5.4.1 Grondwettelijke vermelding

Een beperkt aantal grondwetsbepalingen normeert het functioneren van politieke partijen. Daarbij is een onderscheid op zijn plaats tussen bepalingen die partijen beschermen en bepalingen die partijen in hun bewegingsvrijheid beperken. Partijen worden beschermd door verschillende grondrechten, te weten de vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Gw), de verenigingsvrijheid (artikel 8 Gw) en de vrijheid van vergadering en betoging (artikel 9 Gw). Het is van belang om op te merken dat partijen slechts in hun hoedanigheid als privaatrechtelijke vereniging aanspraak maken op deze grondrechten. De publieke taak die partijen vervullen, te weten het stellen van kandidaten voor de volksvertegenwoordiging, wordt door geen van de grondwetsbepalingen beschermd en kan dan ook worden gekwalificeerd als een buitenwettelijke taak.1 De bewegingsruimte van partijen wordt grondwettelijk gezien slechts beperkt door de artikelen 50, 60 en 67 lid 3 Gw, waarop in de volgende subparagraaf wordt ingegaan. Deze artikelen zijn te zien als beperkingen op de in artikel 8 Gw vastgelegde verenigingsvrijheid, nu zij voorbeelden zijn van beperkingen ‘in het belang van de openbare orde’ waartoe artikel 8 Gw de mogelijkheid opent.2

Het grondwettelijke kader heeft de ontwikkeling en toenemende invloed van politieke partijen ruim baan gegeven. Dat de Grondwet een open en sober karakter heeft, is een gemeenplaats. Dat komt onder andere tot uitdrukking in het feit dat vele aspecten van ons constitutionele stelsel, waaruit de invloed van politieke partijen blijkt, geen grondwettelijke basis kennen.3 Een voorbeeld hiervan is de kabinetsformatie, waarbij in de regel de partij waarop de meeste stemmen zijn uitgebracht het voortouw neemt. Vervolgens wordt gezocht naar een coalitie tussen partijen waarvan de Kamerfracties een meerderheid van de Kamerzetels innemen. Ook bij het toepassen van de (eveneens niet-gecodificeerde) vertrouwensregel, die inhoudt dat een minister zijn ontslag dient aan te bieden als hij het vertrouwen van een Kamermeerderheid verliest, staan de partijverhoudingen centraal. Dit alles tezamen genomen kan de invloed van politieke partijen op de vormgeving van het constitutionele bestel, ook buiten de verkiezingen, dus moeilijk overschat worden. De ingesleten visie van de Nederlandse wetgever op dit onderwerp kan worden samengevat in de woorden van toenmalig minister van BZK Donner, die in 2011 stelde: ‘Politieke partijen maken als zodanig geen deel uit van het politieke bestel, maar vervullen daarvoor wel vitale functies’.4 Ondanks de belangrijke rol van politieke partijen is steeds afgezien van de vermelding van politieke partijen in de Grondwet. Nederland bevindt zich, Europees gezien, wat dat betreft in het selecte gezelschap van België, Denemarken en Ierland.5 Niet toevallig betreft het hier allemaal traditionele, geconsolideerde democratieën. Vooral in periodes van institutionele discontinuïteit – het herstel van de democratie, het terugwinnen van onafhankelijkheid – gaan landen over tot het vermelden van partijen in hun (nieuwe) Grondwet.6 Dergelijke periodes hebben deze landen, waaronder dus ook Nederland, na de Tweede Wereldoorlog niet gekend.

Dat neemt niet weg dat de discussie over een grondwettelijke vermelding van politieke partijen in het verleden met enige regelmaat is gevoerd.7 De eerste voorstellen om de positie van politieke partijen in de wet te verankeren beoogden tevens om die positie in te perken. Zij zagen op het terugdringen van de invloed van politieke partijen op de kandidaatstelling, en, vanaf de jaren dertig van de vorige eeuw, op het verbieden van partijen die als antidemocratisch te gelden hadden.8 Een voorstel dat er toe strekte om met een grondwettelijke vermelding van de politieke partij haar rol binnen het staatsbestel vooraleerst te erkennen, was afkomstig van de Staatscommissie-Van Schaik, die zich in haar eindrapport uit 1954 onder meer over de grondwettelijke positie van de partijen had gebogen. De commissie merkte op dat de afwezigheid van een vermelding van het partijwezen haar ‘als een anomalie’ trof. De Grondwet zou daardoor geen reëel beeld van de Nederlandse staatsinrichting geven.9 Volgens de commissie namen politieke partijen een belangrijke plaats in binnen het Nederlandse staatsbestel, een gedachte die zij vervolgens niet verder uitwerkte dan door te wijzen op hun ‘grote invloed op de staatkundige wilsvorming’.10 Gegeven die belangrijke plaats stelde de commissie voor om een nieuw grondwetsartikel op te nemen ‘waarin wordt bepaald, dat de wet in het belang van een zuivere politieke wilsvorming regels kan stellen omtrent politieke partijen’. De commissie benadrukte de facultatieve formulering van de bepaling. Zij pleitte zelf niet voor overkoepelende partijregulering, maar de grondwettelijke bepaling moest de gewone wetgever ertoe aanzetten om zich te bezinnen op het al dan niet invoeren van zulke regulering. De wetgever zou dan, indien gewenst, bijvoorbeeld de gang van zaken bij de kandidaatstelling kunnen reguleren of regels kunnen stellen over de transparantie van ontvangen en bestede gelden.11 Het doel van de staatscommissie was echter slechts om de positie van de partij in de Grondwet in eerste instantie te verankeren, en dus niet om direct beperkingen op die positie te bewerkstelligen.

De geschiedenis wees uit dat de Staatscommissie-Van Schaik een uitzondering vormde in haar oproep om de positie van partijen grondwettelijk vast te willen leggen. Daaropvolgende staatscommissies bepleitten allemaal om grondwettelijke regeling achterwege te laten. In 1958 was het allereerst de Staatscommissie-Teulings/Donner die tegen een grondwettelijke vermelding (en tegen nadere partijregulering) pleitte. Ook deze commissie gaf zich rekenschap van de belangrijke rol van politieke partijen. Zij hebben, zeker na de invoering van een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, grote invloed op de politieke wilsvorming die de samenstelling van de volksvertegenwoordiging beheerst.12 De volksvertegenwoordiging geeft vervolgens uitdrukking aan de wil van het volk en draagt daarnaast medeverantwoordelijkheid voor wetgeving en bestuur. De commissie was van mening dat voor het goed kunnen vervullen van die taak een publiekrechtelijke regeling omtrent partijen in theorie wellicht wenselijk was, maar signaleerde vervolgens tal van problemen bij haar poging om die regeling te concretiseren. Zij struikelde onder andere over de vraag welke concrete normen voor partijen moesten gelden en hoe het toezicht op de naleving van die normen vormgegeven zou moeten worden.

Daarnaast was de commissie van mening dat zich in de praktijk geen dermate grote problemen voordeden die het adequaat functioneren van de volksvertegenwoordiging in gevaar brachten en zo regelgeving konden rechtvaardigen.13 Specifiek met betrekking tot een grondwettelijke vermelding merkte zij, in navolging van de Staatscommissie-Van Schaik, op dat het zwijgen van de (Grond)wet verschilde van de staatkundige praktijk, waarin ‘het partijwezen, met name bij een stelsel van evenredige vertegenwoordiging als bij ons geldt, onontbeerlijk is’.14 Een grondwettelijke vermelding zou echter geen daadwerkelijke erkenning van het partijwezen kunnen bewerkstelligen, omdat die erkenning in de praktijk beschouwd zou worden als ‘bewerkstelligd door de partijen zelf, welke daarbij hebben gebruik gemaakt van haar machtspositie, zodat juist het omgekeerde van het beoogde doel wordt bereikt’. Daarmee was, voor wat betreft een grondwettelijke bepaling, de kous af.15

De Staatscommissie-Cals/Donner, belast met het uitbrengen van een advies over een algehele herziening van de Grondwet en wijziging van de Kieswet, was verdeeld. Een minderheid binnen de commissie toonde zich voorstander van ‘een grondwettelijke bepaling die – met vooropstelling van de vrijheid van partijvorming – de wet opdraagt regels te stellen omtrent de openbaarheid en de organisatie van politieke partijen, die kandidaten stellen voor de Tweede Kamer’. De overige leden zagen hier echter niets in. Zij verwezen naar het oordeel van de Staatscommissie-Teulings/Donner en zeiden dat een facultatief geformuleerde grondwetsbepaling ‘weinig zin’ zou hebben, omdat nadere partijregulering in de praktijk niet mogelijk of niet wenselijk zou blijken.16 Daarmee concentreerde de commissie zich, anders dan de Staatscommissie-Van Schaik met een grondwettelijke vermelding had willen bewerkstelligen, toch weer direct op het reguleren van de politieke partij en ging zij voorbij aan de principiele erkenning van het partijwezen.

De laatste keer dat een grondwettelijke vermelding van de politieke partij serieus aan de orde werd gesteld, was tijdens het parlementaire debat over de Grondwetsherziening van 1983.17 Minister van Binnenlandse Zaken Wiegel meldde in reactie op vragen van Kamerleden ‘onvoldoende aanleiding’ te zien voor het opnemen van een grondwetsbepaling over politieke partijen. Volgens de minister bestond er geen twijfel over het feit dat politieke partijen een ‘belangrijke stimulerende rol’ spelen bij de verkiezingen, maar hij zag daarin geen aanleiding om politieke partijen in de Grondwet te vermelden. De politieke partij had zich ontwikkeld (en moest zich, met het oog op de vrijheid van partijvorming, blijven ontwikkelen) zonder specifieke wettelijke regels. Een grondwettelijke regeling ‘zou niet passen bij de terughoudendheid die de wetgever ten aanzien van de bemoeienis met politieke partijen behoort te betrachten’.18 De grondwettelijk verankerde vrijheid van vereniging en vergadering was voldoende om de positie van politieke partijen te waarborgen. Wiegel merkte daarnaast op dat opname van de politieke partij in de Grondwet regulering bij organieke wet zou uitlokken, waar de regering in het kader van de vrije partijvorming geen voorstander van was. Ook het meer principiële punt, dat het zwijgen van de Grondwet simpelweg geen recht deed aan de staatkundige werkelijkheid, werd terzijde geschoven. Leden van de PvdA-fractie merkten op dat het, ingevolge het lijstenstelsel, in de praktijk de politieke partijen waren die bepaalden wie er in de Tweede Kamer kwam, waar deze invloed naar de letter van de Grond- en Kieswet (en ook volgens de regering) bij de individuele kiezer lag.19 De minister zag deze tegenstrijdigheid niet. Uit het feit dat de partijen zich binnen het huidige constitutionele stelsel hadden ontwikkeld, was af te leiden dat theorie en praktijk met elkaar in overeenstemming waren. De ‘bemiddelende en stimulerende rol’ van partijen bij verkiezingen was volgens de minister evident, maar betekende niet dat het de partijen waren die de samenstelling van de volksvertegenwoordiging bepaalden. 20

Blijkens het bovenstaande is steeds afgezien van een grondwettelijke vermelding van politieke partijen onder verwijzing naar de beperkingen die een dergelijke vermelding zou uitlokken. Deze beperkingen werden, gegeven de liberale visie op het fenomeen van de politieke partij, ongewenst geacht. Volgens deze visie moeten partijen, zoals gezegd, zo veel mogelijk in vrijheid kunnen opereren en dient overheidsbemoeienis tot een minimum beperkt te blijven. Deze visie indachtig kan gewezen worden op het welbekende advies van staatsrechtwetenschapper André Donner uit 1982 om ‘de officiële erkenning van het partijwezen zo lang mogelijk (…) [uit te stellen], want het recht brengt naar zijn aard nu eenmaal mee dat zulke erkenning ook regeling meebrengt, en wie regelt, beperkt’.21 Men kan zich afvragen of die afwijzende houding ten opzichte van een grondwettelijke vermelding van politieke partijen nog wel gerechtvaardigd kan worden met een beroep op de liberale visie op de politieke partij, die, zoals in de vorige paragraaf bleek, immers aan verandering onderhevig is. De geschiedenis heeft uitgewezen dat de afwezigheid van een grondwettelijke vermelding van de partij bepaald niet in de weg heeft gestaan aan de totstandkoming van een nog altijd uitdijend stelsel van normen die op partijen van toepassing zijn. Aan een duidelijk, overkoepelend grondwettelijk kader waarin partijregelgeving moet worden beoordeeld, heeft het al die tijd echter ontbroken. Weliswaar ontlenen partijen (onder meer) bescherming aan de in artikel 8 Gw vastgelegde verenigingsvrijheid, maar eerder werd al duidelijk dat partijen niet als ‘normale’ verenigingen te beschouwen zijn. Sterker nog, zij zijn onontbeerlijk voor verkiezingen binnen het constitutionele kader dat al meer dan honderd jaar standhoudt. Een op politieke partijen toegespitste grondwetsbepaling zou in dat opzicht een meerwaarde kunnen bieden, nu een dergelijke bepaling de wetgever ertoe dwingt om wél een overkoepelend kader te formuleren, waaruit blijkt aan welke voorwaarden regels omtrent deze voor verkiezingen essentiële organisaties moet voldoen. Voor de formulering van deze bepaling zou aansluiting gezocht kunnen worden bij de suggestie van de Staatscommissie-Van Schaik, waarin het belang van partijregelgeving voor de ‘zuivere politieke wilsvorming’ tot uitdrukking komt. 22