10.2.2.1 Het Grundgesetz en het budgetrecht

De artikelen 110 tot en met 115 van het Grundgesetz hebben betrekking op het federale budgetrecht.1 Een groot deel van deze bepalingen hebben hun huidige vorm gekregen bij de grondwetsherziening van 1969, die in het teken stond van de zogenoemde Finanzverfassung.2 Daarnaast leidden de herzieningen van 2006 en 2009, die de basis vormden voor de huidige organisatie van het federale systeem in Duitsland en daarom wel worden aangeduid als Föderalismusreform I en II, tot enkele wijzigingen in de bepalingen over het budgetrecht. Deze bepalingen zullen hieronder nader besproken worden.

In artikel 110, tweede lid, GG is, zoals gezegd, het budgetrecht zelf vastgelegd. Op grond van die bepaling moet de begroting bij wet worden vastgesteld. In zoverre is die bepaling vergelijkbaar is met artikel 105 Gw. Artikel 110, tweede lid, GG voegt daar echter aan toe, anders dan het Nederlandse equivalent, dat die vaststelling voor aanvang van het betreffende begrotingsjaar moet plaatsvinden. Tegelijkertijd kent het Grundgesetz in artikel 111 een regeling voor het geval dat deze deadline niet gehaald wordt. Bepaalde uitgaven, bijvoorbeeld om aan juridische verplichtingen te voldoen, zijn dan, ondanks dat er nog geen begroting is vastgesteld, toch toegestaan.3 Een vergelijkbare bepaling is in de Nederlandse Grondwet niet te vinden, al kan natuurlijk wel gewezen worden op artikel 2.25 Cw 2016 dat de mogelijkheden naar Nederlands recht bepaalt voor het geval dat een begroting niet tijdig is vastgesteld.

Een ander verschil tussen de Duitse en de Nederlandse grondwettelijke bepalingen over het budgetrecht is dat het Grundgesetz in artikel 110, tweede lid, expliciet de mogelijkheid van meerjarenbegrotingen openlaat.4 Van deze mogelijkheid wordt in de praktijk echter geen gebruik gemaakt.5 Wel verplicht het Grundgesetz door middel van het derde lid van artikel 106 in combinatie met het vierde lid van artikel 109 tot meerjarige financiële planning. De Bondsregering stelt een budgettair vijfjarenplan op, dat de basis vormt voor jaarlijkse begrotingen.6

Artikel 110, eerste lid, GG regelt verder dat alle inkomsten en uitgaven in de begroting moeten worden opgenomen. Dit noemt men ook wel het Vollständigkeitsprinzip.7 Ook is in dit lid opgenomen dat de inkomsten en uitgaven op de jaarlijkse begroting aan elkaar gelijk moeten zijn. Dit voorschrift vereist, anders dan de tekst op het eerste gezicht doet vermoeden, echter slechts een formeel begrotingsevenwicht.8 De inkomsten op de begroting zouden geheel uit leningen kunnen bestaan, zodat er van een daadwerkelijk begrotingsevenwicht geen sprake is, zonder dat hiermee deze bepaling wordt overschreden. Zoals hieronder zal blijken, stelt het Grundgesetz via artikel 109, derde lid, en artikel 115 echter ook materiële grenzen aan begrotingen in het kader van het begrotingsevenwicht.

Het derde lid van artikel 110 GG regelt een deel van de procedure voor het vaststellen van begrotingen, zoals die hiervoor aan de orde kwam. Op grond van die bepaling worden wetsontwerpen gelijktijdig naar de Bondsdag en de Bondsraad gestuurd. Artikel 110, vierde lid, GG expliciteert tot slot dat de begrotingswet alleen bepalingen mag bevatten die verband houden met federale inkomsten en uitgaven en met de periode waarvoor de begroting geldt (het zogenoemde Bepackungsverbot).9 De begroting mag dus geen oneigenlijke bepalingen bevatten. Reguliere wetgeving mag niet in de begroting worden verwerkt.

Naast de regeling in artikel 111 GG voor de situatie dat de begroting niet voor aanvang van het begrotingsjaar is vastgesteld, kent het Grundgesetz nog een bepaling die een afwijking van de hoofdregel van artikel 110 GG, dat uitgaven pas kunnen worden gedaan nadat zij in een begrotingswet zijn vastgelegd, mogelijk maakt. In artikel 112 GG is bepaald dat overschrijdingen van de vastgestelde begroting of uitgaven voor andere doelen toegestaan zijn na toestemming daarvoor van de minister van Financiën. Die toestemming kan alleen worden verleend in het geval van onvoorziene en onvermijdbare uitgaven. Het moet gaan om uitgaven die niet op een suppletoire of volgende begroting kunnen wachten.10 De minister van Financiën kan via deze bepaling dus niet zonder betrokkenheid van het parlement allerlei correcties op de begroting doorvoeren.

Artikel 113 GG bepaalt verder dat wetten die leiden tot hogere uitgaven of tot minder inkomsten de toestemming nodig hebben van de Bondsregering. Deze bepaling is in de praktijk van weinig betekenis.11Artikel 114 GG regelt vervolgens een deel van de verantwoordingsfase. Op grond van het eerste lid van deze bepaling moet de minister van Financiën na afloop van het begrotingsjaar een overzicht van alle inkomsten en uitgaven en van de bezittingen en schulden aanbieden aan zowel de Bondsdag als de Bondsraad. Het Bundesrechnungshof controleert op grond van het tweede lid dit overzicht en geeft een oordeel over het budgettair beheer. De leden van het Bundesrechnungshof hebben daarbij een sterke positie; het Grundgesetz waarborgt hun onafhankelijkheid.12 Net als de Algemene Rekenkamer onderzoekt het Bundesrechnungshof niet alleen de rechtmatigheid van overheidsuitgaven, maar ook in hoeverre de uitgaven doelmatig waren.13 Jaarlijks stuurt het Bundesrechnungshof een rapport hierover naar de Bondsdag, de Bondsraad en de Bondsregering.14 De beide Kamers gebruiken dit als basis voor het debat over het verlenen van decharge aan de Bondsregering.15 Een uitgebreide bespreking van het rapport en de resultaten vindt vooral in de budgetcommissie plaats.16 Een subcommissie van de budgetcommissie, de Rechnungsprüfungsausschuss, bespreekt het rapport van het Bundesrechnungshof ter voorbereiding op het debat over de dechargeverlening.

Artikel 115 GG tot slot legt de mogelijkheid tot kredietfinanciering aan banden. Op grond van het eerste lid moet bij wet worden ingestemd met het aangaan van leningen, of met andere instrumenten die tot financiële verplichtingen kunnen leiden, zoals garanties. Het tweede lid regelt verder, in combinatie met artikel 109, derde lid, GG, dat het structurele Duitse tekort niet groter mag zijn dan 0,35 procent van het bruto binnenlands product. Artikel 109, derde lid, GG bepaalt dat de begroting in evenwicht moet zijn. Hieraan wordt geacht te zijn voldaan zolang het tekort binnen de bandbreedte van de hiervoor genoemde 0,35 procent van het bruto binnenlands product blijft. Deze grens aan het tekort wordt ook wel de Schuldenbremse genoemd. Naast het structurele deel (de zogenoemde Strukturkomponente) kent de regeling van artikel 115, tweede lid, GG ook een cyclische component (de zogenoemde Konjunkturkomponente). De grens voor het totale tekort wordt in economisch slechte tijden daardoor hoger en andersom.17 Uitzonderingen op deze begrenzing van het overheidstekort zijn mogelijk bij natuurrampen en in het geval van buitengewone noodsituaties die buiten de macht van de overheid liggen en die een grote impact hebben op de financiële positie van Duitsland.18

De Schuldenbremse-regeling is in 2009 in het Grundgesetz opgenomen.19 In 2010 werd de Stabilitätsrat opgericht, bestaande uit bondsministers en ministers van de deelstaten, die op grond van artikel 109a GG toezicht houdt op de federale begroting en die van de deelstaten.20 Op grond van een overgangsregeling hoefde de federale begroting echter pas in 2016 te voldoen aan de verplichtingen van artikel 115 GG.21 Het Grundgesetz verplicht daarnaast de deelstaten tot begrotingsevenwicht, hoewel aan die opdracht pas vanaf 2020 hoeft te worden voldaan.22 Overigens bevatte het Grundgesetz al lange tijd grenzen aan de overheidsfinanciën.23 Sinds de herziening van 1969 mocht slechts geleend worden om investeringen te bekostigen. Op deze regeling bestond veel kritiek omdat op grond daarvan vele uitwegen mogelijk waren, die in de praktijk ook veelvuldig benut werden. De regeling die in 2009 tot stand kwam, bevat mede daarom een numerieke grens ten aanzien van het structurele tekort en creëert zo het kader waarbinnen het parlementaire budgetrecht wordt uitgeoefend. Tegelijkertijd kent ook de huidige regeling een aanzienlijke mate van flexibiliteit vanwege de Konjunkturkomponente en de mogelijke uitzonderingen.

Artikel 109 GG, dat samen met artikel 115 GG de basis vormt voor de Schuldenbremse, regelt verder in het tweede lid dat de bond en de deelstaten samen verantwoordelijk zijn voor het voldoen aan de Europese verplichtingen rondom begrotingsdiscipline en -evenwicht. In lid 5 is dan ook opgenomen dat eventuele sancties die de EU in dit kader aan Duitsland oplegt, gedeeld worden door de federatie en de deelstaten, op basis van een 65/35-pro-centsverdeling.

De Schuldenbremse-regeling doet sterk denken aan de bepalingen uit het Stabiliteitsverdrag, dat hiervoor aan de orde kwam. Hierin was afgesproken om de Europese regelingen over het begrotingsevenwicht in het nationale recht op te nemen via ‘bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen’.24 De zojuist besproken grondwettelijke Schuldenbremse-regeling is echter al tot stand gekomen voordat het Stabiliteitsverdrag was gesloten. Anders dan in Nederland, waar als gevolg van het Stabiliteitsverdrag de Wet HOF tot stand is gekomen, was het voor Duitsland dan ook eenvoudig om, zonder wijziging van het Grundgesetz, aan deze bepaling te voldoen.25 De inhoud van het Stabiliteitsverdrag lijkt op dit punt zelfs ontleend aan de Duitse Grondwet.26 Overigens is de Duitse regeling strenger, nu die slechts een tekort van 0,35 procent van het bruto binnenlands product toelaat, terwijl het Stabiliteitsverdrag een uiterste grens van 0,5 procent hanteert.27 Verder kennen ook de Nederlandse Wet HOF en artikel 109 GG een overeenkomst, aangezien beide regelingen gaan over de gezamenlijke verantwoordelijkheid van enerzijds de bond en de deelstaten in Duitsland en anderzijds de centrale en decentrale overheden in Nederland om zorg te dragen voor begrotingsdiscipline.