3. Kavelruil en ruimtelijke ordening nader beschouwd

Met de lessen uit de voorgaande onderdelen in het achterhoofd, is het thans tijd (kort) te bezien hoe de relatie tussen kavelruil en ruimtelijke ordening is te karakteriseren. Kunnen de hiervoor geschetste lijnen uit de relatie tussen landinrichting in het algemeen worden doorgetrokken richting het instrument kavelruil als vorm van landinrichting of dient een andere benadering te worden gekozen, waarbij rekening wordt gehouden met de ‘status aparte’ van de kavelruil binnen de landinrichtingswetgeving? Voor de beantwoording van deze vraag dient tevens onderscheid gemaakt te worden tussen het ‘WILG-tijdperk’ vanaf 1 januari 2007 en het ‘pre-WILG-tijdperk’ tot 1 januari 2007.

Voordat wordt overgegaan tot beantwoording, dient er allereerst op gewezen te worden dat bij de bespreking van de relatie tussen landinrichting en ruimtelijke ordening de focus in de literatuur en de parlementaire stukken nagenoeg geheel gericht is op het ‘dwingende’ landinrichtingsinstrumentarium, met name de ruilverkaveling respectievelijk herverkaveling.1 Bij dergelijke grootschalige projecten, die leiden tot een ingrijpende wijziging van de inrichting van een (doorgaans) omvangrijk gebied, is de behoefte aan en de invloed van afstemming met (de regels van) de ruimtelijke ordening vanzelfsprekend groter dan bij kleinere, kortdurende kavelruilprojecten, waarbij de ‘impact’ op het landelijk gebied geringer is dan bij ruil/ herverkaveling het geval is.

Niettemin is het waardevol om, ondanks het relatief bescheiden belang van de kavelruil als pion op het speelbord landinrichting, de relatie tussen kavelruil en ruimtelijke ordening nader te onderzoeken en te definiëren. Dergelijk onderzoek helpt de kavelruil-reiziger immers bij het doorgronden van het landinrichtingsinstrument in zijn volle omvang en aldus bij het verkennen van de grenzen ervan. Bovendien is met de introductie van de in onderdeel G.3 van het vorige hoofdstuk besproken mengvormen van de kavelruil, waaronder met name de planmatige kavelruil, het bereik van het instrument flink gegroeid: kavelruilprojecten kunnen door een dergelijke projectmatige toepassing ingrijpende gevolgen hebben voor een omvangrijk gebied, hetgeen de behoefte aan verduidelijking van de relatie tussen (planmatige) kavelruil en ruimtelijke ordening uiteraard doet toenemen.2

In algemene zin kan worden gezegd dat de ‘handelskenmerken’ van de kavelruil (kleinschaligheid, laagdrempeligheid, snelheid en flexibiliteit) zich verzetten tegen een al te uitgebreide vastlegging van de relatie met de ruimtelijke ordening, omdat deze (extra) regulering naar alle waarschijnlijkheid onnodige vertragende effecten op de kavelruil zouden hebben, waardoor de effectieve inzet van het instrument gevaar zou lopen. Bovendien dient bedacht te worden dat de kavelruil vrijwel altijd een tijdelijk, aflopend project inhoudt, waarmee in de regel niet een duurzame inrichting van het landelijk gebied gemoeid is. Deze ‘vluchtigheid’ pleit voor terughoudendheid bij de vormgeving van de relatie met de ruimtelijke ordening.3 De kavelruil is in algemene zin niet gebaat bij (onnodige) bureaucratie, ook niet wanneer deze een ruimtelijk karakter heeft.

Belangrijker dan bovenstaande, aan het karakter van de kavelruil ontleende argumenten, die voor een deel op ‘onderbuikgevoelens’ gestoeld zijn, is een benadering met een meer juridisch karakter. De kavelruil is, zoals in onderdeel C van het vorige hoofdstuk uitgebreid betoogd, behept met een forse civielrechtelijke basis, zulks in tegenstelling tot de overige landinrichtingsinstrumenten binnen de WILG, die (volledig) publiekrechtelijk van aard zijn. Dit wezenlijke juridische verschil tussen beide instrumenten noopt, net zoals dat in civilibus (grenspost 1, hoofdstukken I en II) en fiscalibus (grenspost 2) het geval is, ook ten aanzien van de relatie met de ruimtelijke ordening tot een andere benadering. De Wro is, net als (de publiekrechtelijke componenten van) de WILG, een ‘planwet’. Beide wetten kennen in dit kader publiekrechtelijke procedures, waartegen rechtsmiddelen openstaan.4 Deze publiekrechtelijke onderdelen van de WILG, gecombineerd met de (bestuursrechtelijke) rechtsgang vereisen een zorgvuldige afstemming op de in planologisch opzicht verwante Wro. Voor de in de kern louter civielrechtelijke kavelruil, die enkel via enige specifieke wettelijke regelingen, zoals opgenomen in artikel 87 WILG, 5 een (geringe) verbinding met het publiekrecht maakt, is de behoefte aan en noodzaak van een dergelijke afstemming niet of nauwelijks aanwezig. De ‘toevallige’ opname in de overwegend publiekrechtelijke WILG rechtvaardigt mijns inziens niet een uitgebreide koppeling met de planologische wetgeving. Het pleidooi voor opname van de kavelruil(overeenkomst) in boek 7 BW zij op deze plaats nog maar eens herhaald.

Ondanks voorgaande overwegingen vond onder het regime van de Landinrichtingswet een directe koppeling tussen (onder meer) kavelruil en ruimtelijke ordening plaats door de werking van artikel 4. De tekst van het in onderdeel G.3 van hoofdstuk 1 besproken artikel, waarin de doelstelling van landinrichting was opgenomen, luidde immers als volgt:

Kavelruil en ruimtelijke ordening waren, door deze ‘objectieve verbeteringseis’ die, zoals besproken in hoofdstuk 1, onderdeel G.6.j, onverkort van toepassing was op elke kavelruil, onverbiddelijk tot elkaar veroordeeld. De ruimtelijke soep diende echter niet zo heet gegeten te worden als hij wordt opgediend, zo bleek uit onderdeel 2.d hiervoor. Gezien het karakter van artikel 4, dat meer als algemene richtlijn diende te worden beschouwd en gezien de afwezigheid van concrete coördinerende instrumenten, diende aan deze directe koppeling niet al te veel ‘uitstralend effect’ te worden toegekend. De invloed van de ruimtelijke ordening op de kavelruil was, ondanks de duidelijke bewoordingen van artikel 4, marginaal te noemen.

Stappen wij vervolgens over naar de kavelruil onder de WILG. De kavelruil heeft in de overgang tussen beide tijdperken belangrijke modificaties ondergaan, zoals hiervoor in hoofdstuk II, onderdelen A.4 en E beschreven. Belangrijkste wijziging is zonder meer dat de objectieve verbeteringseis, zoals neergelegd in artikel 16 WILG als opvolger van artikel 4 Liw, voor WILG-kavelruilen niet langer een zelfstandige betekenis heeft.6 Deze koerswijziging heeft ingrijpende consequenties voor de relatie tussen kavelruil en de ruimtelijke ordening. Door het verbreken van deze juridische koppeling tussen beide onderdelen van het recht, lijkt voor de kavelruil onder de WILG elke noodzaak tot het treffen van coördinerende maatregelen verdwenen te zijn. De civielrechtelijke kavelruil lijkt daarmee definitief afscheid genomen te hebben van het publiekrecht.

Schijn bedriegt echter. Wanneer de WILG-kavelruil wordt ontleed, blijkt er, naast het de facto vervallen van de objectieve verbeteringseis per 1 januari 2007, drie jaar later een andere, nieuwe connectie tussen kavelruil en de ruimtelijke ordening te zijn ontstaan. In het per 1 januari 2010 geldende artikel 31a, onderdeel b BILG is namelijk een uitzondering voor de kavelruil opgenomen ten aanzien van kavels die deel uitmaken van een ruimtelijk aaneengesloten of functioneel verbonden samenstel van kavels dat in gebruik is voor woningbouw (inclusief recreatiewoningen) of de huisvesting van bedrijven met een niet-agrarische bestemmingen of voor een dergelijk gebruik is bestemd ingevolge plannen of besluiten op grond van de Wro of daarvoor zal worden bestemd blijkens bekendgemaakte ontwerpen voor dergelijke plannen of besluiten.^TM De gecursiveerde passage bevat een overduidelijke link tussen kavelruil en de ruimtelijke ordening in het algemeen en het (huidige of toekomstige) bestemmingsplan in het bijzonder. De band tussen kavelruil en ruimtelijke ordening is onder de WILG dus niet, zoals aanvankelijk kon worden gedacht, geheel doorgesneden. Er dient per 1 januari 2010 bij kavelruilen een (beperkt) planologisch onderzoek naar de huidige en toekomstige bestemming van de in de kavelruil in te brengen kavels plaats te vinden, tenzij het, zoals in hoofdstuk I, onderdeel E.2.d beschreven, gaat om ‘losse kavels’.

Ook de WILG-kavelruil kan dus niet geheel om de ruimtelijke ordening heen. Het gaat mij echter te ver om, door de koppeling uit artikel 31a BILG, te spreken van (doelbewuste) coördinatie tussen kavelruil en ruimtelijke ordening in brede zin. Er is naar mijn mening eerder sprake van een specifieke wettelijke voorziening, als uitvloeisel van de in het artikel opgenomen beperking van de toepassing van de kavelruil in civilibus, die ‘toevalligerwijs’ enkele ruimtelijke implicaties met zich brengt. Het ruimtelijke aspect is in dit verband te beschouwen als een middel om de ‘verboden categorie’ effectief te kunnen opsporen en niet als een bewuste afstemming tussen kavelruil en ruimtelijke ordening. De verwijzing naar de Wro in artikel 31a BILG dient dan ook niet te worden beschouwd als onderdeel van (bewust) coördinerend beleid.

Overigens kan in een incidenteel geval ook op andere wijze dan via de weg van artikel 31a BILG een verband tussen kavelruil en ruimtelijke ordening gelegd worden. Zo werd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 10 juli 201378 door belanghebbenden aangevoerd dat de gemeenteraad in het kader van een alternatievenonderzoek in een bestemmingsplan ten onrechte het instrument kavelruil niet als alternatief onderzocht had. Hoewel de Afdeling deze stelling op formele gronden afwees, toont de uitspraak wel aan dat de band tussen ruimtelijke ordening en kavelruil wel degelijk bestaat en, ook bij volledige afwezigheid van een wettelijk coördinerend kader, in voorkomende gevallen van belang kan zijn.

Conclusie van het voorgaande is dat het onderwerp ‘ruimtelijke ordening’ binnen de kaders van de kavelruil in voorkomende gevallen wel degelijk een factor van belang kan zijn, zowel onder de WILG als onder haar voorlopers, maar dat nagenoeg iedere (doelbewuste) coördinatie van bovenaf ontbreekt. De invloed van de ruimtelijke ordening op een (kleinschalig) kavelruilproject is derhalve marginaal. De band tussen ruimtelijke ordening en landinrichting is bij de kavelruil (zo mogelijk) nog losser dan bij herverkaveling het geval is. Met betrekking tot de kavelruil levert de afwezigheid van elke vorm van coördinatie echter, in tegenstelling tot hetgeen bij de herverkaveling het geval is, (nagenoeg) geen praktische problemen op. Sterker nog: de afwezigheid van dergelijke bepalingen is eerder een zegen dan een gemis, aangezien coördinatie vrijwel zeker (onnodige) vertraging in de uitvoeringsfase van de kavelruil op zal leveren, hetgeen ten koste gaat van de effectiviteit en populariteit van het instrument.