1.2 Waarom het bewijsrecht in fiscale bestuurlijke boetezaken?

Juristen schrijven meestal over het objectieve recht, dus over de inhoud van de regels, de interpretatie daarvan en de mogelijke problemen die kunnen opdoemen als die regels worden toegepast. In de rechtspraktijk gaat het echter heel vaak, zo niet vaker, over de vraag wat er nu precies gebeurd is. Pas nadat de feiten zijn vastgesteld, kunnen daaraan de rechtsgevolgen worden verbonden die uit het objectieve recht voortvloeien. Dat betekent dat dikwijls als eerste (en soms zelfs als enige) van belang is: wie heeft er gelijk als het gaat om de feiten?

Gelijk hebben is echter iets anders dan gelijk krijgen. Om in een juridische procedure gelijk te krijgen, moet er bewijs geleverd worden. Bewijs beantwoordt de vraag of een bepaalde stelling of bewering klopt: kan de juistheid van een bewering of een stelling aan de hand van het bewijs worden vastgesteld?1 Uiteindelijk is bewijs gericht op het (doen) verkrijgen van de overtuiging, dat iets al dan niet waar is. Bewijs zou in dit verband kunnen worden omschreven als: ‘de benodigde middelen om gestelde feiten en omstandigheden als (on)juist te kunnen aanvaarden.’

Een wat meer uitgewerkte definitie van ‘bewijs’ zou naar mijn opvatting kunnen zijn:

‘(Geslaagd) bewijs is de situatie waarin een van tevoren vastgesteld minimumniveau aan waarschijnlijkheid of geloofwaardigheid is gehaald, aan de hand van – al dan niet limitatief voorgeschreven – bewijsmiddelen.’

Van groot belang is dat bewijs niet slechts gaat over de (absolute) waarheid, maar over (voldoende) geloofwaardigheid. Het draait erom of een feit voor waar aangenomen moet worden en daarmee processueel komt vast te staan.2 Bepaalde feiten kunnen uiterst waarschijnlijk en dus geloofwaardig, maar in werkelijkheid volkomen onwaar zijn. Zulke feiten kunnen niettemin in rechte komen vast te staan en dus de basis vormen voor de uiteindelijke beslissing. Andersom is het evengoed mogelijk dat op waarheid berustende feiten nimmer in rechte komen vast te staan, omdat zij (te) onwaarschijnlijk zijn of omdat er teveel onzekerheid bestaat.3 De partij die de zaak wint, is bovendien lang niet altijd degene die juridisch gelijk heeft. Het kan ook degene zijn die zijn stellingen het meest overtuigend heeft weten te onderbouwen. Het antwoord op de vraag of er al dan niet voldoende bewijs is geleverd, kan doorslaggevend zijn voor de uitkomst van een procedure. De rechtsregels die gelden voor het bewijs zijn dus van groot belang voor de verwezenlijking van het recht. Dat is in fiscale zaken niet anders dan in andere zaken.

Het fiscale bewijsrecht is hoofdzakelijk rechtersrecht, zeker als het op het materiële bewijsrecht aankomt.4 Een groot deel van de geldende rechtsnormen is gevormd in de jurisprudentie en kan niet rechtstreeks uit de wet- en regelgeving worden afgeleid. Deze omstandigheid rechtvaardigt op zichzelf al een poging om enige ordening en rubricering aan te brengen in het bewijsrecht zoals dat naar nationaalrechtelijke maatstaven in fiscale zaken geldt. Dat geldt nog sterker ten aanzien van de fiscale bestuurlijke boete. Ook op het terrein van het bewijsrecht zorgen het strafrechtelijke karakter van de boete en de waarborgen van art. 6 EVRM namelijk voor belangrijke verschillen met de sfeer van de heffing. Het boeterechtelijke bewijsrecht laat zich daarom niet gemakkelijk in kaart brengen. Wellicht bestaat er om deze redenen nog geen integraal overzicht van het bewijsrecht in fiscale bestuurlijke boetezaken.

Overigens is de fiscale literatuur over het algemeen geldende fiscale bewijsrecht niet erg uitgebreid. Vaak blijft de behandeling beperkt tot het aspect van de bewijslastverdeling. Daar waar het bewijsrecht in wat bredere zin aan de orde komt, ligt de nadruk op de procesrechtelijke aspecten.5 De bijzondere bewijsregels voor fiscale bestuurlijke boetes komen in de algemene fiscale literatuur doorgaans slechts zijdelings aan bod. In de literatuur die specifiek gaat over de fiscale bestuurlijke boete is het onderdeel bewijsrecht dan weer tamelijk summier. Kortom, een integraal overzicht van alle facetten van het fiscale boeterechtelijke bewijsrecht, voorzien van een systematische indeling in deelgebieden, ontbreekt. Dit onderzoek beoogt in die leemte te voorzien. Daarnaast heeft het onderzoek als doel om te bepalen in hoeverre het bewijsrecht zoals dat naar nationaal recht geldt voor fiscale bestuurlijke boetes in overeenstemming is met de vereisten van art. 6 EVRM.