4.3.3.1 De integrale adviesopdracht

In het planschade- en nadeelcompensatierecht geldt als uitgangspunt dat deskundigen het betrokken bestuursorgaan integraal adviseren over de op de aanvraag te nemen beslissing.1

Voor de tegemoetkoming in planschade vloeit die integrale adviestaak sinds 2008 voort uit de relevante wet- en regelgeving.2 Krachtens art. 6.1.3.4 Bro dient de planschadeadviseur in zijn onderzoek in ieder geval te betrekken: de omvang van de schade, de hoogte van de tegemoetkoming, de causaliteit en de vraag of de schade redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk ten laste van de benadeelde behoort te blijven (waarvan onderdeel uitmaken een toetsing van de voorzienbaarheid, het normale maatschappelijke risico en de schadebeperkingsplicht).3 Die elementen zijn rechtstreeks ontleend aan de materiële vereisten voor planschade ex art. 6.1 t/m 6.3 Wro.4 Het betrokken bestuursorgaan krijgt daarmee een planschadeadvies aangereikt dat alle bestanddelen van het te nemen besluit bevat, ook de juridische.

Voor nadeelcompensatie anders dan planschade is de integraliteit van het advies in eerste instantie afhankelijk van de relevante nadeelcompensatieregeling. Zo is de adviestaak op grond van de NKL 1999 bijvoorbeeld anders dan die op grond van de Beleidsregel I&W 2019 (vgl. § 2.3.5.1 en § 2.3.5.3). Met betrekking tot de Beleidsregel I&W blijkt de integrale adviestaak sinds 1999 uit art. 16.5 Krachtens dat artikel moeten min of meer dezelfde elementen aan de orde komen als in het advies dat op grond van art. 6.1.3.4 Bro wordt verstrekt. Een verschil is dat een adviseur die adviseert op grond van de Beleidsregel I&W een integrale toetsing van het égalité-beginsel verricht, dus ook een beoordeling van de speciale last. Dit vereiste speelt in het planschaderecht echter niet of nauwelijks een rol en komt zodoende ook niet terug in de adviestaak met betrekking tot planschade.6 Naar de letter van de wet zal het vereiste van de speciale last onder het toekomstig recht voortaan ‘gewoon’ van toepassing zijn bij omgevingsrechtelijke nadeelcompensatie (vgl. art. 4:126 lid 1 Awb). Hoe dat vereiste precies invulling gaat krijgen blijft – bij het ontbreken van een duidelijke uitleg in de MvT bij de Invoeringswet Omgevingswet en richtinggevende jurisprudentie – nog grotendeels in het ongewis.7

Het is bij het afronden van dit proefschrift nog niet duidelijk of en in hoeverre titel 4.5 Awb en afdeling 15.1 Omgevingswet verandering zullen brengen in het integrale karakter van de advisering. Zoals al vaker gezegd, bevatten titel 4.5 Awb en afdeling 15.1 Omgevingswet nauwelijks regels rondom de inzet van deskundigen. Ik stel vast dat in de nieuwe regelgeving zowel formele als materiële aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor advisering over specifieke aspecten in plaats van een integraal advies (zie daarover § 2.3.4.2).8 In ieder geval kan op grond van de nieuwe regelgeving niet worden geconcludeerd dat het deskundigenadvies steeds integraal zal moeten zijn.

In algemene bestuursrechtelijke zin is de functie van deskundigenadvisering aan bestuursorganen om specifieke kennis aan te leveren ten behoeve van een zorgvuldige besluitvorming.9 Het gaat daarbij veelal om feitelijke (bijvoorbeeld bouwkundige, medische of kunsthistorische) kennis, waarover het bestuursorgaan zelf niet of niet voldoende beschikt.10

Zoals ik in § 4.3.2.1 liet zien, is de voorafgaande advisering door deskundigen soms wettelijk voorgeschreven, maar kan die advisering ook ambtshalve worden gelast. Wanneer het deskundigenadvies ambtshalve wordt gelast, ligt het niet voor de hand dat de deskundige een integraal advies verstrekt. Wat dat betreft kan een parallel worden getrokken met de rechter in het ‘normale’ civiele recht: het bestuursorgaan zal ervoor kiezen een deskundigenadvies in te winnen, wanneer dit met het oog op de vaststelling of beoordeling van bepaalde feiten noodzakelijk is. Net als in het ‘normale’ civiele recht leidt dat tot een duidelijke taakverdeling tussen, in dit geval, bestuursorgaan en deskundige. De deskundige levert een stukje bijzondere expertise en het bestuursorgaan is verantwoordelijk voor de juridische kwalificatie daarvan in het licht van een wettelijke norm. De formulering van de adviesopdracht is ook hier een belangrijke aangelegenheid.11 Het bestuursorgaan zal moeten nagaan ten aanzien van welke aspecten in de besluitvorming advies nodig is. Aan de hand daarvan zal het bestuursorgaan de adviesopdracht construeren.

Indien de voorafgaande advisering is voorgeschreven op grond van een bijzondere bestuurswet of op grond van regelgeving door het bestuursorgaan zelf, is die wet of regel in eerste instantie bepalend voor de vraag over welke aspecten advies moet worden ingewonnen. Als gezegd, komt dergelijke wet- en regelgeving regelmatig voor. Een zeer bekend voorbeeld is de welstandscommissie (of stadsbouwmeester) die op grond van art. 6.2 lid 1 Bor adviseert over de vraag of de plaatsing van een bouwwerk voldoet aan de redelijke eisen van welstand (vgl. art. 2.10 lid 1 onder d Wabo en art. 12a lid 1 onder a Woningwet). Van een integraal advies is in dat geval geen sprake. Voor de vraag of een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden geweigerd, is de welstand slechts één aspect van een meeromvattend beoordelingskader (art. 2.10 lid 1 Wabo). Anders gezegd, de welstandscommissie adviseert niet (mede) over de vraag of de voorgenomen bouw bijvoorbeeld in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en/of de gemeentelijke bouwverordening. Dat is de taak van het bevoegd gezag. Mutatis mutandis adviseert de verzekeringsarts op grond van art. 2 lid 1 jo. art. 4 Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten uitsluitend over, grof gezegd, het verlies van lichamelijk of psychische functie in relatie tot arbeidsvermogen. De beoordeling door het UWV of iemand ook daadwerkelijk een WIA-, ZW- of Wajonguitkering krijgt, omvat nog andere aspecten.12

Soms verlangt de wet of regel op basis waarvan de deskundige is benoemd een meer integrale advisering. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de sfeer van de (kunst)subsidiëring.13 Kenmerk van een aantal subsidieregelingen is dat de gehele aanvraag aan de adviseur wordt voorgelegd. Het is dan goed mogelijk dat ook het daaropvolgende besluit volledig op het advies wordt gebaseerd.14 Toch kan van dergelijke adviezen niet worden gezegd dat zij op dezelfde wijze integraal zijn als een planschade- of nadeelcompensatieadvies. De grens van de adviestaak ligt in het bestuursrecht normaal gezien besloten in de deskundigheid van de adviseur.15 Over aspecten van de besluitvorming die niet tot het exclusieve kennisdomein van de deskundige behoren, dient de deskundige niet te adviseren. Het kan voorkomen dat dit kennisdomein (nagenoeg) volledig samenvalt met de te nemen beslissing op de aanvraag. Dat is in de hierboven genoemde (kunst)subsidieregelingen het geval. Van geen adviseur wordt echter gevraagd – en van de planschade- en nadeelcompensatieadviseur juist wel – om ook het voortouw te nemen bij de beoordeling van de juridische aspecten van de besluitvorming, met andere woorden, bij die aspecten die niet tot het exclusieve kennisdomein van de deskundige behoren. Voor zover ik op basis van deze indicatieve vergelijking kan overzien, zijn planschade- en nadeelcompensatiedeskundigen wat dat betreft ‘bijzonder’.16