6.3.2 Statutaire representativiteit of fictieve vertegenwoordiging

In het verenigingsrecht geldt dat het bestuur van een vereniging binnen de grenzen van zijn bevoegdheid moet hebben gehandeld om leden te kunnen binden aan besluiten. Deze grenzen worden bepaald door de statuten van de vereniging. Op grond van artikel 2 Wet Cao moeten de statuten van een vereniging de bevoegdheid cao’s aan te gaan met name noemen om die bevoegdheid ook te hebben. De invloed van de statuten op de verhouding tussen vereniging en leden was aan de orde in de Recron-zaak die ik eerder besprak in paragraaf 3.5.2.3.1 De inhoud van de statuten van vakorganisaties speelt ook voor niet-leden een belangrijke rol. In hoofdstuk 5 (paragraaf 5.4.2.2) besprak ik de Hema-zaak waarin de Rechtbank Amsterdam overwoog dat een vakbond in het cao-overleg geen werknemers (leden en niet-leden) kan vertegenwoordigen die zij krachtens haar statuten niet beoogt te vertegenwoordigen.2 De omstandigheid dat de statuten van een vereniging de mogelijkheid bieden bepaalde werknemers te vertegenwoordigen, geeft volgens de Rechtbank Amsterdam een vakvereniging ook het recht dat te doen, los van de vraag of die werknemers daadwerkelijk lid zijn. De Rechtbank Amsterdam noemde dit ‘fictieve’ vertegenwoordiging. De rechtbank oordeelde voorts dat het in strijd is met elementaire beginselen van het verbintenissenrecht om over hoofden en met uitsluiting van werknemers van wie op grond van de statuten de vertegenwoordiging niet beoogd is, een cao af te sluiten.

Heerma van Voss noemde het oordeel van de Rechtbank Amsterdam in de Hema-zaak creatief,3 omdat de rechtbank aan artikel 2 Wet Cao als vereiste toevoegt dat de bevoegdheid cao’s aan te gaan is beperkt tot cao’s die gelden voor de groep werknemers op wie een vakbond zich richt of die hij beoogt te vertegenwoordigen. De oplossing is volgens Heerma van Voss echter niet structureel omdat een vakvereniging zelf haar doelomschrijving kan formuleren en kan kiezen voor een hele ruime doelomschrijving, waardoor de vereniging statutair bevoegd kan zijn cao’s te sluiten voor groepen werknemers waarbinnen zij geen leden heeft.4

Sagel deelt de conclusie van de Rechtbank Amsterdam dat een vakbond geen cao kan sluiten voor werknemers die hij niet beoogt te vertegenwoordigen. Die beperking vloeit volgens Sagel evenwel niet voort uit ‘algemene regels van het vertegenwoordigingsrecht’, maar uit – de wetsgeschiedenis van – artikel 2 Wet Cao. Volgens Sagel beoogt artikel 2 Wet Cao uitdrukkelijk te waarborgen ‘dat slechts die werknemersverenigingen die zich bij het aangaan van een cao de behartiging van de werknemersbelangen van hun eigen leden ten doel stellen de bevoegdheid daartoe hebben.’5 Dat doel – cao’s afsluiten voor de eigen leden – moet bovendien statutair worden vastgelegd, aldus Sagel.6 In het vereiste dat vakbonden slechts bevoegd zijn een cao aan te gaan voor zover zij daarbij (conform hun statuten) de belangen van hun eigen leden behartigen, ligt volgens Sagel besloten dat een vakbond slechts bevoegd is een cao aan te gaan voor (groepen) werknemers van wie hij de belangen statutair beoogt te behartigen.7 Sagel heeft dit de ‘statutaire representativiteit’ genoemd en die statutaire representativiteit brengt volgens hem mee dat de werknemersbelangen van fabrieksarbeiders niet door een vakbond behoren te worden behartigd die belangen van piloten in de burgerluchtvaart beoogt te behartigen. De belangenbehartiging van de werknemers kan een vakbond evenwel ook nastreven als een vakbond op het moment van aangaan van de cao nog geen leden heeft. Een vakbond kan ook voor toekomstige leden een cao afsluiten. Als een vakbond een cao aangaat voor andere werknemersbelangen dan de belangen waarvoor hij statutair opkomt, dient dat volgens Sagel tot gevolg te hebben dat de cao niet kan kwalificeren als cao in de zin van de Wet Cao.

Ik deel de opvatting van de Rechtbank Amsterdam en Sagel dat een vakbond niet bevoegd zou moeten zijn cao’s aan te gaan voor werknemers die een vakbond niet beoogt te vertegenwoordigen. Anders dan Sagel meent, ligt dit uitgangspunt naar mijn mening niet besloten in artikel 2 Wet Cao. Het in artikel 2 Wet Cao opgenomen statutaire vereiste is niets meer dan een waarborg voor leden. Zij moeten kunnen weten dat zij door lidmaatschap van een vereniging aan een cao gebonden kunnen raken. Dat een vakbond alleen cao’s zou moeten kunnen aangaan voor werknemers die een vakbond beoogt te vertegenwoordigen, volgt naar mijn mening veeleer uit algemene regels van het vertegenwoordigingsrecht zoals de Rechtbank Amsterdam overwoog. Vertegenwoordiging veronderstelt in het algemeen dat een vertegenwoordiger zich op redelijke grond inlaat met behartiging van de belangen van de vertegenwoordigde(n). Daarmee verhoudt zich niet dat een vakbond de bevoegdheid zou toekomen een cao aan te gaan voor werknemers van wie op grond van de statuten de vertegenwoordiging niet beoogd is.

Met Heerma van Voss en Duk ben ik overigens van mening dat de ‘fictieve’ vertegenwoordiging of het statutaire representativiteitsvereiste (zoals Sagel het heeft genoemd) geen reële waarborg is dat in het cao-overleg ook daadwerkelijk met de belangen van alle bij het de cao betrokken werknemers (voldoende) rekening wordt gehouden. Een vakbond kan immers zelf zijn doelomschrijving formuleren en kan kiezen voor een hele ruime doelomschrijving, waardoor de vereniging bevoegd is cao’s te sluiten voor groepen werknemers waarbinnen zij geen of nauwelijks leden heeft. Aan werkgeverszijde spelen de statuten ook een wezenlijke rol bij de omvang van de vertegenwoordiging in het cao-overleg. Eerder besprak ik de Recron-zaak (paragraaf 3.5.2.4) en in het kader van de ‘fictieve’ vertegenwoordiging die in deze paragraaf centraal staat, wijs ik op een geschil rond de verbindendverklaring van de cao voor de Graanbe- en verwerkende industrie in 2016. In dit geschil speelde de statutaire doelomschrijving van de werkgeversorganisatie Nevedi (Nederlandse Vereniging Diervoerderindustrie) een rol bij de vraag of deze cao wel voor verbindendverklaring in aanmerking kon komen. De minister van SZW werd begin 2016 door cao-partijen verzocht tot verbindendverklaring van bepalingen van de cao voor de Graanbe- en verwerkende industrie te besluiten. Een aantal ondernemingen had bedenkingen ingediend en een van de bedenkingen hield verband met de statutaire doelomschrijving van Nevedi. Onder meer Lassi en Quaker Oats stelden dat Nevedi niet bevoegd was een cao af te sluiten voor de food- en feedsector, omdat uit een missieverklaring van Nevedi zou volgen dat Nevedi zich met name sterk maakte voor de behartiging van de collectieve belangen in de feedsector (meng/diervoederindustrie), terwijl de werkingssfeer van de cao zich tevens tot de foodsector uitstrekte. Nevedi zou geen leden hebben die zich in hoofdzaak met het produceren van voedingsmiddelen (food) bezighouden en kon daarom de foodsector niet vertegenwoordigen. Lassi en Quaker Oats verzochten de minister vergeefs de werkingssfeer van de cao te beperken tot de feedsector. De minister overwoog dat, ongeacht voornoemde missieverklaring van Nevedi, de statutaire doelstelling van Nevedi zich eveneens uitstrekte tot de belangenbehartiging van de feedsector en dat Nevedi dus bevoegd was een cao aan te gaan die zich eveneens uitstrekte tot de feedsector.8 Dat het in dit voorbeeld ging om een werkgeversvereniging doet aan het illustratieve karakter niet af.

In paragraaf 2.3.5 besprak ik dat het cao-recht vakbonden niet belemmert in cao’s bepalingen op te nemen ter regulering van de rechtspositie van zelfstandigen en dat belemmeringen op dit punt voortvloeien uit het mededingingsrecht. Het mededingingsrecht staat niet toe dat vakbonden in het cao-overleg namens zelfstandigen onderhandelen over bijvoorbeeld een in acht te nemen minimumtarief, omdat zij in dat geval optreden als ondernemersverenigingen. Dit is slechts anders wanneer het ‘schijnzelfstandigen’ betreft. Of het mededingingsrecht toelaat dat vakbonden in het belang van werknemers in cao’s de rechtspositie van zelfstandigen reguleren, is niet duidelijk. Wahl heeft zich op het standpunt gesteld dat dit mogelijk is ter voorkoming van social dumping en ik kan mij daarin vinden. Het Hof van Justitie heeft zich over deze vraag niet uitgelaten. Tegen de regulering van de rechtspositie van zelfstandigen, via de band van de werknemersbescherming, zou evenwel het vereiste van de fictieve vertegenwoordiging zich kunnen verzetten, omdat vakbonden dan slechts beogen de belangen van werknemers te beschermen. Ter afwering hiervan kan gezegd worden dat een vakbond die namens en in het belang van werknemers de rechtspositie van zelfstandigen reguleert, niet de intentie heeft zelfstandigen te vertegenwoordigen. Dat mag zo zijn, maar niettemin beïnvloedt de uitkomst van de onderhandelingen die de vakbond namens werknemers voert wel rechtstreeks de positie van zelfstandigen. Een vakbond kan deze problematiek niet zo heel eenvoudig oplossen door in de statuten te bepalen dat hij mede opkomt voor de belangen van zelfstandigen, omdat de vakbond dan tegen de grenzen van het mededingingsrecht oploopt. Een vakbond mag volgens het Europese Hof niet opkomen voor de belangen van zelfstandigen, omdat de vakbond dan optreedt als ondernemersvereniging. Mijn gedachte is dat een vakbond die ter voorkoming van ‘social dumping’ en daarmee ter bescherming van werknemers in een sector in een cao bepalingen op wenst te nemen die de rechtspositie van zelfstandigen betreffen, daartoe niet beperkt moet worden door de omstandigheid dat de vakbond de vertegenwoordiging van zelfstandigen in de sector niet beoogt. De vertegenwoordiging van deze zelfstandigen is immers niet het doel van de vakbond in dat geval. Als een vakbond in het cao-overleg mede de bescherming van zelfstandigen op het oog heeft, dan moet de vakbond ook de vertegenwoordiging van zelfstandigen statutair beogen (en moeten zelfstandigen ook lid kunnen worden van de vakbond), maar dat ligt mededingingsrechtelijk ingewikkeld.