Rb. Den Haag, 24-04-2026, nr. AWB 25/17178, 25/18646, 25/17036, 25/16952, 25/17084, 25/17184 e.v.

2. Bij brieven van 8 oktober 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam namens verweerder aan eisers meegedeeld dat de opvang in de LVV zal worden beëindigd per 1 januari 2025 (beëindigingsbrieven).

Eisers hebben bezwaar tegen de beëindiging van hun opvang gemaakt. Zij hebben daarnaast de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.

Bij uitspraken van 19 december 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:21486) en 9 januari 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:223) heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorzieningen te treffen toegewezen en bepaald dat verweerder ervoor moet zorgen dat eisers gebruik kunnen maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar.

Bij besluiten van 21 augustus 2025 en 11 september 2025 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en bepaald dat aan hen geen aanbod voor opvang in de VBL wordt gedaan.

Eisers hebben beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen.

Bij uitspraak van 8 oktober 2025 (ECLI:NL:RBDHA:2025:18589) heeft de voorzieningenrechter de verzoeken van eisers toegewezen en bepaald dat verweerder ervoor moet zorgen dat zij gebruik kunnen maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na de uitspraak op de beroepen.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een algemeen verweerschrift en zestien individuele verweerschriften.

Eisers hebben een reactie ingediend op het algemene verweerschrift. Daarnaast hebben eisers schriftelijk gereageerd op de individuele verweerschriften.

De rechtbank heeft de beroepen, tezamen met de beroepen van de andere zeven vreemdelingen, op 28 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eisers [naam eiser 5] , [naam eiser 6] , [naam eiser 7] , [naam eiser 8] , [naam eiser 9] , [naam eiser 10] , [naam eiser 12] , [naam eiser 14] , [naam eiser 15] en [naam eiser 16] deelgenomen. Eisers hebben zich laten bijstaan door hun gemachtigde, mr. W.G. Fischer. Aan de zijde van eisers zijn verder verschenen: [persoon A] , [persoon B] (Stichting ROS), [persoon C] en [persoon D] (NAS). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. J.V. de Kort en mr. R.E. van Deijck. Aan de zijde van verweerder zijn verder verschenen: [persoon E] (Ministerie van Asiel en Migratie), [persoon F] (Ministerie van Asiel en Migratie), [persoon G] (Immigratie en Naturalisatiedienst; IND), [persoon H] (Dienst Terugkeer en Vertrek; DT&V), [persoon I] (DT&V), en [persoon J] (Centraal Orgaan opvang asielzoekers; COa).

3. De LVV is als een pilot gestart in 2019 en is een landelijk netwerk van begeleidings- en opvangvoorzieningen voor vreemdelingen zonder verblijfsrecht of recht op rijksopvang. De LVV staat ook wel bekend als de ‘bed, bad, brood-regeling’. Vreemdelingen ontvangen hierbij onderdak, voedsel, de mogelijkheid zich te wassen en een toelage (leefgeld). De LVV is een samenwerkingsverband tussen de Rijksoverheid en de gemeenten Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Utrecht en Rotterdam. Dit samenwerkingsverband is tot stand gekomen na de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (de rechtsvoorganger van verweerder) overeengekomen Samenwerkingsafspraken Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (ondertekend op 29 november 2018). In Rotterdam werd de opvang in de LVV uitgevoerd door Stichting ROS en het Leger des Heils.

4. Verweerder heeft op 5 september 2024 per kamerbrief1.kenbaar gemaakt dat de LVV per 1 januari 2025 zal worden beëindigd. Verweerder heeft vervolgens op 10 september 2024 het Convenant met de gemeente Rotterdam opgezegd per 1 januari 2025.2.Bij Besluit van 29 november 2024 heeft verweerder bepaald dat het Mandaatbesluit en machtiging LVV met ingang van 1 januari 2025 wordt ingetrokken.3.

5. Bij de beëindigingsbrieven van 8 oktober 2024 zijn eisers geïnformeerd dat hun opvang in de LVV per 1 januari 2025 wordt beëindigd. Eisers hebben tegen de beëindiging van de LVV-opvang per 1 januari 2025 – hetgeen is aan te merken als een feitelijke handeling zoals bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) – bezwaar gemaakt.

6. Met de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de beëindiging van de LVV-opvang ongegrond verklaard. Aan de bestreden besluiten heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. De LVV-opvang vond plaats op grond van buitenwettelijk begunstigend beleid. Bovendien is de LVV-voorziening als tijdelijke pilot ingevoerd. Eisers konden dus weten dat de LVV op enig moment zou eindigen en dat zij dan de opvang zouden moeten verlaten. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) volgt dat lidstaten in beginsel niet verplicht zijn om woonruimte of medische en sociale voorzieningen aan te bieden aan vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf of recht op rijksopvang. Beëindiging van de LVV-opvang leidt volgens verweerder niet tot schending van artikel 4 van het Handvest. Dit artikel wordt slechts geschonden indien sprake is van onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat ten aanzien van een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, die buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzen om terecht zou komen in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie. Daarvan is in Nederland geen sprake. Met het in Nederland bestaande stelsel wordt voldaan aan de minimumvereisten die worden gesteld door het Hof van Justitie en het EHRM om schending van artikel 4 van het Handvest te voorkomen. Vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf of recht op rijksopvang kunnen namelijk opvang krijgen in de VBL in Ter Apel, mits zij besluiten mee te werken aan hun terugkeer. Het vereiste dat de vreemdeling mee moet werken aan zijn vertrek is volgens verweerder niet in strijd met het Unierecht en Hofjurisprudentie. Dat is alleen anders als de vreemdeling de gevolgen van zijn handelen of nalaten niet zou kunnen overzien. Daarnaast bestaat er voor die vreemdelingen de mogelijkheid een buiten-schuldvergunning aan te vragen, kan er worden verzocht om uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vw en voorziet artikel 10, tweede lid, van de Vw in een aanspraak op medisch noodzakelijke zorg. Dit tezamen vormt een dekkend stelsel waardoor vreemdelingen zonder verblijfsrecht of recht op rijksopvang niet buiten hun wil en persoonlijke keuzen om in een situatie in strijd met artikel 4 van het Handvest terecht zullen komen. Met de LVV heeft Nederland tijdelijk – onverplicht – méér voorzieningen geboden dan waartoe het Unierecht of de verdragen verplichten. Met de beëindiging van de LVV worden daarom geen Unierechtelijke of verdragsverplichtingen geschonden.

7. Omdat eisers niet (voldoende) meewerken aan hun terugkeer en niet is gebleken dat zij de gevolgen van hun handelen of nalaten niet kunnen overzien, heeft verweerder aan hen geen concreet aanbod gedaan voor opvang in de VBL.

8. Eisers voeren – samengevat – aan dat de bestreden besluiten onrechtmatig zijn, omdat verweerder daarmee zijn zorgplicht ten opzichte van hen heeft geschonden. Door het wegvallen van de 24-uursopvang die de LVV biedt, zakt men door de ondergrens van artikel 4 van het Handvest, zoals uiteengezet in het Changu-arrest van het Hof van Justitie.4.Eisers zullen buiten hun wil en persoonlijke keuzen om op straat terecht komen in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie. Zij zullen immers niet langer kunnen voorzien in hun meest elementaire behoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over onderdak. Verder heeft verweerder niet voor iedere eiser individueel bezien of de VBL geschikt is en of hij of zij toegang heeft tot de VBL. Eisers zijn kwetsbaar en behoeven onvoorwaardelijke opvang. Zij hebben geen aanbod gekregen voor opvang in de VBL. Uit de informatie van het COa blijkt bovendien dat de VBL overbelast is; niet iedereen zal daar dus terecht kunnen. In die zin is de VBL dus een louter theoretisch aanbod.

9. Op grond van zowel artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) als artikel 4 van het Handvest mag niemand worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. De twee artikelen corresponderen met elkaar, wat gelet op artikel 52, derde lid, van het Handvest betekent dat deze bepalingen dezelfde inhoud en reikwijdte hebben. Hoewel de jurisprudentie van het EHRM in beginsel alleen naar artikel 3 van het EVRM verwijst en de jurisprudentie van het Hof van Justitie alleen naar artikel 4 van het Handvest, behelzen beide artikelen dus hetzelfde absolute verbod op onmenselijke en vernederende behandeling. Waar de rechtbank in het vervolg verwijst naar één van de twee artikelen, kan dus het andere artikel worden ingelezen.

Uit het arrest Changu5.van het Hof van Justitie volgt, voor zover van belang, dat zolang verwijdering van de betrokken derdelander niet heeft plaatsgevonden, de lidstaat:

Van een onmenselijke of vernederende behandeling is sprake wanneer een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid6.is bereikt, wat afhangt van alle gegevens van de zaak. Dit volgt onder andere uit het arrest M.S.S. tegen België en Griekenland.7.

Hiervan is volgens de arresten Changu en Jawo8.sprake wanneer de onverschilligheid van de lidstaat tot gevolg zou hebben dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzen om, terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire levensbehoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn mentale/fysieke gezondheid of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid.

In het arrest Changu heeft het Hof van Justitie voor recht verklaard dat de artikelen 1, 4 en 7 van het Handvest, gelezen in samenhang met richtlijn 2008/115 (de Terugkeerrichtlijn), aldus moeten worden uitgelegd dat, zolang verwijdering nog niet heeft plaatsgevonden, de derdelander zich kan beroepen op de rechten die hem zowel door het Handvest als door artikel 14, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn worden gewaarborgd.9.

Het geschil

10. Vast staat dat de LVV als programma waarbij zowel opvang als andere voorzieningen aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen werd verleend, is beëindigd op 1 januari 2025. Het mandaat dat is verleend aan de gemeente Rotterdam is ingetrokken en het convenant is beëindigd. De beëindiging van de LVV als samenwerkingsverband maakt geen deel uit van het onderhavige geschil. Het geschil gaat over de rechtmatigheid van de feitelijke beëindiging van de opvang van eisers. Meer specifiek toetst de rechtbank of het beëindigen van de LVV-opvang van eisers, zonder aan hen een alternatieve opvangvorm aan te bieden, in strijd is met artikel 4 van het Handvest en artikel 3 van het EVRM.

Bewijslastverdeling

11. De rechtbank leidt uit de rechtspraak van het EHRM af dat in zaken waarin er een beroep wordt gedaan op artikel 3 van het EVRM het in eerste instantie aan de vreemdeling is om aannemelijk te maken dat hij/zij in een situatie zal belanden die in strijd is met artikel 3 van het EVRM.10.Als een schending van artikel 3 van het EVRM door de vreemdeling aannemelijk is gemaakt, dan is het aan verweerder om daarover alle twijfels weg te nemen.11.Artikel 3 van het EVRM heeft immers een absoluut karakter. Lidstaten kunnen de verplichtingen die uit dit artikel en daarmee ook uit artikel 4 van het Handvest voortvloeien, niet naast zich neer leggen.

Hebben eisers aannemelijk gemaakt dat beëindiging van de LVV-opvang in strijd is met artikel 4 van het Handvest?

12. De rechtbank leidt uit de dossiers af dat eisers zich allen kenmerken door (een meer of mindere mate van) lichamelijke, psychische, cognitieve en/of sociale kwetsbaarheid en, mede als gevolg daarvan, een gebrek aan voldoende zelfredzaamheid. Dit is ook (mede) de reden geweest dat zij (soms al jaren), naast begeleiding bij terugkeer, opvang in de LVV hebben gehad. Verder beschikken zij niet of nauwelijks over een sociaal netwerk waarop zij een beroep kunnen doen en mogen zij – overigens net als alle onrechtmatig verblijvende vreemdelingen – niet werken en hebben zij geen recht op sociale voorzieningen. Deze combinatie van omstandigheden maakt dat eisers allen volledig afhankelijk zijn van de overheid voor hun meest elementaire levensbehoeften: eten, zich wassen en beschikken over woonruimte. Verweerder heeft dit een en ander niet betwist. Dit betekent dat zij zeer waarschijnlijk op straat zullen belanden en verstoken zullen blijven van overige elementaire levensbehoeften (eten en wassen) als verweerder geen alternatieve opvangvoorziening aanbiedt. Hiermee hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank in beginsel aannemelijk gemaakt dat zij, gezien hun kwetsbare situatie, als gevolg van de beëindiging van de LVV-opvang terecht zullen komen in een situatie die onder de ondergrens van artikel 4 van het Handvest zakt.

Het is vervolgens, gelet op de hiervoor genoemde bewijslastverdeling, aan verweerder om – voor ieder van eisers – alle twijfel over schending van artikel 4 van het Handvest weg te nemen. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder aan die bewijslast heeft voldaan.

Heeft verweerder elke twijfel over schending van artikel 4 van het Handvest weggenomen?

14. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten worden vernietigd omdat zij in strijd zijn met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaarschriften van eisers met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder dient binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van eisers. In die nieuw te nemen besluiten dient verweerder ten aanzien van ieder van eisers afzonderlijk ofwel alsnog deugdelijk te motiveren dat beëindiging van de LVV-opvang geen schending van artikel 4 van het Handvest oplevert ofwel een alternatieve opvangvorm aan te bieden waardoor een schending van artikel 4 van het Handvest wordt voorkomen. De rechtbank zal de overige beroepsgronden onbesproken laten, nu die eisers niet in een betere positie kunnen brengen.

De rechtbank acht het nodig om op grond artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat verweerder ervoor zorgdraagt dat de huidige, op grond van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 oktober 2025 aan eisers geboden opvang gecontinueerd wordt op kosten van verweerder tot vier weken na de nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers.

Omdat eisers geen griffierecht hebben betaald, hoeft verweerder geen griffierecht aan hen te vergoeden. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers wel een vergoeding van de proceskosten die zij in de beroepsfase hebben gemaakt. Omdat in de beroepsfase sprake is van samenhangende zaken (waarin nagenoeg identieke beroepschriften en aanvullende gronden zijn ingediend) als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), worden de zaken op grond van artikel 3, eerste lid, van het Bpb beschouwd als één zaak. Omdat sprake is van meer dan vier zaken, geldt op grond van het Bpb een wegingsfactor van 1,5. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet de inhoud van de zaken, voorts sprake van zaken met een zwaar gewicht, welke zwaarte mede is gebleken uit de lange behandelingsduur ter zitting. Ook daarvoor geldt dus een wegingsfactor van 1,5. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Bpb als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn 2 punten in totaal, vermenigvuldigd met factor 1,5 voor het gewicht van de zaak en vermenigvuldigd met factor 1,5 voor het aantal samenhangende zaken van vier of meer. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 4.203,-.

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 21 augustus 2025 en 11 september 2025;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;

- treft op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening inhoudende dat verweerder ervoor zorgdraagt dat de huidige opvang van eisers gecontinueerd wordt op kosten van verweerder tot vier weken na de nieuwe besluiten op bezwaar;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 4.203,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, voorzitter, mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. C.E. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. L.D. Osborne, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2026.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.