1.1 Waarom de fiscale bestuurlijke boete?

De geboorte van het huidige stelsel van fiscale bestuurlijke boetes in 1998 is het directe gevolg van het besef dat de fiscale bestuurlijke boete een criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM. Halverwege de jaren tachtig van de 20^e eeuw bevestigde de Hoge Raad dat de fiscale bestuurlijke boete inderdaad een leed toevoegende en naar haar aard bestraffende sanctie is.1 Deze constatering betekende dat duidelijk werd dat een hele reeks waarborgen die door art. 6 EVRM worden gegarandeerd, ook in het kader van de fiscale bestuurlijke boeteoplegging van toepassing waren (en zijn). Het oude boetestelsel, waarin sprake was van een min of meer automatische, wettelijke verhoging van de belasting, stond haaks op één van die waarborgen, te weten de onschuldpresumptie. De hele opzet van het stelsel was daardoor onhoudbaar geworden en moest dus grondig op de schop.2

Fiscale bestuurlijke boetes voegen leed toe, hetgeen uit oogpunt van preventie of vergelding nuttig kan zijn. Dat toegevoegde leed kan behoorlijk in de papieren lopen,3 omdat er bij sommige (vergrijp)boetes geen absoluut strafmaximum bestaat.4 Ook in aantallen doen deze boetes er toe: gemiddeld werden in 2022 per werkdag ongeveer 15 vergrijpboetes opgelegd.5

Fiscale bestuurlijke boetes hebben dus wezenlijke kenmerken van een straf en zijn dientengevolge heuse criminal charges. Toch maken zij geen deel uit van het hard core strafrecht. De rechtsregels van dat ‘echte’ strafrecht zijn vastgelegd in het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering. De fiscale bestuurlijke boetes zijn echter binnen het bestuursrecht geplaatst:6 de daarvoor geldende rechtsregels staan met name in de Awb en in de AWR. Formeelrechtelijk is er daarmee sprake van een bestuursrechtelijke regeling, maar materieelrechtelijk heeft de fiscale bestuurlijke boete het karakter van een straf. Waar mogelijk heeft de wetgever dat strafrechtelijke karakter omarmd door naar hartenlust te lenen uit de catalogus van strafrechtelijke begrippen, leerstukken en beginselen. Ook uit de jurisprudentie blijkt dat de invloed van het strafrecht groot is: allerlei leerstukken worden in de sfeer van de fiscale bestuurlijke boete naar analogie toegepast.7 De fiscale bestuurlijke boete is dus in wezen een strafmaatregel in een bestuursrechtelijk jasje en bevindt zich daardoor op het snijvlak van bestuursrecht en strafrecht.

Dat levert interessante vraagstukken op, vooral omdat door het strafrechtelijke karakter van de fiscale bestuurlijke boete en de waarborgen van art. 6 EVRM die daarvoor gelden, belangrijke verschillen bestaan ten opzichte van de (kenmerken van de) belastingheffing als zodanig. De inspecteur die een belastingaanslag oplegt, kan ook een fiscale bestuurlijke boete opleggen. Het opleggen van een fiscale bestuurlijke boete is echter van een volstrekt andere orde dan het opleggen van belastingaanslagen. Als de inspecteur een fiscale bestuurlijke boete oplegt, moet hij rekening houden met deels afwijkende en deels aanvullende rechtsregels die specifiek gelden voor de fiscale bestuurlijke boete. Dat vergt dus een andere blik, ook al omdat de regels uit de sfeer van de belastingheffing soms haaks staan op of botsen met de regels uit de sfeer van de fiscale bestuurlijke boete.

De fiscale bestuurlijke boete verdient dus bijzondere aandacht, vooral vanwege het contrast met de rechtsregels zoals die gelden in de sfeer van de reguliere belastingheffing. De bestudering van de fiscale bestuurlijke boete is om die reden niet alleen in juridisch opzicht uitdagend, maar ook in praktisch opzicht van groot belang. Inspecteurs die fiscale bestuurlijke boetes opleggen, adviseurs die deze vervolgens bestrijden en rechters die er ten slotte over oordelen moeten allemaal een extra stap zetten. De beoefening van het fiscale bestuurlijke boeterecht is not for the faint hearted.