5.8.2 Rechtsbescherming bij de Europese rechter

In dit onderzoek is al meermalen aan de orde gesteld dat de Europese Commissie indien een Europese subsidieregeling in gedeeld beheer met de lidstaten wordt uitgevoerd geen subsidierelatie aangaat met de eindontvanger van de Europese subsidie. De Europese Commissie doet alleen zaken met de lidstaat. Indien de Europese Commissie door middel van controles constateert dat zich in een bepaalde lidstaat onregelmatigheden hebben voorgedaan, is zij enkel bevoegd Europese gelden terug te vorderen van de lidstaat. Zij kan niet rechtstreeks Europese subsidies terugvorderen van de eindontvanger van de Europese subsidie. De terugvorderingsbesluiten van de Europese Commissie zijn derhalve gericht tot de lidstaat. Voor de desbetreffende lidstaat staat daartegen uiteraard rechtsbescherming open bij de Europese rechter op grond van artikel 263 VWEU.

De omstandigheid dat de Europese Commissie Europese gelden terugvordert van de lidstaat zal in veel gevallen ertoe leiden dat de lidstaat probeert het geld terug te vorderen van de eindontvangers van de Europese subsidie. Dit deed zich bijvoorbeeld voor bij de EsF-affaire in de jaren negentig. Onder deze eindontvangers bevinden zich doorgaans ook veel decentrale en lokale overheden. Indien niet de centrale overheid, maar een decentrale overheid met de uitvoering van een Europese subsidieregeling is belast, zal de lidstaat de terugbetaalde Europese gelden normaliter willen verhalen op de verantwoordelijke decentrale overheid. Het ligt voor de hand dat het deze autoriteit ook niet met de lasten wil blijven zitten en zal overgaan tot terugvordering van de Europese subsidies van de eindontvangers van de Europese subsidie.

Gelet op het voorgaande, zal het geen verbazing wekken dat niet alleen de lidstaat beroep wenst in te stellen tegen een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie bij de Europese rechter, maar ook het eventueel bevoegde decentrale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. De kans is immers groot dat daar uiteindelijk de rekening wordt gepresenteerd. In deze paragraaf wordt bezien in hoeverre dit volgens het Eu-recht mogelijk is. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de beroepsmogelijkheden voor de bevoegde nationale uitvoeringsorganen enerzijds en de eindontvanger van de Europese subsidie anderzijds. Op grond van artikel 263 VWEU is beslissend of de bevoegde decentrale overheid en de eindontvanger van de Europese subsidie door de Commissiebesluiten rechtstreeks en individueel worden geraakt.

Uit de Europese jurisprudentie volgt dat nationale organen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van een bepaalde Europese subsidieregeling, maar die niet behoren tot de centrale overheid, een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie dat is gericht tot de lidstaat niet kunnen aanvechten bij de Europese rechter.1 Aan de twee cumulatieve criteria, namelijk dat zij rechtstreeks en individueel moeten worden geraakt door het besluit van de Europese Commissie, is niet voldaan.2 Wat betreft het criterium 'rechtstreeks geraakt' impliceert de aanwijzing van een bevoegd nationaal uitvoeringsorgaan als voor de uitvoering van het project verantwoordelijke autoriteit in een Commissiebesluit waarbij de Europese subsidie wordt toegekend, niet dat deze entiteit zelf de rechthebbende is van deze bijstand.3 De lidstaat is de adressaat van het besluit van de Europese Commissie en moet in die hoedanigheid als rechthebbende van de betrokken bijstand worden aangemerkt.4 Bovendien blijkt uit de terugvorderingsbeschikking van de Europese Commissie noch uit het Europese recht dat het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan het met het geannuleerde saldo van de communautaire bijstand overeenkomende bedrag dient terug te betalen.5 Voorts volgt uit de bepalingen van een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie niet automatisch dat de terug te betalen Europese gelden van de bevoegde nationale uitvoeringsorganen moeten worden teruggevorderd.6 Terugbetaling door nationale uitvoeringsorganen is dan ook niet het rechtstreekse gevolg van de Commissiebeschikking, maar van maatregelen die de lidstaat daartoe op basis van het nationale recht treft, teneinde aan de verplichtingen uit hoofde van de Europese subsidieregeling ter zake te voldoen.7 Volgens de Europese rechter geldt in ieder geval voor artikel 23 van de Coördinatieverordening dat de lidstaat uit eigen bevoegdheid handelt en niet valt uit te sluiten dat een lidstaat op grond van bijzondere omstandigheden ervan afziet de bijstand terug te vorderen van het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan en de terugbetaling van de Europese gelden aan de Europese Commissie in kwestie voor eigen rekening neemt.8 Voorts is het Gerecht van mening dat de lidstaat beoordelingsbevoegdheid heeft met betrekking tot de entiteit waarbij terugvordering moet plaatsvinden. Het staat niet vast dat de lidstaat de Europese subsidies zal terugvorderen van de bevoegde nationale uitvoeringsorganen. Terugvordering van de eindontvangers van de Europese subsidie is immers ook mogelijk.9

Uit de Europese jurisprudentie volgt derhalve dat nationale uitvoeringsorganen die niet tot de centrale overheid behoren niet rechtstreeks worden geraakt door een Commissiebesluit waarin Europese gelden van de lidstaat worden teruggevorderd. Daarbij is niet van belang dat zij verantwoordelijk zijn voor de verstrekking van deze Europese gelden. Gelet hierop, wordt in deze paragraaf niet afzonderlijk ingegaan op het criterium 'individueel geraakt'.

Het voorgaande heeft tot gevolg dat bevoegde nationale uitvoeringsorganen die niet tot de centrale overheid behoren afhankelijk zijn van de centrale overheid wat betreft het instellen van beroep tegen terugvorderingsbesluiten van de Europese Commissie. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 20 oktober 2005 blijkt dat het Eu-recht op geen enkele wijze een lidstaat verplicht een beroep tot nietigverklaring ten behoeve van één van zijn burgers in te stellen.10 Aannemelijk is dat deze jurisprudentie ook geldt indien het niet een burger betreft, maar een nationaal uitvoeringsorgaan dat niet behoort tot de centrale overheid. In voormeld arrest overweegt het Hof van Justitie wel dat niet valt in te zien hoe inbreuk zou kunnen worden gemaakt op het EUrecht, wanneer het nationale recht een dergelijke verplichting zou bevatten of zou voorzien in de aansprakelijkheid van de lidstaat in een dergelijk geval. Het Hof overweegt vervolgens echter dat een lidstaat het beginsel van loyale samenwerking zou kunnen schenden, wanneer hij zichzelf geen beoordelingsmarge zou voorbehouden ten aanzien van de opportuniteit van de instelling van beroep, waardoor hij het risico zou lopen de Europese rechter te bedelven onder beroepen waarvan een deel kennelijk ongegrond zou zijn, met als gevolg dat de goede werking van die instelling in gevaar komt.

Op grond van de Europese regelgeving die gold in de programmaperiode 19831988 werd in een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie dat was gericht tot de lidstaat, melding gemaakt van de eindontvanger van wie de EsF-subsidie moest worden teruggevorderd.11 Deze eindontvanger was op grond van de vigerende verordening primair aansprakelijk voor ten onrechte overgemaakte bedragen. In het arrest Lisretal oordeelde het Gerecht dat gelet hierop de eindontvanger van de ESF-subsidie moest kunnen opkomen tegen een besluit van de Europese Commissie waarin de subsidie werd teruggevorderd.12 Het Hof van Justitie bevestigt dit in hoger beroep; volgens het Hof bestaat tussen de Europese Commissie en de eindontvanger van de Europese subsidie een rechtstreekse band.13 Deze jurisprudentie vertoont parallellen met de jurisprudentie dat ontvangers van onrechtmatige staatssteun de mogelijkheid hebben om beroep in te stellen bij het Gerecht tegen besluiten van de Europese Commissie gericht tegen de lidstaat inhoudende de opdracht tot het terugvorderen van staatssteun. In dat geval wordt de ontvanger van de onrechtmatige staatssteun rechtstreeks en individueel door deze beschikking geraakt.14 Indien de Europese Commissie niet de terugvordering gelast van individueel verleende steun maar van een onrechtmatige steunregeling, kan iedere onderneming beroep instellen die het risico loopt de steun te moeten terugbetalen.15

De Europese subsidieregelgeving inzake de structuurfondsen is sinds 1988 veranderd, in die zin dat het beheer van de Europese middelen waaruit de lidstaten Europese subsidies verstrekken is overgedragen aan de lidstaten.16 Dit betekent dat de nationale autoriteiten in geval van onregelmatigheden de gelden terugvorderen van de eindontvangers van de Europese subsidies, terwijl de Europese Commissie de gelden terugvordert van de lidstaten. Deze regels zijn overgenomen voor de andere Europese subsidies die door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt. Dit heeft tot gevolg dat de verhouding tussen de Europese Commissie en de eindontvangers van de Europese subsidies een ander karakter heeft gekregen. Het is de vraag of nog sprake is van een rechtstreekse band als bedoeld in het arrest Lisretal en beroepen van eindontvangers tegen een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie die zijn gericht tot de lidstaat nog ontvankelijk zullen worden verklaard. Hierover bestaat nog geen Europese jurisprudentie. Er bestaat wel jurisprudentie over de vraag in hoeverre in het kader van de Europese landbouwfondsen eindontvangers beroep kunnen instellen tegen Commissiebesluiten waarin de bedragen worden vastgesteld die een lidstaat ten laste mag brengen van deze fondsen. De Europese Commissie kan in dat kader besluiten bepaalde door de lidstaat verstrekte Europese landbouwsubsidies niet voor vergoeding in aanmerking te laten komen.

Uit deze Europese jurisprudentie inzake de landbouwfondsen volgt derhalve dat eindontvangers van Europese subsidies niet-ontvankelijk zijn in hun beroep tegen een tot de lidstaat gericht besluit waarin de Europese Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste te laten komen van de Europese landbouwfondsen.24 Doorslaggevend lijkt te zijn dat een dergelijk besluit de lidstaat niet verplicht om tot terugvordering over te gaan van de eindontvangers van de landbouwsubsidies. Dit betekent dat de lidstaat daaromtrent een eigen afweging kan maken; voor zover de lidstaat besluit tot terugvordering over te gaan, staat rechtsbescherming open bij de nationale rechter.

Het is de vraag of een Commissiebesluit waarbij wordt geweigerd door de lidstaat betaalde Europese subsidies vanuit de Europese landbouwfondsen te financieren op gelijke voet valt te stellen met terugvorderingsbesluiten van de Europese Commissie in het kader van andere Europese subsidies. In het EsF-arrest overweegt het Hof van Justitie dat het feit dat het bedrag van de op onregelmatige wijze verstrekte Europese subsidies aan de Europese Commissie is terugbetaald, de lidstaat op zich niet van de verplichting, neergelegd in artikel 23 van de Coördinatieverordening, ontslaat om de subsidies zelf van de eindontvanger terug te vorderen.25 Daarbij komt dat het Hof van Justitie ook in het kader van de landbouwfondsen heeft overwogen dat artikel 8 van de Verordening nr. 729/70 en — in het kader van ESF — artikel 23 van de Coördinatieverordening de nationale uitvoeringsorganen verplichten tot terugvordering, zonder dat deze organen over een discretionaire bevoegdheid beschikken.26 Mijns inziens leidt deze jurisprudentie er niet toe dat de eindontvanger rechtstreeks wordt geraakt door het terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie. De terugvordering is immers niet gebaseerd op dat besluit, maar op de zelfstandige verplichting tot terugvordering van de lidstaat neergelegd in artikel 23 van de Coördinatieverordening, hetgeen het Hof van Justitie in het EsF-arrest ook met zoveel woorden bevestigt.27 De woorden 'op zich' wijzen er voorts op dat ruimte bestaat om in bijzondere omstandigheden te besluiten van terugvordering van de eindontvanger van de Europese subsidie af te zien. Zo bezien komt voormelde jurisprudentielijn, inhoudende dat ook de eindontvanger van de Europese subsidie niet rechtstreeks wordt geraakt door een terugvorderingsbesluit van de Commissie, niet in strijd met de terugvorderingsverplichting voor de lidstaat uit het EsF-arrest.

Vooralsnog bestaan er in de jurisprudentie dan ook geen aanwijzingen dat de lidstaat op grond van een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie is gehouden om onregelmatig bestede Europese subsidies van de eindontvangers terug te vorderen.28 De verplichting van de lidstaat is gelegen in de Europese subsidieverordeningen zelf en bestaat onafhankelijk van een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie. Indien het Hof van Justitie in de toekomst tot een ander oordeel zou komen, verdient het aanbeveling om eindontvangers van Europese subsidies ontvankelijk te achten in het kader van terugvorderingsbesluiten van de Europese Commissie gericht tot de lidstaat.29 Nadere jurisprudentie op dit punt dient te worden afgewacht.