijsbeslissingen en de vermoedens die in het buitenlands aanhoudingsbevel worden geventileerd deugdelijk zijn.7 Ook kan het gaan om meer procedurele aspecten van een strafzaak,8 zoals, uiteraard afhankelijk van de context, de vraag of de rechter bevoegd was, of een vonnis executabel is,9 of sprake is van verjaring, of de verzoekende autoriteit wel bevoegd was de rechtshulp te verzoeken,10 en of de vreemde staat rechtsmacht en ook anderszins een redelijk belang bij uitlevering heeft.11

Ook anders dan aangaande beweringen in het verzoek kan het vertrouwensbeginsel van invloed zijn op een concreet geval van interstatelijke samenwerking. Het kan daarbij gaan om gebeurtenissen in het verleden, maar ook om toekomstige gebeurtenissen. Denk aan de wijze waarop bewijsmateriaal in het kader van een verzoek om kleine rechtshulp is vergaard als voorbeeld van gebeurtenissen in het verleden waar het vertrouwensbeginsel betrekking op heeft en aan de vraag of de specialiteit geëerbiedigd zal worden,12 maar ook of de vreemde staat de mensenrechtenverdragen zal respecteren13 of garanties zal naleven14 als voorbeelden van toekomstige gebeurtenissen.