Rb. Den Haag, 04-06-2025, nr. 23/7413, 23/8122, 23/8219, 24/722

(gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),

Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,

Stichting Greenpeace, gevestigd te Amsterdam,

(hierna gezamenlijk: MOB e.a., gemachtigde: [naam 1] ),

(gemachtigde: [naam 2] ),

(gemachtigde: [naam 3] )

en

de minister voor Natuur en Stikstof (thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), verweerder

(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Royal Schiphol Group N.V., gevestigd te Schiphol (RSG)

(gemachtigden: mr. J.E. van Uden en mr. A.A. Kleinhout).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van de raad van de gemeente Nieuwkoop, MOB e.a., Stichting Natuurbeschermingswacht en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tegen de natuurvergunning1.van RSG.

Verweerder heeft deze natuurvergunning bij besluit van 26 september 2023 verleend.

De rechtbank heeft de beroepen hiertegen op 19 november 2024 op zitting behandeld. De raad van de gemeente Nieuwkoop is vertegenwoordigd door de gemachtigde, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] . MOB e.a. zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde, vergezeld door [naam 9] , [naam 10] , [naam 11] , [naam 12] , [naam 13] , [naam 14] en [naam 15] . De Stichting Natuurbeschermingswacht is vertegenwoordigd door de gemachtigde. Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam is verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door, [naam 16] , [naam 17] , drs. [naam 18] , [naam 19] en [naam 20] . Royal Schiphol Group N.V. is vertegenwoordigd door de gemachtigden, vergezeld door mr. Y.M.C. Pluis, [naam 21] , [naam 22] , [naam 23] , [naam 24] , [naam 25] , [naam 26] , [naam 27] , [naam 28] , [naam 29] , [naam 30] en [naam 31] .

Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Bij beslissing van 24 december 2024 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024.2.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Desgevraagd heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van het recht om nogmaals op zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek daarom op 16 april 2025 gesloten en bepaald dat op 4 juni 2025 uitspraak zal worden gedaan.

Samenvatting

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de natuurvergunning van RSG niet in stand kan blijven.

RSG wil Schiphol exploiteren als een luchthaven met ruimte voor 500.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer, in elk geval tot het moment waarop het voor Schiphol geldende luchthavenverkeerbesluit wordt gewijzigd. Deze exploitatie heeft gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving. Deze gevolgen hebben te maken met stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden en geluidshinder en optische verstoring voor soorten binnen de Natura 2000-gebieden. RSG heeft daarom een natuurvergunning nodig.

Bij het verlenen van de natuurvergunning heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen de gevolgen op de betrokken Natura 2000-gebieden van de exploitatie van Schiphol in de aangevraagde situatie en de gevolgen voor deze gebieden die zich al konden voordoen op basis van de bestaande rechten van RSG. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de omvang van de bestaande rechten van RSG op de juiste wijze in kaart gebracht. Dat geldt grotendeels ook voor de gevolgen die de voorgenomen activiteit heeft op de betrokken Natura 2000-gebieden.

De natuurvergunning voldoet echter niet aan de eisen die gelden voor intern en extern salderen. Hierbij is van belang dat het beoordelingskader voor intern salderen met twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 is gewijzigd. Verweerder heeft de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit weggestreept tegen de stikstofdepositie die al kon plaatsvinden in twee onderscheiden referentiesituaties (intern salderen). Daarnaast is gebruik gemaakt van stikstofruimte van een aantal agrarische bedrijven waarvan de stikstofrechten zijn overgenomen door RSG (extern salderen). Dit intern en extern salderen is alleen mogelijk als voldaan wordt aan de eisen die gelden voor mitigerende maatregelen, waaronder het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt kort gezegd in dat alleen gesaldeerd mag worden met stikstofdepositie, als het wegnemen van die stikstofdepositie niet al nodig is als een instandhoudingsmaatregel of passende maatregel die door de overheid moet worden genomen om te voldoen aan de verplichtingen die gelden ten aanzien van de betrokken Natura 2000-gebieden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij het verlenen van de natuurvergunning ten onrechte niet onderzocht of aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan. Ook daarna heeft verweerder niet inzichtelijk kunnen maken dat voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste.

De rechtbank zal de natuurvergunning daarom vernietigen. Dat betekent dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van RSG, met inachtneming van deze uitspraak.

Dit oordeel wordt hieronder toegelicht.

Het bestreden besluit

1. Op 1 oktober 2020 heeft RSG een natuurvergunning aangevraagd voor het project ‘exploitatie luchthaven Schiphol’. Deze aanvraag is op verschillende momenten aangevuld. Verweerder heeft de natuurvergunning bij besluit van 26 september 2023 verleend. Deze natuurvergunning heeft betrekking op een jaarlijks aantal van 500.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer, tot het moment waarop het voor Schiphol geldende luchthavenverkeerbesluit (LVB) wordt gewijzigd. Vanaf dat moment zal de natuurvergunning gelden voor 440.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer per jaar, of zoveel meer als wordt toegestaan in het LVB tot een maximum van 500.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer per jaar. De natuurvergunning betreft daarnaast klein luchtverkeer (general aviation) en alle met de exploitatie van de luchthaven samenhangende grondgebonden activiteiten. Aan de natuurvergunning zijn diverse voorschriften verbonden. De rechtbank noemt het geheel aan vergunde activiteiten in deze uitspraak ‘de voorgenomen activiteit’.

Beoordeling door de rechtbank

Leeswijzer

2. Eisers hebben een groot aantal beroepsgronden aangevoerd tegen de natuurvergunning. Alvorens deze beroepsgronden inhoudelijk te bespreken, beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van de beroepen en enkele formele punten (overwegingen 3 tot en met 12.1). Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de beroepsgronden die betrekking hebben op de omvang van de bestaande rechten van RSG (overwegingen 13 tot en met 39). Daarna zal de rechtbank de beroepsgronden bespreken die gaan over de effecten van de voorgenomen activiteit op de betrokken Natura 2000-gebieden (overwegingen 40 tot en met 64). De rechtbank zal vervolgens ingaan op de inzet van mitigerende maatregelen, waaronder het intern en extern salderen (overwegingen 65 tot en met 99), waarbij vanaf overweging 81 het additionaliteitsvereiste aan de orde komt. Daarna volgt een bespreking van de beroepsgronden over de verstoring door geluid en optische verstoring (overwegingen 100 tot en met 122.2). Tot slot volgt een conclusie (overweging 123) en wordt ingegaan op de proceskosten (overwegingen 124 en 124.1).

Procedurele aspecten

Bevoegdheid rechtbank

3. Uit artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat indien beroep wordt ingesteld tegen een besluit als hier aan de orde, de rechtbank bevoegd is binnen het rechtsgebied waarvan de indiener van het beroepschrift zijn woonplaats in Nederland heeft. Artikel 8:8, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien tegen hetzelfde besluit bij meer dan één bevoegde rechtbank beroep is ingesteld, de zaken verder worden behandeld door de bevoegde rechtbank waarbij als eerste beroep is ingesteld.

Tegen de natuurvergunning is bij meerdere rechtbanken beroep ingesteld. Gebleken is dat als eerste beroep is ingesteld bij deze rechtbank. Dit beroep is ingesteld door een natuurlijke persoon die woont in Den Haag. Gelet op artikel 8:7, tweede lid, en artikel 8:8, eerste lid, van de Awb is de rechtbank Den Haag daarom bevoegd om kennis te nemen van de beroepen tegen de natuurvergunning. Dat de desbetreffende persoon zijn beroep voorafgaand aan de zitting heeft ingetrokken, doet hieraan naar het oordeel van de rechtbank niet af.

Overgangsrecht Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 1 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb) van toepassing blijft.

Ontvankelijkheid van de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en Stichting Natuurbeschermingswacht

5. De rechtbank zal hieronder de ontvankelijkheid beoordelen van de beroepen die zijn ingesteld door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en Stichting Natuurbeschermingswacht, omdat ten aanzien van deze partijen vragen zijn gerezen over hun belanghebbendheid bij de natuurvergunning.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Voor bestuursorganen geldt dat de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Dit volgt uit het tweede lid van artikel 1:2 van de Awb. Ten aanzien van rechtspersonen bepaalt het derde lid van dit artikel dat als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

6. Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft geen zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit. Dat betekent dat het beroep van het college slechts ontvankelijk is als het college belanghebbende is bij de natuurvergunning. Dit volgt uit rechtspraak van de Afdeling3.. Het college realiseert zich naar eigen zeggen dat het formeel geen belanghebbende is. Het college wil echter een signaal afgeven en komt in zijn beroepschrift daarom op tegen het maximum aantal van 500.000 vliegtuigbewegingen dat in de natuurvergunning wordt genoemd. Het college maakt zich zorgen over de discrepantie tussen dit aantal en de krimpdoelstelling van het kabinet die voorziet in maximaal 452.500 vliegtuigbewegingen. Het college bepleit vanuit het oogpunt van klimaat, leefbaarheid, gezondheid en woningbouw een aanvullende krimp.

De natuurvergunning betreft de gevolgen van de voorgenomen activiteit voor een groot aantal Natura 2000-gebieden. Dit natuurbelang is geen aan het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam toevertrouwd belang, nu niet in geschil is dat de Natura 2000-gebieden die door de voorgenomen activiteit worden geraakt zich niet binnen de gemeentegrenzen van Amsterdam bevinden4.. Dat betekent dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geen belanghebbende is bij de natuurvergunning. De rechtbank zal het beroep van het college daarom niet-ontvankelijk verklaren. Dat betekent dat de beroepsgronden niet inhoudelijk zullen worden beoordeeld.

7. Stichting Natuurbeschermingswacht heeft geen zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit. Dat betekent dat ook het beroep van Stichting Natuurbeschermingswacht slechts ontvankelijk is als zij kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de natuurvergunning. Daarvoor moet worden beoordeeld of de stichting door de natuurvergunning wordt geraakt in een algemeen belang dat zij krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt.

Blijkens artikel 3 van haar statuten heeft Stichting Natuurbeschermingswacht als doel een wezenlijke bijdrage te leveren aan het beschermen, duurzaam herstellen en verbeteren van de kwaliteit van de natuur, het milieu, het klimaat en de leefomgeving, waaronder in ieder geval te verstaan het dienaangaande:

- bevorderen van de naleving van bestaande wet- en regelgeving in Europa, in het bijzonder

in Nederland;

- bewaken en verhogen van de kwaliteit van nieuwe regelingen, maatregelen en beleid in

Nederland en Europa alsook het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van

Unierecht;

- bevorderen van transparantie en het verbeteren van de toegang tot informatie en

informatieverstrekking bij en door overheden en andere organisaties;

- bevorderen van de biodiversiteit in Europa, in het bijzonder in Nederland;

- verhogen van het algemene kennisniveau en het publieke bewustzijn,

en voorts al hetgeen in de ruimste zin met één en ander verband houdt, daartoe behoort

en/of daartoe bevorderlijk kan zijn.

Ter zitting heeft de stichting nader toegelicht dat het haar in deze procedure met name te doen is om de juiste implementatie en naleving van Europees recht. Zij is van mening dat het bestreden besluit tot stand is gekomen zonder dat voldaan is aan Europeesrechtelijke inspraakverplichtingen.

De rechtbank overweegt dat Stichting Natuurbeschermingswacht een zeer ruim geformuleerde statutaire doelstelling heeft, zowel functioneel als territoriaal. Gelet daarop worden hogere eisen gesteld aan de feitelijke werkzaamheden van de stichting om te kunnen bepalen of zij een ingeroepen belang in het bijzonder behartigt. Naar het oordeel van de rechtbank is de stichting er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zij dergelijke feitelijke werkzaamheden verricht. Ter zitting heeft de stichting desgevraagd toegelicht dat zij regelmatig voorlichting geeft aan organisaties en ambtenaren, onder meer over inspraakmogelijkheden. Nog daargelaten of deze feitelijke werkzaamheden voldoende zijn om aan te nemen dat de stichting het door haar bedoelde statutaire belang van naleving en implementatie van Europees recht in het bijzonder behartigt, heeft zij geen bewijs van haar werkzaamheden overgelegd. Eerst ter zitting heeft zij over deze feitelijke werkzaamheden verklaard en heeft zij toegelicht dat zij uitsluitend onder geheimhouding meer informatie over deze werkzaamheden met de rechtbank wil delen. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van de stichting gelegen al eerder een onderbouwd inzicht te bieden in haar feitelijke werkzaamheden, al dan niet met een verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. Dat is te meer het geval nu de belanghebbendheid van de stichting door verweerder in zijn verweerschrift uitdrukkelijk ter discussie is gesteld en de stichting er dus van uit kon gaan dat dit onderwerp op de zitting aan de orde zou komen.

Nu niet is gebleken dat de natuurvergunning raakt aan een algemeen belang dat de stichting Natuurbeschermingswacht krachtens haar statuten en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, kan zij niet worden aangemerkt als belanghebbende bij dit besluit. De rechtbank zal haar beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.

Goede procesorde

8. Na heropening van het onderzoek hebben MOB e.a. bij brief van 24 januari 2025 aangevoerd dat voorschrift 20 van de verleende natuurvergunning onrechtmatig is. Dit is een geheel nieuwe beroepsgrond die eerst na de behandeling van de zaak ter zitting naar voren is gebracht. Niet valt in te zien waarom deze beroepsgrond niet eerder kon worden aangevoerd. De rechtbank zal deze beroepsgrond wegens strijd met de goede procesorde niet beoordelen.

Relativiteitsvereiste

9. De raad van de gemeente Nieuwkoop heeft een zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit. Dat betekent dat het beroep ontvankelijk is, ongeacht of de raad als belanghebbende bij de natuurvergunning kan worden aangemerkt. Wel zal beoordeeld moeten worden of het relativiteitsvereiste5.zich ertegen verzet dat de beroepsgronden van de raad tot vernietiging van de natuurvergunning leiden. Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt wegens strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich hier niet voor. Het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” ligt in de gemeente Nieuwkoop. Niet in geschil is dat dit natuurgebied gevolgen kan ondervinden van de voorgenomen activiteit. Aan de raad is onder meer het belang van een goede ruimtelijke ordening toevertrouwd, waaronder ook het belang van een goede kwaliteit van de leefomgeving wordt begrepen. Dat belang kan verweven zijn met het natuurbelang dat de Wnb beoogt te beschermen. Dat betekent dat de raad van de gemeente Nieuwkoop voldoet aan het relativiteitsvereiste. De rechtbank zal de beroepsgronden van de raad dan ook inhoudelijk beoordelen.

De geboden gelegenheid tot inspraak

10. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen dat ten onrechte geen inspraakmogelijkheid is geboden nadat de gevolgen van de voorgenomen activiteit zijn onderzocht in een passende beoordeling. Volgens MOB e.a. volgt de verplichting hiertoe uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn6., dat op dit punt niet correct is omgezet in de Wnb. Zij betogen dat bij het ontwerpbesluit uitsluitend een zogenoemde voortoets ter inzage is gelegd en dat de vereiste passende beoordeling pas na het einde van de zienswijzetermijn is opgesteld. Volgens MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop had verweerder een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moeten leggen en opnieuw de gelegenheid tot inspraak moeten bieden.

11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet nodig was een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Volgens verweerder ziet de natuurvergunning op dezelfde voorgenomen activiteit als waarop het ontwerpbesluit zag en maakt de natuurvergunning niet meer of grotere gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden mogelijk dan het ontwerpbesluit. Dat de passende beoordeling die met het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen later is gewijzigd, betekent volgens verweerder niet dat de verplichting bestond opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Bovendien zijn volgens verweerder geen belanghebbenden benadeeld door het achterwege laten van een nieuw ontwerpbesluit.

De rechtbank stelt vast dat het ontwerpbesluit samen met het document “Passende Beoordeling Schiphol Airport” van 1 oktober 2020 ter inzage heeft gelegen. Naar aanleiding van de zienswijzen die op het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht, heeft verweerder aan RSG bij brieven van 6 juli 2021, 21 februari 2022, 14 juli 2022, 23 december 2022 en 17 mei 2023 verzocht om de aanvraag en de hierbij ingediende passende beoordeling aan te vullen en te verduidelijken. RSG heeft op deze brieven gereageerd en op 2 juni 2023 de “Passende beoordeling Schiphol” aangeleverd. Deze passende beoordeling maakt als bijlage deel uit van de natuurvergunning.

In wat MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd had moeten worden. De voorgenomen activiteit is in de loop van de procedure niet wezenlijk gewijzigd, nu zowel het ontwerpbesluit als de definitieve natuurvergunning betrekking hebben op de exploitatie van Schiphol met een jaarlijks aantal van (maximaal) 500.000 vliegtuigbewegingen. De natuurvergunning is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, waarin de inspraakverplichtingen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn biedt op correcte wijze zijn geïmplementeerd.7.In dit geval heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegen dat vergezeld ging van het document “Passende beoordeling Schiphol Airport” van 1 oktober 2020, geactualiseerd op 18 december 2020. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld over dit ontwerpbesluit en de hieraan ten grondslag liggende stukken hun zienswijze te geven en hebben van die gelegenheid ook gebruik gemaakt. Mede naar aanleiding van deze zienswijzen is de “Passende beoordeling Schiphol Airport” aangevuld en geactualiseerd met de “Passende beoordeling Schiphol” van 2 juni 2023, die ten grondslag ligt aan de verleende natuurvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee op correcte wijze toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.

Daarmee is tevens voldaan aan de inspraakverplichting die voortvloeit uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan niet worden afgeleid dat een passende beoordeling niet meer kan worden aangevuld nadat inspraak is geboden. Het is dus niet zo dat elke aanvulling van een onderzoek betekent dat opnieuw toepassing moet worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.8.In bijzondere gevallen kan uit artikel 3:2 van de Awb voor verweerder wel de verplichting voortvloeien om een stuk dat pas beschikbaar is gekomen na afloop van de zienswijzetermijn – zoals in dit geval de passende beoordeling van 2 juni 2023 – aan belanghebbenden toe te sturen en hen de gelegenheid te bieden hierop te reageren.9.Een dergelijke bijzondere situatie is in dit geval echter niet aan de orde. Dat de “Passende beoordeling Schiphol Airport” naar aanleiding van de ingediende zienswijzen is gewijzigd en aangevuld, is hiervoor niet voldoende. Voor zover MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop het niet eens zijn met de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de natuurvergunning, hebben zij bovendien in deze beroepsprocedure voldoende de gelegenheid gehad zich daarover uit te spreken.

Het betoog slaagt niet.

Reikwijdte van de natuurvergunning

12. De rechtbank volgt de raad van de gemeente Nieuwkoop niet in het betoog dat de reikwijdte en formulering van de natuurvergunning onduidelijk zijn en daarom strijd met de rechtszekerheid opleveren. Uit de natuurvergunning volgt dat deze betrekking heeft op 440.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer per jaar, klein luchtverkeer en alle met de exploitatie van de luchthaven samenhangende grondgebonden activiteiten. Daarbij geldt dat de natuurvergunning wordt verleend voor maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen tot het moment waarop een nieuw LVB voor Schiphol is vastgesteld. Als uit dat LVB volgt dat meer dan 440.000 vliegtuigbewegingen worden toegestaan, dan geldt de natuurvergunning voor dat aantal, mits dit niet hoger is dan 500.000. Aan de raad van de gemeente Nieuwkoop kan worden toegegeven dat niet bekend is wanneer het nieuwe LVB wordt vastgesteld en welk aantal vliegtuigbewegingen op grond van het nieuwe LVB zal mogen worden uitgevoerd. Dat betekent echter niet dat de natuurvergunning strijd met de rechtszekerheid oplevert. Duidelijk is immers dat de natuurvergunning niet geldt voor meer dan 500.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Het nieuwe LVB kan dus niet leiden tot een uitbreiding van het aantal vliegtuigbewegingen waarvoor de natuurvergunning geldt, wel tot een beperking. Uit de natuurvergunning en de hierbij behorende bijlagen blijkt afdoende op welke activiteiten deze vergunning betrekking heeft en ook dat bij het verlenen van de natuurvergunning is uitgegaan van de gevolgen voor de natuur bij een maximum van 500.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

Het betoog slaagt niet.

De rechtbank volgt de raad van de gemeente Nieuwkoop evenmin in zijn betoog dat verweerder slechts een tijdelijke natuurvergunning had mogen verlenen tot uiterlijk 31 december 2030. Verweerder was gehouden te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en die aanvraag betrof geen tijdelijke vergunning.Het betoog slaagt niet.

De referentiesituaties

13. Een natuurvergunning is verplicht als een activiteit zoals hier aan de orde, afzonderlijk of in samenhang met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dit staat in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op het moment dat de natuurvergunning aan Schiphol werd verleend, was het vaste rechtspraak dat bij beantwoording van de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen kan hebben – de voortoets – de gevolgen van de voorgenomen activiteit mochten worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (intern salderen met de referentiesituatie).

In twee uitspraken van 18 december 202410.heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dat betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol meer speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag nog wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een activiteit. Dat kan als voldaan wordt aan de daarvoor geldende voorwaarden, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als deze maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

De referentiesituatie die bij intern en extern salderen kan worden ingezet, wordt ontleend aan de natuurvergunning voor de toegestane activiteit op de locatie waarop de voorgenomen activiteit is voorzien. Bij het ontbreken van een natuurvergunning wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. De referentiedatum is de datum waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied. Voor gebieden die ter uitvoering van de Vogelrichtlijn11.zijn aangewezen, is de referentiedatum 10 juni 1994 (referentiedatum 1994), tenzij een gebied later is aangewezen. Voor gebieden die ter uitvoering van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen, is de referentiedatum voor de gebieden die in deze zaak van belang zijn 7 december 2004 (referentiedatum 2004). Wanneer na de referentiedatum een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de activiteit die op de referentiedatum was toegestaan, dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

14. Ten aanzien van de exploitatie van Schiphol zijn in de loop der tijd diverse besluiten genomen die voor de beoordeling van de referentiesituatie in deze procedure van belang kunnen zijn. Die besluiten worden hieronder weergegeven.

Bij beschikking van de minister van Verkeer en Waterstaat van 17 augustus 196212.(aanwijzingsbesluit 1962) is Schiphol aangewezen als luchtvaartterrein. Deze beschikking is gewijzigd bij beschikking van 17 september 196513.(aanwijzingsbesluit 1965).

In de Planologische Kernbeslissing Schiphol en omgeving uit 1995 (PKB 1995) zijn onder meer indicatieve geluidszones rond Schiphol vastgelegd.

Met het besluit “aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol” dat werd genomen op 23 oktober 1996 (aanwijzingsbesluit 1996) zijn deze geluidszones definitief bepaald.

Het aanwijzingsbesluit 1996 is gewijzigd met het aanwijzingsbesluit van 7 juni 2000 (aanwijzingsbesluit 2000), waarin het maximum aantal vliegtuigbewegingen in 2002 is bepaald op 460.000.

Vervolgens is op 26 november 2002 een luchthavenverkeerbesluit14.(LVB 2002) vastgesteld. Het LVB 2002 is in verband met het herstel van een invoerfout in de baanmodellering gewijzigd met het wijzigingsbesluit luchthavenverkeerbesluit Schiphol van 23 augustus 200415.(LVB 2004).

Dit LVB is tot slot gewijzigd met het luchthavenverkeerbesluit van 18 september 200816.(LVB 2008).

15. Verweerder heeft in het bestreden besluit de effecten van de voorgenomen activiteit beoordeeld en afgezet tegen de effecten in twee referentiesituaties.

Voor de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003, wordt de referentiesituatie voor Schiphol volgens verweerder gevormd door het aanwijzingsbesluit 2000. Met dat aanwijzingsbesluit werden 460.000 vliegtuigbewegingen toegestaan in 2002. Volgens verweerder is het aanwijzingsbesluit 2000 daarmee de meest beperkende toestemming voor de Natura 2000-gebieden met een referentiedatum vóór 2003, dat wil zeggen de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen voordat de Polderbaan van Schiphol in gebruik werd genomen.

Bij de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003, geldt volgens verweerder dat het gebruik van de Polderbaan tot de referentiesituatie behoort. Dat gebruik werd mogelijk gemaakt met het LVB 2002 en vond dus plaats toen de Natura 2000-gebieden met een referentiedatum na 2003 werden aangewezen. Het gebruik van de Polderbaan behoort ten aanzien van die Natura 2000-gebieden volgens verweerder daarom tot de bestaande rechten van RSG. Voor deze Natura 2000-gebieden heeft verweerder aangenomen dat het LVB 2008 de meest beperkende toestemming is. Volgens verweerder beperkte het LVB 2008 het gebruik van Schiphol tot 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

16. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop zijn het om diverse redenen niet eens met de wijze waarop verweerder de referentiesituaties heeft bepaald. Volgens hen heeft verweerder het gebruik van Schiphol in de referentiesituaties overschat en dus ten onrechte aangenomen dat Schiphol al over omvangrijke bestaande rechten beschikte. Deze beroepsgronden worden hieronder besproken.

De referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003

17. De raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt dat verweerder bij het bepalen van de referentiesituatie ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de aanwijzingsbesluiten uit 1965, 1996 en 2000 en de PKB 1995. Volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop waren deze besluiten nog niet verwerkt in bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten en konden zij daarom niet worden gebruikt bij het bepalen van de referentiesituatie.

De rechtbank begrijpt het betoog aldus dat dit is beperkt tot Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003. De referentiesituatie voor gebieden die later zijn aangewezen, is door verweerder immers niet ontleend aan de door de raad van de gemeente Nieuwkoop genoemde besluiten maar aan het LVB 2008.

Vast staat dat aan RSG nooit eerder een vergunning op grond van de Wnb of de voorgangers van die wet is verleend waaraan een referentiesituatie kan worden ontleend. Dat betekent – gelet op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 – dat beoordeeld moet worden of een referentiesituatie kan worden ontleend aan een andere milieutoestemming of aan een activiteit die op grond van algemene regels was toegestaan.

De PKB 1995 bevatte de hoofdlijnen van het door het toenmalige kabinet voorgestane beleid over het gebruik en de ontwikkeling van Schiphol. In vervolg hierop zijn in het aanwijzingsbesluit 1996 geluidszones rond Schiphol vastgelegd en is in de wijziging van dit aanwijzingsbesluit met het aanwijzingsbesluit 2000 een maximum van 460.000 vliegtuigbewegingen in 2002 gesteld. Deze aanwijzingsbesluiten zijn door verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als publiekrechtelijke begrenzingen van de gebruiksmogelijkheden van Schiphol. In wat de raad van de gemeente Nieuwkoop heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat deze aanwijzingsbesluiten niet mochten worden betrokken bij het bepalen van de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003. Dat – zoals de raad van de gemeente Nieuwkoop stelt – de geluidszones uit deze aanwijzingsbesluiten noopten tot aanpassing van bestemmingsplannen in de omgeving van Schiphol, is hierbij niet van belang. Die omstandigheid, wat hiervan verder ook zij, doet er immers niet aan af dat de aanwijzingsbesluiten in werking zijn getreden en dat de hierin vervatte begrenzingen van de gebruiksmogelijkheden van Schiphol hebben gegolden.

De rechtbank gaat voorbij aan het betoog van de raad van de gemeente Nieuwkoop dat een planologisch kernbeslissing in algemene zin geen rol kan spelen bij het bepalen van een referentiesituatie, reeds omdat verweerder de referentiesituatie in dit geval niet heeft ontleend aan de PKB 1995.

Het betoog slaagt niet.

Kan aan het aanwijzingsbesluit 2000 een referentiesituatie worden ontleend?

18. MOB e.a. betogen dat verweerder bij de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003, ten onrechte de referentiesituatie heeft ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000. Zij voeren aan dat het aanwijzingsbesluit 2000 slechts een tijdelijke toestemming bevatte, nu de Afdeling in haar uitspraak van 16 oktober 200217.de expiratiedatum van dit besluit heeft bepaald op 1 april 2003. MOB e.a. wijzen erop dat aan een milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd geen referentiesituatie kan worden ontleend. Dat met het LVB 2002 een voortzetting van het gebruik van Schiphol mogelijk werd gemaakt nadat het aanwijzingsbesluit 2000 expireerde, doet hieraan volgens MOB e.a. niet af.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat het aanwijzingsbesluit 2000 een tijdelijke milieutoestemming betrof. Uit vaste rechtspraak18.volgt dat een referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Die rechtspraak ziet echter op de situatie waarin de rechten die werden ontleend aan de betrokken vergunning of toestemming zijn geëindigd, waardoor een activiteit niet in de bestaande omvang kon worden voortgezet. Die situatie doet zich hier niet voor. Weliswaar heeft de Afdeling in haar uitspraak van 16 oktober 2002 een expiratiedatum verbonden aan het aanwijzingsbesluit 2000, maar vast staat dat de exploitatie van Schiphol ook na die expiratiedatum kon worden voortgezet. Voorafgaand aan het expireren van het aanwijzingsbesluit 2000 was immers het LVB 2002 in werking getreden. Uit de uitspraak van de Afdeling leidt de rechtbank af dat bewust is gekozen voor een expiratiedatum van het aanwijzingsbesluit 2000 waarbij de voortzetting van de exploitatie van Schiphol niet in gevaar zou komen, omdat te verwachten was dat de hiervoor benodigde toestemming in de vorm van een LVB vóór 1 april 2003 van kracht zou worden. Van een verval van het recht om de eerder toegestane activiteit voort te zetten, was daarom geen sprake. Het aanwijzingsbesluit 2000 is daarmee geen toestemming die is vervallen of geëxpireerd in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak. Verweerder mocht het aanwijzingsbesluit 2000 dan ook betrekken bij het bepalen van de referentiesituatie.

Het betoog slaagt niet.

Vormt het aanwijzingsbesluit 2000 een beperking van het aantal vliegtuigbewegingen ten opzichte van de referentiedatum 1994?

19. MOB e.a., hierin gesteund door de raad van de gemeente Nieuwkoop, betogen dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat het aanwijzingsbesluit 2000 het meest beperkende besluit was voor de exploitatie van Schiphol na de referentiedatum 1994. Onder verwijzing naar een rapport van Apollon milieu19.(het Apollon rapport) voeren MOB e.a. aan dat het aanwijzingsbesluit 2000 meer vliegtuigbewegingen toestond dan er mochten en konden plaatsvinden op de referentiedatum 1994. Volgens MOB e.a. heeft verweerder op basis van onjuiste uitgangspunten beoordeeld hoeveel vliegtuigbewegingen er jaarlijks mogelijk waren op de referentiedatum 1994. Zij voeren hiertoe aan dat een referentiesituatie niet moet worden bepaald aan de hand van een theoretisch worst-case scenario, maar op basis van redelijke en realistische aannames. Dat betekent volgens MOB e.a. dat onderzocht moet worden hoeveel vliegtuigbewegingen er op de referentiedatum 1994 redelijkerwijs mogelijk waren, gelet op zowel de destijds geldende juridische begrenzingen als gelet op de toen bestaande praktische beperkingen op en rond Schiphol. In dit verband is volgens MOB e.a. onder meer de aard en ontwikkeling van het project en de stand van de techniek destijds van belang. MOB e.a. vinden dat bij het bepalen van de situatie op de referentiedatum 1994 onder meer rekening gehouden moet worden met de kleinere terminalcapaciteit in het verleden, de toen aanwezige platforms en pieren met vliegtuigopstelplaatsen, de lawaaiiger en vervuilender vliegtuigtypes die toen werden gebruikt, de destijds gebruikelijke start- en landingsprocedures en het destijds beschikbare verkeersleidings- en radarsysteem. Verweerder heeft deze capaciteitsbeperkende factoren volgens MOB e.a. ten onrechte niet betrokken bij het bepalen van de situatie op de referentiedatum 1994. Als gevolg daarvan heeft verweerder de capaciteit van Schiphol op de referentiedatum 1994 te hoog vastgesteld. MOB e.a. bestrijden het standpunt van verweerder dat op de referentiedatum 1994 tussen 395.000 en 540.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk waren. Volgens MOB e.a. waren dit er niet meer dan ongeveer 300.000. Zij wijzen in dit verband op een capaciteitsanalyse die destijds is gemaakt ten behoeve van het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (SBL) en naar een concurrentieanalyse van Europese Hub-luchthavens. Verder wijzen zij op een capaciteitsstudie uit 199020.waaruit volgt dat destijds niet meer dan 420.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk waren, waarbij zij aantekenen dat in die studie geen rekening is gehouden met diverse relevante beperkingen van de capaciteit van de luchthaven.

20. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het aanwijzingsbesluit 2000 moet worden gezien als de meest beperkende toestemming sinds de referentiedatum 1994. RSG onderschrijft dit standpunt van verweerder. Om de referentiesituatie te kunnen vaststellen moet volgens verweerder worden gekeken naar wat publiekrechtelijk was toegestaan op de referentiedatum 1994 en niet naar de toen bestaande feitelijke situatie. Bovendien was Schiphol volgens verweerder op de referentiedatum 1994 ook feitelijk in staat geweest tot het afhandelen van de geclaimde 460.000 vliegtuigbewegingen. Op de referentiedatum 1994 bestond volgens verweerder een toestemming voor de exploitatie van een luchthaven met vier banen. Deze toestemming volgde uit het aanwijzingsbesluit 1962, zoals gewijzigd met het aanwijzingsbesluit 1965. Volgens verweerder bevatten deze aanwijzingsbesluiten geen beperkingen voor de exploitatie van Schiphol. Uit de “capaciteitsstudie situatie 1994” (capaciteitsstudie 1994) volgt volgens verweerder dat de capaciteit van Schiphol op de referentiedatum 1994 bestond uit maximaal 540.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Volgens verweerder volgt uit deze studie ook dat geen feitelijke capaciteitsuitbreiding van Schiphol nodig was om zoveel vliegtuigbewegingen aan te kunnen: dit was mogelijk geweest met een efficiënte en goede benutting van de aanwezige voorzieningen. Verweerder wijst er in dit verband op dat in de capaciteitsstudie 1994 is gerekend met de capaciteitscijfers die Schiphol destijds hanteerde ten behoeve van de verkeersafhandeling.

Niet in geschil is dat het aanwijzingsbesluit 2000 het enige besluit is waarin een concreet maximum is gesteld aan het aantal toegestane vliegtuigbewegingen op Schiphol. Op grond van dit besluit waren 460.000 vliegtuigbewegingen toegestaan in 2002. In de overige besluiten die hier van belang zijn, zijn de gebruiksmogelijkheden van Schiphol vastgelegd door het stellen van grenzen aan onder meer de geluidbelasting vanwege het gebruik van de luchthaven. Partijen verschillen van mening over de vraag hoeveel vliegtuigbewegingen er binnen de begrenzingen van die besluiten mogelijk waren en welke aspecten bij beantwoording van die vraag een rol spelen. Dit is van belang voor de vraag of het aanwijzingsbesluit 2000 als meest beperkende toestemming wat betreft het aantal vliegtuigbewegingen kan worden gezien. Als er voorafgaand aan dit besluit of nadien minder dan 460.000 vliegtuigbewegingen op Schiphol toegestaan en mogelijk waren, dan is het aanwijzingsbesluit 2000 immers niet de meest beperkende toestemming.

De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraken van 18 december 2024 nadere uitgangspunten heeft geformuleerd voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie. Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie moet een onderscheid worden gemaakt tussen de referentiesituatie die wordt ontleend aan een natuurvergunning en de referentiesituatie die ontleend wordt aan een milieutoestemming. Bij de referentiesituatie die ontleend wordt aan een natuurvergunning, vormen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het vergunde project de referentiesituatie. Daarbij geldt niet de voorwaarde dat de vergunde activiteiten ook feitelijk aanwezig zijn. Als peilmoment om te bepalen of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan een natuurvergunde activiteit aanwezig waren of hadden kunnen zijn, kan de aanvraag voor een natuurvergunning of een eerder objectief bepaalbaar moment worden genomen.

Voor de referentiesituatie die wordt ontleend aan een milieutoestemming gelden strengere eisen. In dat geval mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit worden betrokken in de referentiesituatie, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd. Voor onderdelen die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn, geldt dat zij slechts bij het bepalen van de referentiesituatie mogen worden meegenomen als zij zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Als peilmoment om te bepalen of onderdelen van een milieutoestemming feitelijk zijn gerealiseerd (en voor zover zij structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurvergunning opnieuw in gebruik kunnen worden genomen), kan ook bij een referentiesituatie die aan een milieutoestemming wordt ontleend de aanvraag van de natuurvergunning of een eerder objectief bepaalbaar moment worden gekozen.

Niet in geschil is dat het aanwijzingsbesluit 2000 toestemming gaf voor het afhandelen van 460.000 vliegtuigbewegingen. Evenmin is in geschil dat Schiphol ten tijde van het aanwijzingsbesluit 2000 in staat was tot het afhandelen van dit aantal vliegtuigbewegingen. Wel in geschil is of deze 460.000 vliegtuigbewegingen een beperking vormden van het aantal vliegtuigbewegingen dat op de referentiedatum 1994 was toegestaan en, zo ja, of het ook de meest vergaande beperking van het aantal vliegtuigbewegingen was. Om die vraag te beantwoorden, moet worden beoordeeld hoeveel vliegtuigbewegingen op Schiphol mogelijk waren op de referentiedatum 1994 en op basis van de diverse besluiten die daarna over Schiphol zijn genomen. Die besluiten zijn geen natuurvergunningen, zodat bij het bepalen van de referentiesituatie niet volstaan kan worden met een vaststelling van het vergunde aantal vliegtuigbewegingen. De referentiesituatie dient naar het oordeel van de rechtbank te worden vastgesteld met inachtneming van de uitgangspunten die de Afdeling heeft geformuleerd voor het bepalen van een referentiesituatie die wordt ontleend aan een milieutoestemming.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat Schiphol op de referentiedatum 1994 een groter aantal dan 460.000 vliegtuigbewegingen mocht en had kunnen afhandelen. Verweerder heeft de capaciteit van Schiphol op de referentiedatum 1994 bepaald aan de hand van een zogenoemde realistische worst case-benadering. Daarbij is – zoals verweerder ter zitting nader heeft toegelicht – in de eerste plaats gekeken naar wat de milieutoestemming die bepalend is voor de referentiesituatie maximaal mogelijk maakte. Vervolgens is onderzocht wat binnen die maximale mogelijkheden een realistische optimale benutting van Schiphol zou zijn geweest, gelet op het toen aanwezige banenstelsel. De rechtbank acht deze aanpak in overeenstemming met de hiervoor weergegeven uitgangspunten uit de rechtspraak over het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die wordt ontleend aan een milieutoestemming.

De maximale gebruiksmogelijkheden van Schiphol op de referentiedatum 1994 heeft verweerder ontleend aan de capaciteitsstudie 1994 die is opgesteld in opdracht van RSG. Volgens verweerder werd de toestemming voor Schiphol op dat moment gevormd door het aanwijzingsbesluit 1962, zoals gewijzigd met het aanwijzingsbesluit 1965. In deze aanwijzingsbesluiten zijn volgens verweerder geen beperkingen gesteld aan het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol. Evenmin bevatten deze aanwijzingsbesluiten andere milieutechnische beperkingen aan het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol. Dat betekent dat in de capaciteitsstudie is gekeken naar het aantal vliegtuigbewegingen dat gelet op de feitelijke omstandigheden mocht en had kunnen worden afgehandeld op de referentiedatum 1994. In deze notitie is onderzocht hoeveel vliegtuigbewegingen mogelijk waren geweest bij een maximale benutting van het toen aanwezige vierbanenstelsel. Daarbij is gekeken naar de maximale capaciteit per baancombinatie voor landend verkeer in 1992, omdat dit jaar representatief is voor de capaciteit in de jaren 1992-1994 en omdat de landingscapaciteit de beperkende factor is voor de totale capaciteit van de luchthaven. Verder is de inzetbaarheid van de baancombinaties bij gemiddelde weerscondities onderzocht en is de gemiddelde maximale landingscapaciteit per uur (de uurcapaciteit) in de winter en de zomer berekend. Op basis van aannames over het maximale verkeersaanbod per etmaal is vervolgens onderzocht wat een realistische maximale benutting van deze uurcapaciteit is. Aan de hand daarvan is de maximale jaarcapaciteit vastgesteld op 540.000 vliegtuigbewegingen bij een maximale benutting van de beschikbare capaciteit van het banenstelsel. Volgens de notitie golden er op de referentiedatum 1994 geen milieurandvoorwaarden die aan deze maximale benutting van de capaciteit in de weg stonden. De destijds geldende Hinderwetvergunning 1992 betrof volgens de notitie uitsluitend de grondgebonden activiteiten op Schiphol en had geen beperkende invloed op het aantal vliegtuigbewegingen.

In wat MOB e.a. hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om de bevindingen uit de capaciteitsstudie 1994 in twijfel te trekken. Niet gebleken is dat op de referentiedatum 1994 een andere publiekrechtelijke toestemming gold voor de luchtzijdige exploitatie van Schiphol dan de aanwijzingsbesluiten 1962 en 1965. Die besluiten stelden geen beperking aan het aantal vliegtuigbewegingen. Weliswaar was in 1988 het SBL vastgesteld, maar dit bevatte geen afdwingbare geluidszonering die van invloed was op de capaciteit van Schiphol. Ook de Hinderwetvergunning 1992 stelde geen beperkingen aan het aantal vliegtuigbewegingen, nu deze vergunning beperkt was tot grondgebonden activiteiten op Schiphol. Dat de beperking die deze vergunning stelde aan het zogenoemde proefdraaien van invloed was op het aantal vliegtuigbewegingen, hebben MOB e.a. niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft in dit verband onweersproken toegelicht dat het proefdraaien– als onderdeel van het onderhoud van de vliegtuigen – ook elders had kunnen plaatsvinden en dat het jaarvolume aan vliegtuigbewegingen in de loop der tijd is toegenomen terwijl het proefdraaien juist is afgenomen.

De rechtbank volgt MOB e.a. ook niet voor zover zij met verwijzing naar het Apollon rapport hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de capaciteitsbeperking van Schiphol die volgens MOB e.a. voortvloeide uit de toegelaten vliegtuigtypes en de feitelijke inrichting van het luchthaventerrein op de referentiedatum 1994, op welk moment volgens MOB e.a. onvoldoende grondgebonden infrastructuur beschikbaar was voor het afhandelen van het door verweerder en RSG geclaimde aantal vluchten. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat RSG er onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 terecht op heeft gewezen dat als peilmoment voor de vraag of de gevolgen van gerealiseerde onderdelen van een milieutoestemming zich voordoen, in beginsel de aanvraag voor een natuurvergunning bepalend is. Het aantal vliegtuigbewegingen moet naar het oordeel van de rechtbank worden beschouwd als een gevolg van de gerealiseerde onderdelen van de milieutoestemming. De natuurvergunning is in dit geval aangevraagd op 1 oktober 2020 en niet in geschil is dat Schiphol op dat peilmoment beschikte over voldoende capaciteit om meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen af te handelen. Verweerder heeft zich bovendien op het standpunt mogen stellen dat uit de capaciteitsstudie 1994 voldoende naar voren komt dat Schiphol ook voorafgaand aan het aanwijzingsbesluit 2000 feitelijk in staat was om op het toen aanwezige banenstelsel meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen af te handelen. De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat in de capaciteitsstudie 1994 ten onrechte is uitgegaan van een tweezijdig gebruik van de Zwanenburgbaan waardoor de capaciteit van deze baan is overschat. Daargelaten dat verweerder en RSG hebben betwist dat het tweezijdig gebruik van de Zwanenburgbaan destijds publiekrechtelijk was beperkt, heeft RSG een nadere analyse21.gemaakt van de capaciteit van het vierbanenstelsel zonder tweezijdig gebruik van de Zwanenburgbaan. Uit die analyse volgt dat de maximale jaarcapaciteit van Schiphol op de referentiedatum 1994 hiermee zou afnemen van 540.000 naar 516.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Ook in die situatie waren er op de referentiedatum 1994 dus meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen mogelijk en was dus sprake van ruimere gebruiksmogelijkheden dan onder het aanwijzingsbesluit 2000.

Ook uit de capaciteitsstudie 1990, de analyse in het SBL en de concurrentieanalyse van Europese Hub-luchthavens blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder had moeten uitgaan van een lager aantal vliegtuigbewegingen op de referentiedatum 1994. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat deze documenten een analyse bevatten van de destijds verwachte benutting van de capaciteit van Schiphol in toekomstige jaren, rekening houdend met de feitelijke en operationele situatie op de luchthaven. Deze analyses zien daarmee niet – anders dan de capaciteitsstudie 1994 – op een berekening van het maximaal mogelijke aantal vliegtuigbewegingen bij een optimale benutting van Schiphol op de referentiedatum 1994.

21. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder terecht heeft aangenomen dat op de referentiedatum 1994 meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen waren toegestaan en dat dit aantal op het toen aanwezige banenstelsel ook hadden kunnen worden afgehandeld. Daarmee was op de referentiedatum 1994 sprake van ruimere gebruiksmogelijkheden van Schiphol dan onder het aanwijzingsbesluit 2000. Dit betekent dat het maximaal aantal van 460.000 vliegtuigbewegingen van het aanwijzingsbesluit 2000 een beperking betreft ten opzichte van het aantal vliegtuigbewegingen dat op de referentiedatum 1994 mocht en had kunnen worden uitgevoerd.

Het betoog slaagt niet.

Zijn de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 1996 beperkender dan het aanwijzingsbesluit 2000?

22. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen dat de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 1996 meer beperkingen stelden aan de gebruiksmogelijkheden van Schiphol dan het aanwijzingsbesluit 2000. Dit betekent volgens hen dat verweerder er ten onrechte van uit is gegaan dat het aanwijzingsbesluit 2000 de meest beperkende toestemming is sinds de referentiedatum 1994. MOB e.a. voeren aan dat verweerder de capaciteit van Schiphol ten tijde van de PKB 1995 heeft overschat. Verweerder heeft volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met de indicatieve geluidcontouren uit de PKB 1995 en met de omstandigheid dat de Zwanenburgbaan destijds slechts in één richting werd gebruikt en de Kaagbaan nog niet was verlengd. In de situatie zoals die toen was zou volgens MOB e.a. bij 432.000 vliegtuigbewegingen per jaar al sprake zijn van meer overbelaste woningen dan was toegestaan op grond van de PKB 1995.

Verweerder heeft volgens MOB e.a. voorts ten onrechte aangenomen dat onder het aanwijzingsbesluit 1996 meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk waren. MOB e.a. achten dit volstrekt onaannemelijk. Ter onderbouwing hiervan verwijzen MOB e.a. naar het Apollon rapport. Verweerder heeft volgens hen ook hier ten onrechte geen rekening gehouden met de stand der techniek in 1996, de geldende beperkingen op grond van de Hinderwetvergunning 1992, het realistische groeiscenario voor Schiphol en de overige veiligheids- en geluidrandvoorwaarden die toen golden. MOB e.a. wijzen er verder op dat de terminalcapaciteit in 1996 nog beperkt was en dat Schiphol op grond van het aanwijzingsbesluit 1996 niet meer dan 44 miljoen passagiers per jaar mocht ontvangen. Die hoeveelheid passagiers komt volgens MOB e.a. overeen met ongeveer 420.000 vliegtuigbewegingen per jaar. De raad van de gemeente Nieuwkoop gaat ervan uit dat het aanwijzingsbesluit 1996 ongeveer 80.000 vliegtuigbewegingen minder toestond dan het aanwijzingsbesluit 2000.

23. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het aanwijzingsbesluit 1996 een beperking aan de gebruiksmogelijkheden van Schiphol werd gesteld, doordat hierin geluidcontouren werden vastgelegd rond de luchthaven. Uit de notitie “Geluidruimte Aanwijzing Luchtvaartterrein Schiphol 1996” (notitie geluidruimte 1996) blijkt volgens verweerder echter dat binnen die geluidcontouren per jaar meer vliegtuigbewegingen mogelijk waren dan de 460.000 vliegtuigbewegingen die het aanwijzingsbesluit 2000 toeliet. In die notitie is volgens verweerder ook rekening gehouden met de PKB 1995.

Niet in geschil is dat de PKB 1995 slechts indicatieve geluidcontouren bevatte. De PKB 1995 bevatte daarmee geen publiekrechtelijke begrenzing van de gebruiksmogelijkheden zoals die aan Schiphol waren toegekend met de aanwijzingsbesluiten 1962 en 1965. Zoals in de PKB 1995 is toegelicht, bevatte deze de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de ontwikkeling en het gebruik van Schiphol en zou de geluidszonering zoals beschreven in de PKB 1995 in 1996 worden afgerond. Deze afronding heeft plaatsgevonden met de vaststelling van het aanwijzingsbesluit 1996, waarin onder meer geluidcontouren zijn vastgelegd en waarin is bepaald dat Schiphol niet meer vliegverkeer mocht toelaten dan nodig voor de afhandeling van 44 miljoen passagiers en 3,3 miljoen ton vracht.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de geluidcontouren uit het aanwijzingsbesluit 1996 als uitgangspunt mogen nemen bij de beoordeling van (de effecten van) het maximale aantal vliegtuigbewegingen dat onder dat besluit mogelijk was. Steun voor dit standpunt vindt de rechtbank in de rechtspraak van de Afdeling.22.

In de notitie geluidruimte 1996 is onderzocht – voor zover hier van belang – of de geluidcontouren uit het aanwijzingsbesluit 1996 meer of minder vliegtuigbewegingen toestonden dan de 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar die het aanwijzingsbesluit 2000 mogelijk maakte. In die notitie is beoordeeld of een verkeerssituatie met 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar, ook had kunnen worden afgewikkeld binnen de geluidruimte die werd geboden met het aanwijzingsbesluit 1996 en binnen het toen aanwezige vierbanenstelsel. Uit de notitie volgt dat dit het geval is. Uit de notitie komt naar voren dat de geluidcontour die past bij het verwerken van 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar binnen het vierbanenstelsel, nagenoeg overeenkomt met de geluidcontour die is vastgelegd met het aanwijzingsbesluit 1996.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat in de notitie geluidruimte 1996 ten onrechte is gerekend met de modernere, stillere vliegtuigvloot die later is gebruikt voor het vaststellen van de geluidcontour in het LVB 2008. Het aanwijzingsbesluit 1996 stelde geen maximum aan het aantal vliegtuigbewegingen, maar legde een geluidcontour rond Schiphol. Die geluidcontour was blijkens de toelichting op het aanwijzingsbesluit gebaseerd op 318.600 vliegtuigbewegingen per jaar. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het RSG in beginsel vrij stond de geluidruimte binnen deze contour naar eigen inzicht in te vullen. Dat betekent dat RSG ook de mogelijkheid had om,

met gebruikmaking van stillere en modernere vliegtuigen, meer dan 318.600 vliegtuigbewegingen per jaar uit te laten voeren, zolang de geluidcontour maar niet werd overschreden.

De rechtbank volgt MOB e.a. ook niet voor zover zij stellen dat in de notitie geluidruimte 1996 ten onrechte is uitgegaan van de gebruiksprocedures zoals die werden beschreven in het aanwijzingsbesluit 1996, terwijl de start- en landingsprocedures na invoering van dit aanwijzingsbesluit zijn aangepast. In wat MOB e.a. hierover hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat hierbij sprake is van een publiekrechtelijke beperking van de gebruiksmogelijkheden van Schiphol die van belang is voor het bepalen van de referentiesituatie.

De rechtbank volgt MOB e.a. evenmin in hun stelling dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar het effect van meer vliegtuigbewegingen op de zogenoemde

LAeq-contour ten aanzien van de toelaatbare geluidbelasting in de nachtperiode. In de notitie geluidruimte 1996 en in de aanvullende notitie van To70 van 8 november 202423.is toegelicht dat binnen de geluidcontour van het aanwijzingsbesluit 1996 meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk waren, als gebruik zou zijn gemaakt van stillere vliegtuigen en als de verdeling van het verkeer over het etmaal zou zijn aangepast door meer vluchten overdag uit te voeren. Uiteengezet is dat de LAeq-geluidcontour uit het aanwijzingsbesluit 1996 ruimer is dan die uit het aanwijzingsbesluit 2000. Anders dan gesteld in het Apollon rapport is dus onderzocht of de LAeq-contour uit het aanwijzingsbesluit 1996 een belemmering vormde voor het uitvoeren van meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Dat bleek niet het geval.

Uit de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de natuurvergunning, kan worden afgeleid dat de begrenzing van het toegestane aantal passagiers en het tonnage vracht een minder vergaande beperking vormde voor de gebruiksmogelijkheden van Schiphol dan de geluidcontour die was vastgelegd met het aanwijzingsbesluit 1996. In wat MOB e.a. hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding deze conclusie uit de passende beoordeling in twijfel te trekken. Dat betekent dat verweerder heeft mogen aannemen dat de begrenzingen van het aantal passagiers en de hoeveelheid vracht die jaarlijks vervoerd mochten worden, niet maatgevend waren voor het toegestane aantal vliegtuigbewegingen. De rechtbank volgt MOB e.a. dan ook niet voor zover zij hebben betoogd dat de beperking tot 44 miljoen passagiers in het aanwijzingsbesluit 1996 tot gevolg had dat – uitgaande van een realistisch aantal passagiers per vliegtuig – slechts ongeveer 420.000 vliegtuigbewegingen konden plaatsvinden. In dit verband heeft RSG er terecht op gewezen dat de beperking tot 44 miljoen passagiers ook is opgenomen in het aanwijzingsbesluit 2000, terwijl dat besluit expliciet 460.000 vliegtuigbewegingen toestond.

Tot slot volgt de rechtbank MOB e.a. niet in hun betoog dat bij het vaststellen van de geluidcontour in het aanwijzingsbesluit 1996 ten onrechte gebruik is gemaakt van een afkap op 65 dB(A), waardoor de geluidbelasting van stillere vliegtuigen onterecht buiten beeld werd gelaten. MOB e.a. richten zich hiermee tegen de bruikbaarheid van de zogenoemde Ke-contour om de geluidhinder voor de omgeving te bepalen bij een toename van het aantal stillere vliegtuigen in latere jaren. Het betoog bestrijdt echter niet de juistheid van het standpunt van verweerder dat de Ke-geluidcontour zoals die met het aanwijzingsbesluit 1996 was vastgelegd, ruimte bood aan meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen.

De rechtbank overweegt dat dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 1996 geen verdergaande beperkingen stelden aan de gebruiksmogelijkheden van Schiphol dan het aanwijzingsbesluit 2000. Op grond van de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 1996 waren op Schiphol meer dan 460.000 vliegtuigbewegingen mogelijk. Dit betekent dat het maximaal aantal van 460.000 vliegtuigbewegingen van het aanwijzingsbesluit 2000 ook een beperking betreft ten opzichte van de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 1996.

Het betoog slaagt niet.

Zijn het LVB 2002 en het LVB 2004 beperkender dan het aanwijzingsbesluit 2000?

24. MOB e.a. betogen dat het LVB 2002 geen rol kan spelen bij het bepalen van de referentiesituatie. Onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU)24.betogen zij dat het LVB 2002 ten onrechte niet is voorafgegaan door een passende beoordeling van de gevolgen van de exploitatie van Schiphol voor Natura 2000-gebieden. Bovendien is het LVB 2002 volgens hen tot stand gekomen zonder dat de inspraakmogelijkheden die worden voorgeschreven in het Verdrag van Aarhus zijn geboden. Verder is het LVB 2002 volgens MOB e.a. genomen in strijd met het beginsel van gemeenschapstrouw, in strijd met artikel XII, eerste lid, van de Wijzigingswet Wet Luchtvaart en in strijd met het Besluit luchtkwaliteit. Zij verzoeken de rechtbank om de rechtmatigheid van het LVB 2002 exceptief te toetsen. Daartoe bestaat volgens MOB e.a. te meer aanleiding nu het LVB 2002 is vastgesteld krachtens artikel 8.15 van de Wet Luchtvaart en hiertegen daarom niet eerder beroep bij de bestuursrechter openstond.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat het LVB 2002 geen rol mocht spelen bij het bepalen van de referentiesituatie omdat aan dit besluit geen toereikende passende beoordeling ten grondslag is gelegd. In de uitspraken van 18 december 2024 heeft de Afdeling overwogen dat uit de rechtspraak van het HvJEU niet volgt dat een eerder niet toereikend passend beoordeelde vergunning per definitie aan een herbeoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden onderworpen. Het uitgangspunt is juist dat een dergelijke herbeoordeling niet hoeft plaats te vinden. Hoewel deze rechtspraak van de Afdeling betrekking heeft op een natuurvergunning, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten om deze niet toe te passen op het LVB 2002.

Over het verzoek van MOB e.a. om de rechtmatigheid van het LVB 2002 exceptief te toetsen, overweegt de rechtbank als volgt. In de situatie waarin een referentiesituatie wordt ontleend aan een onherroepelijke natuurvergunning, dient in een daaropvolgende procedure over een voorgenomen activiteit te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van die natuurvergunning.25.De rechtbank ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen ten aanzien van het LVB 2002. Dat betekent dat de rechtbank uitgaat van de rechtmatigheid van het LVB 2002. De rechtbank laat de diverse gronden die MOB e.a. hebben aangevoerd om te bepleiten dat het LVB 2002 destijds niet vastgesteld had mogen worden, daarom buiten beschouwing. Een beoordeling van de rechtmatigheid van het LVB 2002 zou de reikwijdte van de exceptieve toetsing te buiten gaan. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan toetsen op rechtmatigheid wanneer een aangevochten besluit op een dergelijk voorschrift berust. Die situatie doet zich hier niet voor, nu de natuurvergunning van RSG niet is gebaseerd op het LVB 2002. Het LVB 2002 is door verweerder slechts meegewogen bij het bepalen van de referentiesituatie.

25. Binnen de geluidgrenzen van het LVB 2002 waren volgens MOB e.a. slechts 337.000 tot 362.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk. Dit volgt volgens MOB e.a. uit het Milieueffectrapport (MER) bij het LVB 2004 en wordt bevestigd in een rapport van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR)26.. Het LVB 2002 was daarmee volgens MOB e.a. beperkender dan het aanwijzingsbesluit 2000 en had daarom als meest beperkende toestemming sinds de referentiedatum 1994 moeten worden beschouwd.

26. Verweerder stelt zich, hierin gesteund door RSG, op het standpunt dat het LVB 2002 geen beperking vormde ten opzichte van het aanwijzingsbesluit 2000.

De rechtbank stelt vast dat het LVB 2002 – anders dan het aanwijzingsbesluit 2000 – geen maximum stelde aan het jaarlijks toegestane aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol. Wel werden met het LVB 2002 grenswaarden gesteld aan – voor zover hier van belang – zowel het totale volume van de toelaatbare geluidbelasting vanwege Schiphol als aan de geluidbelasting op diverse handhavingspunten rond de luchthaven. In wat MOB e.a. hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat met het LVB 2002 minder vliegtuigbewegingen werden toegestaan dan onder het aanwijzingsbesluit 2000. Dit volgt niet uit de tekst van het LVB 2002 noch uit de toelichting hierop. Uit de Nota van Toelichting bij het LVB 2002 volgt dat met dit besluit beoogd werd een gelijkwaardige bescherming te bieden tegen geluidsoverlast als in het voorheen geldende stelsel, bestaande uit de PKB 1995 en het aanwijzingsbesluit 2000. In de toelichting wordt benadrukt dat het niet de bedoeling is geweest om met het LVB 2002 een stelsel met een verdergaande bescherming te ontwerpen.27.Verder volgt uit de toelichting dat met dit besluit geen bescherming werd geboden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangende vliegverkeer.28.Met dit stelsel is blijkens de toelichting beoogd om de luchtvaartsector zoveel mogelijk vrijheid te geven om, binnen de gestelde grenswaarden, de bedrijfsvoering te optimaliseren.29.In de toelichting wordt verder verduidelijkt dat de geluidbelasting vanwege Schiphol voor een deel wordt beïnvloed door het aantal vliegtuigbewegingen, maar vooral door de geluidniveaus die de verschillende vliegtuigen produceren. Dat betekent volgens de toelichting dat meer vliegtuigen geaccommodeerd kunnen worden dan waarmee in de grenswaarden rekening is gehouden, naarmate per vliegtuig minder lawaai wordt geproduceerd.30.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet voor zover zij betogen dat uit het MER bij het LVB 2004 en het rapport van het NLR volgt dat onder het LVB 2002 niet meer dan 337.000 tot 362.000 vliegtuigbewegingen waren toegestaan. Hierbij is van belang dat het LVB 2002 is gewijzigd met het LVB 2004 in verband met het herstellen van een fout in de invoergegevens die ten grondslag hebben gelegen aan de grenswaarden voor geluidbelasting in het LVB 2002. In de door MOB e.a. genoemde documenten wordt het maximaal toelaatbare aantal vliegtuigbewegingen onder het LVB 2002 weliswaar berekend op 337.000 tot 362.000, maar uit deze documenten volgt ook dat deze begrenzing moet worden toegerekend aan de fout in de invoergegevens. Met het LVB 2004 is deze invoerfout hersteld. De rechtbank volgt MOB e.a. niet voor zover zij betogen dat het LVB 2002, ondanks de hierin vervatte invoerfout, moet worden aangemerkt als het meest beperkende besluit na de referentiedatum 1994. Nog afgezien van het herstel van de invoerfout met het LVB 2004, verhoudt zich dat niet met het uit de Nota van Toelichting bij het LVB 2002 blijkende uitgangspunt dat niet is beoogd om met dit besluit een verdergaande bescherming tegen geluidsoverlast te bieden dan de uit de PBK 1995 en het aanwijzingsbesluit 2000 volgende bescherming. Uit het MER dat is opgesteld ten behoeve van het LVB 2004 volgt verder dat de grenswaarden voor geluid – na herstel van de invoerfout – ruimte zouden moeten bieden aan ruim 500.000 vliegtuigbewegingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom terecht aangenomen dat het LVB 2002, zoals gewijzigd met het LVB 2004, meer vliegtuigbewegingen toestond dan de 460.000 vliegtuigbewegingen die werden toegestaan met het aanwijzingsbesluit 2000.

Het betoog slaagt niet.

De slotverordening

27. MOB e.a. stellen dat Schiphol op 1 november 1997 is aangewezen als een slot coördinated airport zoals bedoeld in de Slotverordening.31.Als gevolg hiervan was Schiphol volgens MOB e.a. verplicht om twee keer per jaar een capaciteitsdeclaratie vast te stellen, op grond waarvan zogenoemde slots voor landen en opstijgen werden toegekend aan luchtvaartmaatschappijen. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit slotallocaties32.wijzen MOB e.a. erop dat bij de vaststelling van de capaciteitsdeclaratie rekening moet worden gehouden met alle relevante technische, operationele en milieubeperkende omstandigheden. Volgens MOB e.a. betekent dit dat de slotsystematiek in een bepaald gebruiksjaar de omvang van de gebruiksmogelijkheden van Schiphol beperkt. MOB e.a. betogen dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of de vastgestelde capaciteitsdeclaraties niet tot een beperking van de referentiesituatie hadden moeten leiden.

Dit betoog slaagt niet. Zoals hiervoor al is overwogen, wordt een referentiesituatie niet ontleend aan het feitelijke aantal vliegtuigbewegingen op enig moment. Bepalend zijn de geldende milieutoestemming en het antwoord op de vraag hoeveel vliegtuigbewegingen binnen de grenzen van die milieutoestemming bij een maximale benutting van het feitelijk aanwezige banenstelsel hadden kunnen worden afgehandeld. Het aantal slots voor landend en vertrekkend verkeer dat door een luchthaven wordt gedeclareerd, speelt hierbij geen rol. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht aangenomen dat dit slechts een momentopname van de (ingeschatte) capaciteit van een luchthaven voor een komende periode betreft. Verweerder heeft er onbestreden op gewezen dat het aantal slots nooit hoger kan liggen dan wat de vergunde milieuruimte en de aanwezige baancapaciteit op een luchthaven mogelijk maken, maar dat het aantal slots wel lager kan liggen. Een toewijzing van een lager aantal slots heeft echter geen gevolgen voor de verleende milieutoestemming. Het aantal slots dat op enig moment wordt toegewezen aan een luchthaven is daarom niet doorslaggevend voor het bepalen van de referentiesituatie.

Conclusie aantal vliegtuigbewegingen in de referentiesituatie voor gebieden aangewezen vóór 2003

28. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder het aanwijzingsbesluit 2000 met betrekking tot het aantal vliegtuigbewegingen heeft mogen aanmerken als het meest beperkende besluit sinds de referentiedatum 1994. Dat betekent dat verweerder ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003 terecht de referentiesituatie heeft ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000 en die referentiesituatie heeft mogen bepalen op 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

Het aantal vliegtuigbewegingen in de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003

29. MOB e.a. betogen dat het LVB 2004 en het LVB 2008 onrechtmatig zijn en dat verweerder aan deze besluiten daarom geen referentiesituatie heeft mogen ontlenen.

Dit betoog slaagt niet. Zoals de rechtbank hiervoor onder 24.2 heeft overwogen ten aanzien van het LVB 2002, dient in deze procedure te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de LVB’s. Verweerder heeft de LVB’s dan ook mogen betrekken bij het vaststellen van de referentiesituatie.

30. MOB e.a. betogen dat verweerder de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003, ten onrechte heeft ontleend aan het LVB 2008 in plaats van aan het LVB 2004. Zij voeren aan dat verweerder ten onrechte aanneemt dat het LVB 2008 minder vliegtuigbewegingen toestond dan het LVB 2004. Onder verwijzing naar de Nota van toelichting bij het LVB 2008 voeren zij aan dat dit besluit juist een verdere ontwikkeling van de luchthaven en een toename van circa 50.000 vliegtuigbewegingen mogelijk maakte. Dat het LVB 2008 meer vliegtuigbewegingen toestond dan het LVB 2002 en het LVB 2004, volgt volgens MOB e.a. ook uit een memo van de commissie MER aan het adviescollege stikstofproblematiek33.en uit het MER dat ten grondslag lag aan het LVB 2008. Volgens MOB e.a. is verweerder er ten onrechte van uit gegaan dat het LVB 2008 ruimte bood aan 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Volgens MOB e.a. stond het LVB 2008 niet meer dan 400.000 tot 410.000 vliegtuigbewegingen per jaar toe. Ter onderbouwing van dit betoog verwijzen MOB e.a. naar een notitie van To70 van 8 februari 2023 die is opgesteld in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.34.

31. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het LVB 2002 – zoals gewijzigd met het LVB 2004 – het bestaand recht vormt van RSG ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003. De meest beperkende toestemming voor de exploitatie van Schiphol wordt voor deze gebieden volgens verweerder gevormd door het LVB 2008. Verweerder heeft aangenomen dat het LVB 2008 ruimte bood aan 480.000 vliegtuigbewegingen. Volgens verweerder kunnen MOB e.a. niet worden gevolgd waar zij betogen dat het LVB 2008 minder dan 480.000 vliegtuigbewegingen toestond en niet kan worden beschouwd als een beperking van het aantal vliegtuigbewegingen dat was toegestaan onder het LVB 2002. Aan de door MOB e.a. aangehaalde documenten kan volgens verweerder niet het door hun gewenste gewicht worden toegekend. De Nota van Toelichting bij het LVB 2008 beschrijft volgens verweerder slechts een momentopname, waarbij is uitgegaan van de operationele situatie op dat moment en waarin geen rekening is gehouden met het feit dat vliegtuigen steeds stiller zijn geworden zodat binnen de beschikbare geluidruimte meer vliegtuigbewegingen konden plaatsvinden. De door MOB e.a. aangehaalde studie van To70 bevat volgens verweerder de nodige voorbehouden bij de conclusie dat niet meer dan 410.000 vliegtuigbewegingen konden worden uitgevoerd onder het LVB 2008. Verweerder wijst erop dat ook deze studie uitgaat van de operationele situatie destijds. In de notitie geluidruimte 1996 is volgens verweerder inzichtelijk gemaakt dat de 480.000 vliegtuigbewegingen die met het LVB 2008 mogelijk zijn gemaakt, ook al hadden kunnen plaatsvinden binnen de geluidruimte die het aanwijzingsbesluit 1996 bood.

32. RSG stelt zich op het standpunt dat het LVB 2008 moet worden beschouwd als een natuurtoestemming, waardoor louter het vergunde aantal vliegtuigbewegingen maatgevend is voor het bepalen van de referentiesituatie. Verder ondersteunt RSG het standpunt van verweerder en voegt zij hier aan toe dat het LVB 2008, gelet op het uitgangspunt dat opvolgende LVB’s een gelijkwaardige bescherming moeten bieden tegen overlast van vliegtuigen, in ieder geval niet meer vliegtuigbewegingen toestond dan het LVB 2002, zoals gewijzigd bij het LVB 2004.

De rechtbank stelt voorop dat, anders dan RSG heeft bepleit, het LVB 2008 niet kan worden beschouwd als een natuurtoestemming. Dat betekent dat de rechtbank de referentiesituatie die verweerder heeft ontleend aan het LVB 2008, zal beoordelen aan de hand van de uitgangspunten die de Afdeling in haar uitspraken van 18 december 2024 heeft geformuleerd ten aanzien van de referentiesituatie die wordt gebaseerd op een milieutoestemming.

Het LVB 2008 stelt geen concreet maximum aan het aantal vliegtuigbewegingen dat op Schiphol is toegestaan. Verweerder heeft ook ten aanzien van het LVB 2008 de geluidcontouren die dit besluit rond Schiphol legde, als uitgangspunt mogen nemen bij de beoordeling van (de effecten van) het maximale aantal vliegtuigbewegingen dat onder het LVB 2008 mogelijk was. Verweerder heeft mogen aannemen dat de geluidcontouren van het LVB 2008 ruimte boden aan 480.000 vliegtuigbewegingen en dat dit een beperking betekende ten opzichte van het LVB 2002, zoals gewijzigd met het LVB 2004. Hierbij heeft verweerder voorbij kunnen gaan aan de door MOB e.a. genoemde notitie van To70 van 8 februari 2023. Die notitie bevat aan de hand van een aantal nader omschreven uitgangspunten een inschatting van het aantal vliegtuigbewegingen dat binnen de geldende geluidgrenswaarden mogelijk werd geacht. Uit de notitie volgt dat het hierbij gaat om maximaal 410.000 vliegtuigbewegingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er echter terecht op gewezen dat in deze notitie betekenis wordt toegekend aan onder meer de feitelijke operationele situatie op Schiphol en dat in het onderzoek een aantal voorbehouden bij het geschatte aantal vliegtuigbewegingen wordt geplaatst. Zo volgt uit de notitie dat een hoger jaarvolume aan vluchten kan worden bereikt door bijvoorbeeld het aantal vluchten (met de meest lawaaiige vliegtuigen) in de avond te beperken en dat het mogelijke aantal vliegtuigbewegingen naar verwachting na 2023 zal toenemen door verdere vlootontwikkeling. Dat het aantal van 410.000 vliegtuigbewegingen een absoluut maximum is, uitgaande van een maximale benutting van de geluidcontouren en de aanwezige feitelijke voorzieningen op het peilmoment, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de notitie van To70 van 8 februari 2023.

Ook in de Nota van Toelichting bij het LVB 2008 wordt op meerdere plaatsen bevestigd dat de geluidcontouren die met dit besluit worden vastgelegd, ruimte bieden aan 480.000 vliegtuigbewegingen. MOB e.a. wijzen er terecht op dat uit de Nota van Toelichting kan worden afgeleid dat daarmee sprake zal zijn van een feitelijke toename van het aantal vliegtuigbewegingen ten opzichte van de voorheen bestaande feitelijke situatie. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat het LVB 2008 om die reden door verweerder ten onrechte als het meest beperkende besluit is aangemerkt voor Natura 2000-gebieden die na 2003 zijn aangewezen. Het feitelijke aantal vliegtuigbewegingen op enig moment is immers niet doorslaggevend bij het bepalen van de referentiesituatie. Met verwijzing naar de notitie geluidruimte 1996 heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat de 480.000 vliegtuigbewegingen die mogelijk werden gemaakt met het LVB 2008, ook al mogelijk zouden zijn geweest onder het aanwijzingsbesluit 1996. In wat MOB e.a. hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding de conclusies uit deze notitie onjuist te achten. Verweerder heeft hieruit mogen afleiden dat het LVB 2008 ook ten opzichte van het aanwijzingsbesluit 1996 geen toename van het aantal vliegtuigbewegingen mogelijk maakte en dat daarom – gelet ook op de door RSG genoemde gelijkwaardigheidscriteria – evenmin sprake was van een toename in vliegtuigbewegingen ten opzichte van het LVB 2002, zoals gewijzigd met het LVB 2004. Verweerder heeft het LVB 2008 daarom mogen aanmerken als het meest beperkende besluit voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie aantal vliegtuigbewegingen in de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden aangewezen na 2003

33. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder het LVB 2008 met betrekking tot het aantal vliegtuigbewegingen terecht heeft aangemerkt als het meest beperkende besluit sinds de referentiedatum 2004. Dat betekent dat verweerder ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003 terecht de referentiesituatie heeft ontleend aan het LVB 2008 en die referentiesituatie heeft mogen bepalen op 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

Stikstofemissie in de referentiesituaties

34. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen dat de emissies van stikstof in de referentiesituaties niet op de juiste wijze in kaart zijn gebracht. Daarover wordt het volgende overwogen.

Representatieve vlootsamenstelling in de referentiesituaties

35. Voor zover MOB e.a. met verwijzing naar het Apollon rapport hebben aangevoerd dat verweerder de referentiesituatie ten onrechte heeft ingevuld met de meest lawaaiige en vervuilende vliegtuigtypes, volgt de rechtbank dit betoog niet. In de passende beoordeling en het hierbij behorende “deelrapport 2 – scenario’s” is uiteengezet op basis van welke vlootsamenstelling de referentiesituatie is ingevuld. Uit die toelichting volgt onder meer dat – in lijn met het aanvullingsverzoek van verweerder bij brief van 21 februari 2022 – bij het bepalen van de vlootsamenstelling rekening is gehouden met het aantal vliegtuigbewegingen per onderscheiden geluidcategorie waarin de verschillende vliegtuigtypes zijn ingedeeld. Vervolgens is van de vliegtuigtypes in elke geluidcategorie nagegaan welke types in de representatieve jaren daadwerkelijk hebben gevlogen op Schiphol. Op basis van deze vliegtuigtypes en hun aandeel binnen een geluidcategorie per jaar, is vervolgens beoordeeld welke stikstofemissie mogelijk is, uitgaande van het aantal vliegtuigbewegingen per geluidcategorie dat mogelijk was onder het aanwijzingsbesluit 2000 en het LVB 2008. Ook bij het bepalen van de diverse motortypes per vliegtuig is blijkens deelrapport 2 aansluiting gezocht bij de praktijk, door uit te gaan van de daadwerkelijk voorkomende motortypes per vliegtuigtype naar rato van het voorkomen. In een door RSG overlegde notitie van het NLR35.wordt bevestigd dat – anders dan MOB e.a. aannemen – aldus niet is gekozen voor een benadering waarbij is uitgegaan van de meest vervuilende vliegtuigtypes per geluidcategorie.

De rechtbank volgt MOB e.a. evenmin voor zover zij betogen dat niet aannemelijk is dat de referentiesituatie zoals die door verweerder wordt ingevuld, nog past binnen de destijds geldende geluidscontouren. In de notitie van het NLR wordt toegelicht dat de geluidbelasting wordt berekend op basis van het aantal vliegtuigbewegingen per geluidcategorie en dat dit aantal vliegtuigbewegingen bij het reconstrueren van de referentiesituatie ongewijzigd is gelaten. Het akoestisch representatief type dat per geluidcategorie is vastgelegd, is niet gewijzigd. De nadere invulling van de vlootsamenstelling per geluidcategorie om de stikstofemissie in de referentiesituatie te berekenen, heeft daarom volgens het NLR geen gevolgen voor de berekende geluidbelasting in de referentiesituatie. In wat MOB e.a. hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding deze conclusie van het NLR in twijfel te trekken.

Het betoog slaagt niet.

Baanonderhoud

36. De raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt dat in de passende beoordeling ten onrechte is aangenomen dat het baanonderhoud – behoudens dat van de Polderbaan – deel uitmaakt van de bestaande rechten van RSG. In de passende beoordeling is volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop ten onrechte gerekend met een onderhoudscyclus op basis van het huidige aantal vliegtuigbewegingen, in plaats van het lagere aantal vliegtuigbewegingen in de referentiesituatie.

37. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003 mocht worden ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000. In de passende beoordeling is volgens verweerder daarom terecht uitgegaan van een onderhoudscyclus voor het baanonderhoud die passend is bij 460.000 vliegtuigbewegingen.

In de passende beoordeling is toegelicht dat het onderhoud van de Zwanenburgbaan, Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan en Oostbaan deel uitmaakt van de bestaande rechten van Schiphol. Voor het onderhoud van de Polderbaan geldt dit alleen voor Natura 2000-gebieden die na 2003 zijn aangewezen. In de passende beoordeling wordt uiteengezet dat het baanonderhoud wordt uitgevoerd in een vaste cyclus: jaarlijks wordt aan iedere baan gedurende één week onderhoud uitgevoerd. In jaar zeven wordt vijf tot zes weken medium baanonderhoud uitgevoerd en in jaar veertien is sprake van groot onderhoud gedurende tien tot zestien weken. Het baanonderhoud heeft effecten door enerzijds de werkzaamheden op de grond met mobiele werktuigen en anderzijds de tijdelijke afsluiting van de baan waaraan het onderhoud plaatsvindt. In wat de raad van de gemeente Nieuwkoop heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om de juistheid van de passende beoordeling op dit punt in twijfel te trekken. De raad van de gemeente Nieuwkoop heeft geen concrete gegevens overgelegd ter staving van haar standpunt dat in de passende beoordeling is uitgegaan van een onjuiste onderhoudscyclus voor het baanonderhoud en dat de emissies als gevolg van baanonderhoud in de referentiesituatie daarom kleiner waren dan waarvan verweerder is uitgegaan.

Het betoog slaagt niet.

APU-gebruik

38. MOB e.a betogen dat de stikstofemissie van de Auxiliary Power Unit (APU)36.in de referentiesituatie is overschat. In de referentiesituatie die is ontleend aan het LVB 2008 is immers gerekend met bij elkaar 179 ton stikstof voor de APU en de Ground Power Unit (GPU)37.terwijl het LVB 2008 slechts een gezamenlijke stikstofemissie van 70 ton per jaar mogelijk maakte.

De rechtbank overweegt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat in de passende beoordeling is uitgegaan van een correcte stikstofemissie van de APU in de referentiesituatie die is ontleend aan het LVB 2008. In de passende beoordeling staat dat voor het aanwijzingsbesluit 2000 is uitgegaan van een uitstoot van de APU van 84,9 ton NOx per jaar en voor het LVB 2008 van 55,1 ton NOx per jaar. De emissies van het APU-gebruik zijn op basis van de vloot en het baangebruik bepaald in combinatie met informatie over de locaties van vliegtuigopstelplaatsen, de verdeling van vliegverkeer over de vliegtuigopstelplaatsen en het gebruik van walstroom en de GPU. In deelrapport 3b “Emissies en deposities” van de passende beoordeling staat verder dat voor het GPU-gebruik is uitgegaan van een uitstoot van 111,6 ton NOx per jaar voor het aanwijzingsbesluit 2000 en van 124,1 ton NOx per jaar voor het LVB 2008. Deze emissies zijn gebaseerd op het feitelijke dieselverbruik in de jaren 2000 en 2008 dat vervolgens is opgeschaald naar het aantal vliegtuigbewegingen in het betreffende referentiescenario. Dit komt neer op een gezamenlijke emissie door APU en GPU gebruik van 196,5 ton NOx per jaar voor het aanwijzingsbesluit 2000 en van 179,2 ton NOx per jaar voor het LVB 2008. Voor zover MOB e.a. onder verwijzing naar het Apollon rapport betogen dat de feitelijke emissie in 2000 en 2008 lager lag dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, slaagt dit niet. Voor het bepalen van de referentiesituatie zijn niet de feitelijke emissies uit het verleden doorslaggevend, maar heeft verweerder gebruik mogen maken van een realistische inschatting van de maximale emissie die op basis van de destijds geldende toestemmingen en bij maximale benutting van de aanwezige voorzieningen mogelijk was. MOB e.a. betogen echter wel terecht dat vanaf het LVB 2002 beperkende verplichtingen zijn gesteld aan het gebruik van de APU. Op grond van artikel 3.2.2, eerste lid, van het LVB 2002 draagt de gezagvoerder bij de afhandeling van een vliegtuig aan de afhandelingsplaats er zorg voor dat de in het vliegtuig aanwezige APU niet gebruikt wordt voor de stroomvoorziening voor zover een vervangende stroomvoorziening beschikbaar is. In het LVB 2008 is hieraan toegevoegd dat de exploitant van de luchthaven er zorg voor draagt dat met ingang van 1 januari 2010, ter vervanging van de in het vliegtuig aanwezige APU, tenminste 60% van de afhandelingsplaatsen is voorzien van een vaste stroomaansluiting en van een voorziening voor preconditioned air, beide van voldoende kwaliteit. MOB e.a. stellen terecht dat uit de Nota van Toelichting bij het LVB 2008 volgt dat hiermee een reductie van 50% van de totale emissie van stikstofoxiden door APU’s en GPU’s wordt bereikt. MOB e.a. wijzen verder op het rapport “Mogelijke NOx reductiemaatregelen op de Schiphol platformen” van februari 2009, opgesteld door het NLR in opdracht van RSG. In dit rapport staat dat het aangepaste artikel 3.2.2 ten doel heeft een reductie van 50% van de APU en GPU NOx-emissies te realiseren. Bij een totale uitstoot door APU´s en GPU´s van 139 ton komt dit neer op een reductie van 69,5 ton. MOB e.a. stellen terecht dat in de passende beoordeling is uitgegaan van een veel grotere gezamenlijke emissie van de APU en de GPU van 179,2 ton NOx per jaar in de referentiesituatie die is ontleend aan het LVB 2008. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden of bij deze gezamenlijke emissie van de APU’s en de GPU’s in de referentiesituatie die wordt ontleend aan het LVB 2008 rekening is gehouden met de emissiereductie die had moeten worden behaald met artikel 3.2.2, eerste lid, van het LVB 2008. Verweerder en RSG hebben ter zitting het standpunt ingenomen dat artikel 3.2.2 van het LVB 2008 slechts een verplichting inhield om 60% van de afhandelingsplaatsen te voorzien van een vaste stroomaansluiting en niet een verplichting om daar vervolgens ook gebruik van te maken, maar dit volgt de rechtbank niet. Uit het tweede lid van artikel 3.2.2 van het LVB 2008 volgt dat de gezagvoerder er zorg voor draagt dat voor de stroomvoorziening en airconditioning geen gebruik gemaakt wordt van de APU of de GPU, voor zover vervangende voorzieningen aanwezig zijn. Dit houdt naar het oordeel van de rechtbank wel degelijk een verplichting in, waarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de stikstofuitstoot in de referentiesituatie. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

Conclusie emissies in de referentiesituatie

39. De rechtbank heeft hiervoor in overwegingen 28 en 33 overwogen dat verweerder de aantallen vliegtuigbewegingen in de referentiesituaties correct heeft vastgesteld. De rechtbank overweegt dat hetgeen MOB e.a. hebben aangevoerd over het APU-gebruik aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat in de referentiesituatie die wordt ontleend aan het LVB 2008 is uitgegaan van een correcte stikstofemissie. Hetgeen MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop verder betogen geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de emissies van stikstof in de referentiesituaties niet op de juiste wijze in kaart zijn gebracht.

De emissies en deposities als gevolg van de voorgenomen activiteit

40. In de passende beoordeling staat dat de effecten van de voorgenomen activiteit op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante Natura 2000-gebied zijn bepaald door de voorgenomen activiteit te vergelijken met de referentiesituaties. De rechtbank heeft in overweging 28 geoordeeld dat verweerder ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003 terecht de referentiesituatie heeft ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000 en die referentiesituatie heeft mogen bepalen op 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar. De rechtbank heeft in overweging 33 geoordeeld dat verweerder ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003 terecht de referentiesituatie heeft ontleend aan het LVB 2008 en die referentiesituatie heeft mogen bepalen op 480.000 vliegtuigbewegingen per jaar. De rechtbank heeft verder in overweging 39 geoordeeld dat hetgeen MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder de stikstofemissies in de referentiesituaties onjuist heeft beoordeeld, behalve op het punt van het APU-gebruik.

De rechtbank moet vervolgens beoordelen of verweerder de emissies en deposities van de voorgenomen activiteit op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante Natura 2000-gebied op de juiste wijze heeft vastgesteld. MOB e.a. hebben hiertegen verschillende beroepsgronden aangevoerd. Hieronder zal de rechtbank die beroepsgronden beoordelen.

Had verweerder rekening moeten houden met een wijziging van de kritische depositiewaarden?

41. MOB e.a. betogen dat verweerder er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de kritische depositiewaarden (KDW) in juni 2023 zijn gewijzigd. Daardoor zijn er meer stikstofoverbelaste habitats en leefgebieden in de Natura 2000-gebieden in de omgeving van Schiphol. In de versie van AERIUS Calculator die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit werd nog geen rekening gehouden met deze gewijzigde inzichten. Verweerder had deze gewijzigde inzichten volgens MOB e.a. wel in de besluitvorming moeten betrekken en dat was ook mogelijk met de versie van AERIUS Calculator die beschikbaar was ten tijde van het bestreden besluit. Met AERIUS Calculator is het mogelijk om per depositiepunt een berekening te maken. Op basis daarvan had verweerder een berekening kunnen maken van de depositie op de hexagonen die volgens de oude inzichten niet, maar volgens de nieuwe inzichten wel overbelast zijn. Door dit na te laten is het bestreden besluit volgens MOB e.a. niet gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten.

42. Verweerder wijst erop dat versies van AERIUS Calculator elkaar snel opvolgen. Het bestreden besluit is volgens verweerder gebaseerd op de destijds meest recente versie van AERIUS Calculator en daarmee op de meest recente wetenschappelijke inzichten die op dat moment beschikbaar waren. De door MOB e.a. bedoelde nieuwe versie van AERIUS Calculator is beschikbaar gekomen op 5 oktober 2023 en dateert daarmee van na het bestreden besluit. De wijziging van de KDW in juni 2023 brengt volgens verweerder niet mee dat aan de uitkomsten van de berekening met AERIUS Calculator moet worden getwijfeld. De wijziging van de KDW voor een aantal habitattypen betekent niet dat de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit onjuist is berekend. Doordat de KDW voor sommige habitattypen is verlaagd, komt nog een aantal hexagonen in beeld waar sprake is van een overschrijding. Er is gelet op de interne en externe saldering echter geen reden om aan te nemen dat de voorgenomen activiteit zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste hexagonen.

43. RSG brengt naar voren dat meerdere actualisaties van AERIUS Calculator zijn uitgebracht in de periode tussen de aanvraag en het bestreden besluit. Het bestreden besluit is gebaseerd op de toen meest recente versie van AERIUS Calculator en de besluitvorming is daarom zorgvuldig geweest.

Het is vaste rechtspraak dat het feit dat AERIUS Calculator regelmatig wordt aangepast naar aanleiding van nieuwe gegevens en inzichten, niet betekent dat de versie van AERIUS Calculator die eerder is gebruikt niet voldoet aan de eis dat die op basis van de beste wetenschappelijke kennis is vastgesteld.38.Een bestuursorgaan mag zich dan ook bij het nemen van een besluit baseren op de versie van AERIUS Calculator die op dat moment beschikbaar en geschikt was voor het maken van de berekeningen van de stikstofdepositie. Dit kan anders zijn als er ten tijde van het nemen van het besluit concrete aanwijzingen zijn voor twijfel aan de geschiktheid van die versie van AERIUS Calculator.

De omstandigheid dat kort vóór het nemen van het bestreden besluit de KDW van een aantal habitattypen is gewijzigd, levert naar het oordeel van de rechtbank geen concrete aanwijzing op voor twijfel aan de geschiktheid van de gebruikte versie van AERIUS Calculator. De rechtbank volgt de uitleg van verweerder dat een wijziging van de KDW – anders dan bijvoorbeeld een correctie van emissiefactoren – geen gevolgen heeft voor de berekende stikstofdepositie vanwege de voorgenomen activiteit. Het is wel mogelijk dat door een verlaging van de KDW een aantal extra hexagonen in beeld kan komen waar sprake is van een overschrijding. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door intern salderen met de referentiesituatie en extern salderen met de aangekochte stikstofruimte van agrarische bedrijven in geen van de betrokken Natura 2000-gebieden sprake is van een toename van stikstofdepositie op locaties waar de KDW wordt overschreden. De rechtbank ziet niet in dat dit niet ook zou gelden voor hexagonen die door een verlaging van de KDW mogelijk niet in beeld waren bij toepassing van de versie van AERIUS Calculator die gold ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank zal in overwegingen 69 tot en met 99 van deze uitspraak ingaan op de vraag of het intern en extern salderen voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

Voor zover MOB e.a. betogen dat het op de weg van verweerder lag om vast te stellen dat op alle overbelaste hexagonen in de betrokken Natura 2000-gebieden sprake is van een afname van stikstofdepositie, slaagt dit betoog niet. Uit een passende beoordeling moet de zekerheid worden verkregen dat een project de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Het is afhankelijk van de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied of hiervoor vereist is dat op alle hexagonen van een Natura 2000-gebied een daling van stikstofdepositie plaatsvindt.Het betoog slaagt niet.

Het gebruik van LEAS-iT voor berekening van stikstofemissies

44. MOB e.a. betogen met verwijzing naar het Apollon rapport dat de berekeningen van de stikstofemissies onvoldoende betrouwbaar zijn, zodat niet zeker is dat de voorgenomen activiteit niet leidt tot een hogere stikstofdepositie dan verweerder heeft aangenomen. Volgens MOB e.a. is dit een gevolg van het gebruik van het zogenoemde LEAS-iT39.model door verweerder. Het LEAS-iT model wijkt af van de gangbare systematiek volgens de EMEP-methode van de EEA40., het Advanced Mission Model (AEM) van Eurocontrol en van de berekeningsmethode die wordt gebruikt voor rapportages in het kader van de NEC-richtlijn41.. Met het LEAS-iT model wordt volgens MOB e.a. een afwijkende, lagere emissie berekend dan met de EMEP-methodiek en het AEM. De in de berekening met LEAS-iT gebruikte data zijn bovendien niet gedocumenteerd en LEAS-iT is niet voor het publiek beschikbaar. Het programma is voor derden niet navolgbaar en is een ‘black box’. Het bestreden besluit is daarom volgens MOB e.a. in strijd met artikel 3:46 van de Awb genomen.

45. Verweerder brengt naar voren dat LEAS-iT de beste beschikbare methode is voor het bepalen van de omvang en de ruimtelijke verdeling van de stikstofemissies die worden gebruikt als invoer voor de projectspecifieke berekening van de lokale depositiebijdrage met AERIUS Calculator. Volgens verweerder wordt LEAS-iT al meer dan 20 jaar toegepast ten behoeve van milieu-effectrapportages, vergunningaanvragen en wetenschappelijk onderzoek. LEAS-iT neemt de taxi- en vliegroutes als uitgangspunt en deelt deze op in segmenten. Per segment wordt de emissie berekend, waarbij bijvoorbeeld rekening is gehouden met de hoogte en snelheid van het vliegtuig. LEAS-iT leidt daarmee tot nauwkeurige emissieresultaten, waarmee een driedimensionale distributie van emissies rond de luchthaven kan worden bepaald.

46. RSG brengt in aanvulling hierop naar voren dat LEAS-iT een betrouwbaar model is, dat geschikter is voor vergunningverlening dan de door Apollon milieu gebruikte modellen. LEAS-iT is nauwkeuriger en houdt rekening met luchthavenspecifieke omstandigheden en factoren. De geschiktheid van het LEAS-iT model is toegelicht in de relevante deelrapporten bij de passende beoordeling. RSG verwijst verder naar een notitie van het NLR van 8 november 2024. In deze notitie wordt een toelichting gegeven op het LEAS-iT model en wordt een vergelijking gemaakt met de door Apollon milieu genoemde modellen. Het NLR licht toe dat het al ruim 15 jaar gebruik maakt van het LEAS-iT model ten behoeve van onder meer vergunningaanvragen. Het model maakt volgens het NLR zowel de hoeveelheid als de ruimtelijke verdeling van emissies inzichtelijk, waarbij relevante paramaters kunnen worden meegenomen, wat tot de meest betrouwbare berekening van de emissies leidt. Het NLR wijst erop dat in de Regeling milieu-informatie luchthaven Schiphol (RMI) voorschriften zijn opgenomen over onder andere het berekenen van en rapporteren over de uitstoot van verschillende stoffen. Onderdeel van de RMI is een voorgeschreven emissiedatabase, die ook voor de natuurvergunning is gebruikt. Het NLR wijst er verder op dat Apollon milieu uitsluitend heeft gerekend met standaard LTO42.-modellen. Die modellen zijn echter niet geschikt voor emissieberekeningen voor een specifieke luchthaven en daarmee dus niet voor Schiphol ten behoeve van de aangevraagde natuurvergunning. De internationaal erkende modellen die Apollon milieu heeft gebruikt zijn volgens het NLR geschikt voor een ander doel, namelijk landelijke emissie-inventarisaties. In deze generieke modellering worden essentiële verschillen in operationele procedures tussen luchthavens niet meegenomen, terwijl die wel van belang zijn in het kader van de vergunningverlening. Volgens het NLR is algemeen erkend dat de standaardLTO-cyclus een overschatting geeft van emissies van de huidige vliegtuigen in de start en landing.

Niet in geschil is dat er geen wettelijk voorgeschreven model is om de emissies van luchtverkeer te berekenen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ervan mogen uitgaan dat het LEAS-iT model een aanvaardbare methode is voor het bepalen van de stikstofemissies van vliegverkeer van en naar Schiphol. Verweerder heeft navolgbaar gemotiveerd waarom met LEAS-iT een nauwkeuriger berekening kan worden gemaakt van emissies, omdat dit model rekening kan houden met lokale omstandigheden en binnen de LTO-cyclus ook een nader onderscheid maakt in taxi- en vluchtfasen met een bijbehorende emissie. Dit standpunt wordt ondersteund door de toelichting in de door RSG overgelegde notitie van het NLR, waarin de geschiktheid van verschillende beschikbare modellen tegenover elkaar wordt geplaatst en waarin is toegelicht welke database is gebruikt voor emissiegegevens. MOB e.a. hebben niet gemotiveerd betwist dat met LEAS-iT een nauwkeuriger bepaling van emissies van vliegverkeer op en rond luchthavens mogelijk is dan bij gebruik van algemene LTO-modellen. Dat Apollon milieu concludeert tot significante hogere emissies, wijst er in het licht van het voorgaande ook niet op dat de met LEAS-iT berekende emissies te laag zijn. De rechtbank volgt MOB e.a. ook niet in het betoog dat het gebruik van LEAS-iT een motiveringsgebrek oplevert, omdat achterliggende data niet openbaar zijn en het model niet voor het publiek beschikbaar is. Voor zover de in deelrapport 3b “Emissies en deposities” bij de passende beoordeling opgenomen toelichting op LEAS-iT en de gebruikte invoergegevens voor Apollon milieu onvoldoende zijn geweest om de berekening in een contra-expertise te beoordelen, had het op de weg van MOB e.a. gelegen om daarover nadere informatie op te vragen bij verweerder.Het betoog slaagt niet.

Berekende stikstofdepositie in de passende beoordeling ten opzichte van de rapportage volgens de NEC-richtlijn

47. MOB e.a. betogen dat de stikstofemissie waarmee in AERIUS Calculator is gerekend aanzienlijk lager is dan de emissie volgens de jaarlijkse inventarisatie door het Planbureau voor de leefomgeving (PBL), die dient als basis voor de rapportage op grond van de NEC-richtlijn (NEC-rapportage). De met AERIUS Calculator gemaakte berekening maakt volgens MOB e.a. niet inzichtelijk wat de ‘worst case’ stikstofdepositie is en vormt een onderschatting van de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit. Dat klemt temeer omdat in de voorschriften van de vergunning geen eenduidige emissiegrenswaarde is opgenomen voor vliegbewegingen.

48. Volgens verweerder is er geen sprake van een onderschatting van de stikstofdepositie van de voorgenomen activiteit. De verschillen tussen de in de passende beoordeling berekende stikstofemissies en de berekening in de NEC-rapportage zijn goed te verklaren. Voor de NEC-rapportage zijn alleen de totale emissies relevant, terwijl het in de passende beoordeling gaat om emissies van vliegverkeer van en naar Schiphol, voor zover die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. In de passende beoordeling zijn – anders dan in de NEC-rapportage – niet alleen de emissies, maar ook de locaties van de emissies relevant. De rekenmethode voor de NEC-rapportage kan daarom minder gedetailleerd zijn dan de in de passende beoordeling gebruikte rekenmethode (LEAS-iT).

49. RSG onderschrijft het standpunt van verweerder. In aanvulling daarop wijst RSG er met verwijzing naar het rapport van het NLR op dat ten behoeve van de NEC-rapportage gebruik gemaakt wordt van een LTO-model dat uitgaat van gestandaardiseerde uitgangspunten, die geen recht doen aan de specifieke omstandigheden van individuele luchthavens.

Dit betoog slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat uit het geconstateerde verschil tussen de berekende (totale) stikstofemissie in de passende beoordeling en in de NEC-rapportage niet kan worden afgeleid dat de stikstofemissie is onderschat in de passende beoordeling. Dit is door verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt aan de hand van de verschillen tussen de doelstelling en de berekeningsmethode voor de NEC-rapportage en die van de passende beoordeling. Daarom is er geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Het door Apollon milieu geconstateerde verschil tussen de (totale) emissies geeft ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat een emissiegrenswaarde voor vliegtuigbewegingen in de vergunning had moeten worden opgenomen.

Zwaveldepositie

50. MOB e.a. betogen dat significante negatieve effecten vanwege zwaveldioxide-emissies niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. Zwaveldioxiden hebben net als stikstofoxiden een verzurend effect. Voor verzuring gevoelige habitats in omliggende Natura 2000-gebieden kunnen hiervan schade ondervinden. De effecten van zwaveldioxide-emissies zijn ten onrechte niet in de beoordeling betrokken. MOB e.a. verwijzen naar het Apollon rapport, waarin is berekend dat de emissies van zwaveldioxide afkomstig van Schiphol voor ongeveer 17,8% bijdragen aan de verzuring van de betrokken Natura 2000-gebieden. Volgens MOB e.a. is hiernaar bij de vergunningaanvraag ten onrechte geen onderzoek gedaan.

51. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bijdrage van Schiphol aan zwaveldepositie niet significant is. In de Nota van Antwoord Zienswijzen Schiphol van september 2023 is toegelicht dat de emissies van zwaveldioxide sinds 1990 sterk zijn gedaald. De daardoor veroorzaakte verzurende depositie is eveneens gedaald. Het is aannemelijk dat de bijdrage van Schiphol aan depositie van zwaveldioxide niet significant is. In de passende beoordeling is depositie van zwaveldioxide daarom niet verder onderzocht. RSG heeft naar aanleiding van het Apollon rapport aanvullend onderzoek laten verrichten door DNV. In dat onderzoek wordt bevestigd dat de zwaveldepositie van Schiphol niet leidt tot significante negatieve effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden. RSG verwijst in aanvulling hierop naar uitspraken van de Afdeling43.waarin is aangenomen dat de achtergronddepositie van zwavel zo laag was, dat zwavel bij een dergelijk niveau voor géén van de in die zaken betrokken Natura 2000-gebieden een ecologische factor van betekenis was. Voor zover de depositie van zwaveldioxiden desalniettemin relevant zou zijn, heeft DNV een indicatieve berekening gemaakt van de verwachte emissies en deposities van zwaveldioxiden.

De rechtbank stelt vast dat in de notitie van DNV van 8 november 202444.wordt geconstateerd dat de emissie van zwaveldioxiden in Nederland sinds 1990 zeer sterk is gedaald en dat de bijdrage van zwaveldioxide aan de zure depositie in 2022 nog 12% bedroeg. Voor het meest recente jaar waarvoor gegevens beschikbaar zijn is de bijdrage van de (totale) luchtvaart aan emissies van zwaveldioxide kleiner dan 1%. Uit de notitie van DNV volgt dat de voorgenomen activiteit leidt tot een zeer beperkte toename van de depositie van zwaveldioxiden op drie Natura 2000-gebieden: “Eilandspolder”, “Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske” en “Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder” ten opzichte van de referentiesituaties. Deze toename leidt volgens DNV niet tot significante effecten. Daarbij betrekt DNV dat voor deze gebieden in 2021 een ecologische beoordeling is gemaakt voor een ander project dat tot vergelijkbare of grotere deposities van zwaveldioxiden op deze gebieden leidde. Uit die beoordeling volgt dat de bijdrage van zwaveldioxiden verwaarloosbaar werd geacht en niet zou leiden tot significante effecten. MOB e.a. hebben deze bevindingen van DNV niet met een deskundig tegenadvies betwist, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet aan de juistheid hiervan te twijfelen.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in het betoog dat uit vaste rechtspraak volgt dat zonder ecologisch onderzoek iedere toename van de depositie van zwaveldioxide potentieel een significant effect oplevert en dat verweerder daarom nader onderzoek naar de gevolgen van zwaveldioxide had moeten verrichten. Uit de door MOB e.a. aangehaalde rechtspraak45.volgt dat iedere depositietoename op overbelaste habitattypen of leefgebieden, hoe gering ook, leidt tot de conclusie dat een project significante gevolgen kan hebben. Het gevolg van de conclusie dat een project significante gevolgen kan hebben is dat een passende beoordeling moet worden gemaakt. In de Nota van Antwoord Zienswijzen Natuurvergunning Schiphol van september 2023, is gemotiveerd waarom geen nader onderzoek naar zwaveldioxide is verricht. Die beoordeling is later aangevuld met de notitie van DNV die de rechtbank beschouwd als een aanvulling op de passende beoordeling. Voor zover MOB e.a. hebben aangevoerd dat de zwavelemissies en -deposities van de voorgenomen activiteit ten onrechte zijn weggestreept tegen de zwavelemissies en -deposities in de referentiesituaties, verwijst de rechtbank naar haar overwegingen over het additionaliteitsvereiste in 91.1 van deze uitspraak.

Het betoog slaagt niet.

52. MOB e.a. betogen onder verwijzing naar de PAS-uitspraak van de Afdeling46.dat positieve gevolgen van een autonome ontwikkeling niet mogen worden betrokken bij de vraag of negatieve gevolgen van een project kunnen worden voorkomen of verminderd. Verweerder handelt volgens MOB e.a. in strijd met deze vaste rechtspraak, door de autonome daling van zwaveldioxide in zijn afweging over de effecten van zwaveldioxide op de betrokken Natura 2000-gebieden te betrekken.

In de PAS-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen mogen worden betrokken in een passende beoordeling. De positieve gevolgen van een autonome ontwikkeling kunnen alleen een rol spelen bij het bepalen van de staat van instandhouding van de habitattypen en soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Daarvoor is vereist dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkeling ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen kunnen echter niet worden betrokken bij de vraag of de negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

De rechtbank overweegt dat de vaststelling van verweerder dat de achtergrondconcentratie van zwaveldioxide laag is door een autonome daling, niet hetzelfde is als het betrekken van een autonome ontwikkeling bij de vraag of negatieve gevolgen van een project kunnen worden voorkomen of verminderd. Uit de aanvulling op de passende beoordeling in de notitie van DNV volgt niet dat de autonome daling van zwaveldioxide is verdisconteerd in de mogelijk negatieve gevolgen van de voorgenomen activiteit. Vastgesteld is slechts dat de achtergrondconcentratie van zwaveldioxide laag is als gevolg van een sterke autonome daling die sinds 1990 heeft plaatsgehad. Gelet op die lage achtergrondconcentratie en de beperkte bijdrage van Schiphol daaraan is geconcludeerd dat zwaveldioxide-emissies van Schiphol geen ecologische factor van betekenis zijn. Aan die conclusie ligt dus niet ten grondslag dat een (verdere) autonome daling van de achtergrondconcentratie nodig is om significante effecten van het project te voorkomen of verminderen.Het betoog slaagt niet.

Emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet

53. MOB e.a. betogen dat verweerder ook emissies van het vliegverkeer boven 3.000 voet had moeten betrekken bij de berekening van de stikstofdepositie vanwege Schiphol. Dat geldt temeer omdat emissies boven 3.000 voet de grootste bron voor stikstofdepositie door luchtvaart vormen. Volgens het Adviesrapport Luchtvaartsector van het Adviescollege Stikstofproblematiek gaat het om deposities binnen een bandbreedte van 8 tot 15 mol/ha/jaar. Door dit niet te doen zijn de stikstofeffecten van Schiphol volgens MOB e.a. onjuist en onvolledig in kaart gebracht. Voor zover AERIUS Calculator eraan in de weg staat om stikstofemissies boven 3.000 voet in de berekening te betrekken, is de in de Regeling natuurbescherming opgenomen verplichting om AERIUS Calculator te gebruiken volgens MOB e.a. in strijd met de Habitatrichtlijn en daarom onverbindend. MOB e.a. onderbouwen hun betoog met verwijzing naar het Apollon rapport. Zij voeren aan dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat er geen geschikte modellen zijn om emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet te berekenen. In het Apollon rapport zijn deze emissies met het in AERIUS Calculator gebruikte OPS-model (OPS) berekend. In OPS kunnen bronnen tot een hoogte van 5 km worden ingevoerd. Daarmee is het mogelijk deposities afkomstig van emissies tot een hoogte van 5 km op hexagoonniveau te berekenen. Emissies boven de zogenoemde menglaag in de atmosfeer – die een variërende hoogte tot 2 km heeft – zullen vrijwel uitsluitend als natte depositie terugkomen en hebben een groter verspreidingsgebied. Met OPS heeft Apollon milieu zowel de deposities afkomstig van de LTO-cyclus tot 3.000 voet, als de deposities afkomstig van de CCD-activiteiten47.boven 3.000 voet in beeld gebracht. Ongeveer twee derde van alle deposities tot een hoogte van 5 km is afkomstig van de LTO-cyclus, die vliegtuigemissies tot 3.000 voet omvat. Tot een hoogte van 5 km is ongeveer een derde van alle vliegtuigemissies afkomstig van vliegtuigemissies boven 3.000 voet. Vermoed wordt dat het aandeel van aan Schiphol te relateren vliegtuigdeposities ongeveer de helft daarvan bedraagt. Emissies op grotere hoogte zijn in totaal aanzienlijk groter. Ondanks het feit dat het verspreidingsgebied van deze emissies veel groter is, dragen hogere emissies daarom volgens MOB e.a. toch aanzienlijk bij aan de omvang van de depositie.

54. Verweerder stelt zich – hierin ondersteund door RSG – op het standpunt dat de emissies boven 3000 voet niet in de passende beoordeling zijn betrokken omdat een berekende lokale depositiebijdrage als gevolg van deze emissies niet met voldoende zekerheid kan worden toegeschreven aan vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol. Volgens verweerder is het standaard praktijk om bij de berekening van de depositiebijdrage van vliegverkeer alleen de emissies tot 3000 voet te betrekken. Er zijn volgens verweerder geen modellen beschikbaar die de relatief geringe bijdrage aan de lokale deposities van emissies die boven 3.000 voet plaatsvinden betrouwbaar kunnen berekenen. Naast het RIVM heeft ook de Commissie voor de milieueffectrapportage dat bevestigd in het rapport “Evaluatie Stikstofberekeningen Lelystad Airport” van 31 maart 2020. Dat in OPS bronnen tot 5 km kunnen worden ingevoerd, houdt verband met een softwarematig ingestelde limiet van het rekenmodel om het technisch functioneren van het systeem te beschermen. Met die maximale bronhoogte wordt het wetenschappelijk toepassingsbereik van het model niet gemarkeerd. Het RIVM geeft volgens verweerder aan dat OPS alleen geschikt is voor het modelleren van processen binnen de zogenoemde menglaag. Die menglaag bevindt zich het grootste gedeelte van de dag op een hoogte onder 3.000 voet. Stikstof die boven de menglaag wordt uitgestoten, wordt daar redelijk snel in chemische reacties afgebroken. Kleine hoeveelheden stikstofdioxiden zullen met regen neerslaan over een heel groot gebied, maar daarvan is niet goed te achterhalen of deze van de luchtvaart afkomstig zijn. Voor emissies boven de menglaag geeft het RIVM verder aan dat onbekend is of de wijze waarop OPS de processen modelleert voldoende adequaat is. Dat geldt zowel voor de berekening van droge deposities als natte deposities (door neerslag).

Verweerder wijst er verder op dat de door MOB e.a. bedoelde stikstofbijdrage van 8-15 mol/ha/jaar betrekking heeft op al het vliegverkeer boven 3.000 voet, waaronder ook overvliegend vliegverkeer en vliegverkeer in het buitenland waarvan de emissies in Nederland neerdalen. Dat is geen vliegverkeer dat aan Schiphol kan worden toegerekend. Uit een door het RIVM gemaakt inschatting blijkt dat emissies binnen het Nederlandse luchtruim boven 3.000 voet door vliegverkeer van en naar Nederlandse luchthavens ongeveer 0,01% bijdragen aan de totale depositie op Nederlandse natuurgebieden. Dat is ongeveer 0,2 mol/ha/jaar. Anders dan MOB e.a. aannemen is daarmee volgens verweerder geen sprake van een aanzienlijk deel van de stikstofdepositie die aan het vliegverkeer van en naar Schiphol moet worden toegerekend.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in het betoog dat emissies die plaatsvinden boven 3.000 voet onderdeel hadden moeten zijn van de passende beoordeling. Verweerder heeft onder verwijzing naar bevindingen van het RIVM voldoende onderbouwd dat vliegverkeer van en naar Nederlandse luchthavens boven de 3.000 voet een beperkte bijdrage levert aan depositie op Nederlandse natuurgebieden. Verweerder heeft verder met verwijzing naar onder meer de bevindingen van het RIVM naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk gemotiveerd dat het niet mogelijk is om de lokale stikstofdepositiebijdrage afkomstig van emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet op een wetenschappelijk betrouwbare wijze te berekenen. MOB e.a. hebben niet aannemelijk gemaakt dat de berekening van Apollon milieu – ondanks de door verweerder geplaatste kanttekeningen bij de gebruikte rekenmethoden – een wetenschappelijk betrouwbaar beeld geeft van stikstofdepositie die is toe te rekenen aan vliegverkeer van en naar Schiphol boven 3.000 voet. De rechtbank vindt hiervoor van belang dat het in het Apollon rapport gebruikte OPS-model weliswaar de mogelijkheid heeft om bronnen tot 5 km hoogte in te voeren, maar dat het RIVM, dat eigenaar is van dit model, aangeeft dat dit een softwarematig ingestelde limiet is en dat hieruit geen wetenschappelijk betrouwbare informatie over de depositie van deze emissies kan worden afgeleid. MOB e.a. hebben daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de lokale stikstofdepositiebijdrage afkomstig van emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet op een wetenschappelijk betrouwbare wijze kan worden berekend. Alleen al om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de Regeling natuurbescherming onverbindend is omdat daarin het gebruik van AERIUS Calculator wordt voorgeschreven.Het betoog slaagt niet.

Emissiehoogte vliegtuigen op de grond

55. MOB e.a. betogen onder verwijzing naar het Apollon rapport dat in de passende beoordeling een verkeerde emissiehoogte is aangehouden voor op de grond staande vliegtuigen. De pluimstijging van 12 meter is ten onrechte opgeteld bij de emissiehoogte van 6 meter.

56. Verweerder erkent dat in de passende beoordeling is uitgegaan van een onjuiste emissiehoogte voor op de grond staande vliegtuigen. De pluimstijging had niet moeten worden opgeteld bij de emissiehoogte. Daarom had met een emissiehoogte van 12 in plaats van 18 meter moeten worden gerekend. Het RIVM schat in dat deze aanpassing mogelijk leidt tot een iets hogere depositie in de nabijheid van de luchthaven, maar dat het effect relatief klein zal zijn.

57. RSG brengt in aanvulling op het standpunt van verweerder naar voren dat uit een berekening van DNV48.volgt dat de gewijzigde bronhoogte leidt tot een geringe toename van stikstofdeposities op vijf relevante Natura 2000-gebieden. De grootste toename bedraagt een extra depositie van 0,03 mol/ha/jaar in de gebieden “Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder” en “Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske”. De geringe toenames vallen volgens deze notitie binnen het ‘overschot’ van stikstofdepositierechten van RSG en zouden zo nodig extern gesaldeerd kunnen worden.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in beroep een verbeterde berekening heeft overgelegd, waarin is uitgegaan van een emissiehoogte van 12 meter. Uit die berekening blijkt dat sprake is van extra depositie op vijf Natura 2000-gebieden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de verbeterde berekening de onjuistheid in het bestreden besluit heeft hersteld. De rechtbank zal vanaf overweging 69 ingaan op de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat vanwege de getroffen mitigerende maatregelen geen sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden, in welk kader deze extra depositie wordt betrokken.Het betoog slaagt niet.

Rekenafstand van 25 km

58. MOB e.a. betogen onder verwijzing naar het Apollon rapport dat een groot deel van de stikstofdeposities niet in de passende beoordeling is betrokken, omdat met een ‘afkap’ van 25 km rond alle emissiebronnen is gerekend. Met een toenemende afstand tot de luchthaven worden steeds minder deposities berekend, omdat ook steeds minder emissiebronnen zijn betrokken. Als zonder een rekengrens van 25 km wordt gerekend, blijkt dat de aan Schiphol toe te rekenen depositie zich over een veel groter deel van Nederland verspreidt. Door de afkap blijft volgens MOB e.a. uiteindelijk 79% van de depositieomvang buiten beeld.

59. Verweerder brengt naar voren dat de maximale rekenafstand van 25 km is toegepast, omdat berekende depositiebijdragen op afstanden groter dan 25 km van de bron niet met voldoende wetenschappelijk zekerheid kunnen worden toegerekend aan een individuele bron of project. Verweerder wijst erop dat de Afdeling deze rekenafstand van 25 km in haar rechtspraak heeft aanvaard. Dit betekent volgens verweerder dat bij de berekening van de depositiebijdrage op een relevante locatie in een Natura 2000-gebied terecht alleen de emissies zijn betrokken van emissiebronnen binnen een afstand van 25 km. De emissies door het vliegverkeer op de verschillende vliegroutes zijn hiervoor gemodelleerd als een verzameling puntbronnen die elk representatief zijn voor de emissies voor een klein deel van de vliegroute. Verweerder wijst er tot slot op dat de rekengrens van 25 km ook is gehanteerd bij berekening van de effecten van de maatregelen waarmee intern en extern is gesaldeerd.

In de uitspraak van 5 april 202349.heeft de Afdeling geoordeeld dat bij de berekening van stikstofdeposities een rekengrens van 25 km mag worden toegepast. De rechtbank ziet in wat MOB e.a. hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rekengrens van 25 km thans niet mocht worden gehanteerd. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat depositiebijdragen op een afstand van meer dan 25 km van een emissiebron niet met voldoende wetenschappelijke zekerheid kunnen worden toegerekend aan een individuele bron of project en dat deze deposities daarom niet in de passende beoordeling betrokken konden worden.

MOB e.a. en anderen hebben verder niet onderbouwd dat emissies van vliegverkeer anders moeten worden beoordeeld dan de emissies van verkeer bij een wegproject die een rol speelden in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2023. In deelrapport 3b “Emissies en deposities” van de passende beoordeling is toegelicht hoe de emissies van vliegtuigbewegingen in kaart zijn gebracht. Hierin is onder meer uiteengezet dat een onderscheid is gemaakt tussen emissies van vliegtuigen op de grond en emissies van vliegtuigen tijdens de vluchtfase tot 3000 voet. Bij de emissies gedurende de vluchtfase van vliegtuigen is voor de diverse hoogtes, snelheden en veranderingen daarin de gashendelstand bepaald en is vervolgens voor elk punt langs de vliegbaan de emissie van stikstofoxiden berekend. In wat MOB e.a. hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat de emissies hiermee op een onjuiste wijze zijn berekend.Het betoog slaagt niet.

Vlootsamenstelling voor de voorgenomen activiteit

60. De rechtbank volgt MOB e.a. niet voor zover zij betogen dat door onjuiste aannames in de vergunningaanvraag met betrekking tot de vlootsamenstelling, de stikstofdepositie in de vergunde situatie ernstig wordt onderschat. In deelrapport 2 “Scenario’s” van de passende beoordeling is toegelicht hoe de vlootsamenstelling voor de voorgenomen activiteit tot stand is gekomen. Hiervoor geldt het scenario van het MER NNHS voor de situatie bij 500.000 vliegtuigbewegingen als startpunt. Dit scenario geeft de (destijds) verwachte vlootsamenstelling in 2020 bij 500.000 vliegtuigbewegingen. Per vliegtuigtype is vervolgens het motortype geselecteerd dat in 2019 bij dat vliegtuigtype op Schiphol het meest voorkwam. Ten opzichte van deze situatie zijn er twee onzekerheden waar rekening mee is gehouden: vlootvernieuwing voor de periode na 2020 en overige ontwikkelingen in de vlootsamenstelling, bijvoorbeeld door verschuivingen tussen luchtvaartmaatschappijen. De rechtbank ziet in het Apollon rapport geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de vlootsamenstelling voor de voorgenomen activiteit. Het Apollon rapport werpt op dit punt een aantal stellingen op, maar geeft niet aan op welk punt in de passende beoordeling een onjuistheid zit ten aanzien van de vlootsamenstelling voor de voorgenomen activiteit.Het betoog slaagt niet.

Effecten wegverkeer

61. MOB e.a. betogen dat verweerder de emissies van het wegverkeer van en naar Schiphol niet op de juiste wijze in kaart heeft gebracht. Volgens MOB e.a. heeft verweerder de emissies in de referentiesituatie overschat en de emissies van de voorgenomen activiteit juist onderschat. MOB e.a. voeren aan dat in de passende beoordeling ten onrechte wordt aangenomen dat de stikstofemissie van aantrekkend wegverkeer niet zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie. In de referentiesituatie is volgens MOB e.a. uitgegaan van een te groot aantal passagiers, van teveel eigen vervoer en van te weinig gebruik van het openbaar vervoer, zodat de emissies van wegverkeer in de referentiesituatie te ruim zijn berekend. Volgens MOB e.a. heeft verweerder bovendien ten onrechte rekening gehouden met een toename van het gebruik van openbaar vervoer en met een verschoning van het wegverkeer. Dit zijn autonome ontwikkelingen die volgens MOB e.a. slechts in een passende beoordeling mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding, maar niet bij beantwoording van de vraag of de negatieve effecten van de voorgenomen activiteit kunnen worden voorkomen of verminderd. Verweerder heeft dit volgens MOB e.a. ten onrechte wel gedaan. Het uiteindelijk onderzochte verkeersscenario voor de voorgenomen activiteit is bovendien niet in de verkeersimulatie onderzocht en de deposities vanwege het wegverkeer zijn ten onrechte geschaald naar het gewenste aantal van 48,3 miljoen origin-destination passagiers. Verder is ten onrechte een afkap op 500 motorvoertuigen per rijrichting opgenomen voor aantrekkend wegverkeer. Omdat deze afkap bovenop de afkap op 3% van de verkeersaantrekkende werking komt, is een dubbele afkap gehanteerd. Dat is in afwijking van de handleiding van AERIUS Calculator. Dit leidt volgens MOB e.a. tot een onderschatting van de reëel te verwachten emissies van de voorgenomen activiteit.

62. Verweerder stelt zich op het standpunt dat wegverkeer geen onderdeel is van het vergunde project, maar een rechtstreeks gevolg hiervan. Verkeersbewegingen moeten daarom worden betrokken bij verlening van de natuurvergunning en dat is ook gebeurd. Schiphol heeft een mobiliteitsplan opgesteld waarmee het aantal verkeersbewegingen (van voertuigen met verbrandingsmotoren) per jaar van de voorgenomen activiteit wordt beperkt tot het maatgevende (laagste) aantal in één van beide referentiesituaties. Dat is het aanwijzingsbesluit 2000 met 76.713 verkeersbewegingen met een fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal. Het aantal verkeersbewegingen neemt volgens verweerder in de voorgenomen situatie daarom niet toe ten opzichte van deze referentiesituatie. De verkeersaantrekkende werking kan daarmee volgens verweerder worden uitgesloten als stikstofbron die voor de aanvraag relevant is. In voorschrift 17 van de natuurvergunning is opgenomen dat als gevolg van de voorgenomen activiteit de verkeersaantrekkende werking het aantal van 76.713 verkeersbewegingen met fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal niet mag overschrijden. Hieraan is in voorschrift 31 van de natuurvergunning een monitoringsverplichting gekoppeld, die onder meer inhoudt dat RSG minimaal vier keer per jaar aan verweerder dient te rapporteren over het aantal motorvoertuigen van en naar Schiphol. De door MOB e.a. gestelde onjuiste uitgangspunten in het verkeersonderzoek van Goudappel hebben volgens verweerder kennelijk betrekking op appendix D van deelrapport 3b “Emissies en deposities” bij de passende beoordeling. Appendix D beschrijft wat de gevolgen zijn voor stikstofdepositie als geen maatregelen worden genomen om het verkeer van en naar Schiphol te beperken. Dit onderzoek ligt niet ten grondslag aan de natuurvergunning.

63. RSG stelt voorop dat ervoor is gekozen om extra verkeersaantrekkende werking ten opzichte van de referentiesituatie te voorkomen. In het Apollon rapport is kritiek geuit op (i) het aantal origin & destination passagiers dat is gehanteerd bij het bepalen van de referentiesituatie op basis van het LVB 2008, (ii) de emissiefactoren bij het wegverkeer, (iii) het ontbreken van inzicht in de modal split reizigers in de aanvraag, (iv) de rekengrens van 3% heersend verkeersbeeld en 500 motorvoertuigen/etmaal/rijrichting en (v) het mobiliteitsplan. In de notitie van Goudappel van 8 november 2024 is geconcludeerd dat de kritiek van Apollon milieu ongefundeerd is en niet afdoet aan de juistheid van de onderzoeken.

De rechtbank overweegt dat in de notitie van Goudappel van 8 november 202450.staat dat in aanloop naar de aanvraag van de natuurvergunning meerdere situaties met een verkeersaantrekkende werking zijn onderzocht. Goudappel licht toe dat deze onderzochte situaties uiteindelijk niet zijn gebruikt voor de aanvraag van de natuurvergunning, maar dat de resultaten daarvan wel zijn opgenomen in appendix D bij deelrapport 3b “Emissies en deposities” bij de passende beoordeling. In de aanvraag is ervoor gekozen om extra verkeersaantrekkende werking ten opzichte van de meest beperkende referentiesituatie te voorkomen. De meest beperkende referentiesituatie is het aanwijzingsbesluit 2000 met 76.713 verkeersbewegingen met een fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal.

De rechtbank overweegt dat in de natuurvergunning, onder verwijzing naar deelrapport 3a “Mobiliteit” bij de passende beoordeling is toegelicht dat voor de referentiesituatie is uitgegaan van het aantal werkelijk uitgevoerde vluchten in 2002/2003 en het werkelijke aantal origin & destination passagiers. Op basis van dat aantal passagiers (29,2 miljoen) is het aantal verkeersbewegingen vastgesteld op 76.713 per jaargemiddeld etmaal. In deelrapport 3a “Mobiliteit” wordt toegelicht dat voor de verdeling (auto)vervoer en openbaar vervoer wordt aangesloten bij de meest representatieve jaren per situatie. Volgens het rapport is het jaar 2003 het meest representatieve jaar voor de aan het aanwijzingsbesluit 2000 ontleende referentiesituatie. Blijkens de notitie van Goudappel is daarbij uitgegaan van de feitelijke verdeling tussen openbaar vervoer en eigen vervoer in het jaar 2003.

In het Apollon rapport ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten om aan te nemen dat het aantal van 76.713 verkeersbewegingen hiermee op onjuiste wijze is vastgesteld. MOB e.a. hebben daarom hun stelling dat het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie te ruim is vastgesteld niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat kritiekpunten in het Apollon rapport met betrekking tot de toename van verkeer ten opzichte van de meest beperkende referentiesituatie niet van betekenis zijn voor de juistheid van het bestreden besluit. Deze kritiekpunten van Apollon milieu, waaronder die over de referentiesituatie op basis van het LVB 2008, emissiefactoren van wegverkeer en gehanteerde (reken)grenzen bij modellering van extra verkeersaantrekkende werking, laat de rechtbank daarom buiten beschouwing. Bepalend is of verweerder in het bestreden besluit heeft mogen uitgaan van een referentiesituatie met 76.713 verkeersbewegingen met fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is.

De rechtbank overweegt verder dat in voorschrift 17 van de natuurvergunning staat dat als gevolg van de voorgenomen activiteit de verkeersaantrekkende werking het aantal van 76.713 verkeersbewegingen met fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal niet mag overschrijden. De rechtbank overweegt dat verweerder zich gelet hierop op het standpunt heeft mogen stellen dat de voorgenomen activiteit op dit punt niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Door een vergelijking te maken van het aantal verkeersbewegingen in de voorgenomen activiteit met het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie heeft verweerder gebruik gemaakt van intern salderen met de referentiesituatie. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft echter niet beoordeeld te worden of met betrekking tot de verkeersaantrekkende werking van de voorgenomen activiteit wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Verweerder stelt zich – hierin gesteund door RSG – terecht op het standpunt dat aantrekkend wegverkeer geen onderdeel is van de vergunde activiteit, maar een rechtstreeks gevolg daarvan. Het beperken van de verkeersaantrekkende werking is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen maatregel die ook zelfstandig als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel kan worden ingezet. De verkeersaantrekkende werking kan uitsluitend worden beperkt door een beperking van het project zelf.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie emissies en deposities door de voorgenomen activiteit

64. De conclusie van het voorgaande is dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de bij de verlening van de natuurvergunning gebruikte (reken)methoden en modellen om de emissie en depositie van stikstof te bepalen, een wetenschappelijk betrouwbaar beeld geven van de aan Schiphol toe te rekenen stikstofdepositie in de voorgenomen activiteit. De rechtbank ziet in hetgeen MOB e.a. hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de emissies en deposities van de voorgenomen activiteit onjuist in kaart gebracht heeft.

Mitigerende maatregelen

65. De rechtbank heeft in overwegingen 28 en 33 geconcludeerd dat verweerder de referentiesituatie voor de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen vóór 2003 terecht heeft vastgesteld op 460.000 vliegtuigbewegingen en de referentiesituatie voor Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen na 2003 terecht heeft vastgesteld op 480.000 vliegtuigbewegingen. In overweging 39 heeft de rechtbank geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de emissies van stikstof in de referentiesituaties niet op de juiste wijze in kaart zijn gebracht, behalve op het punt van het APU-gebruik.De rechtbank heeft vervolgens in overweging 64 geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder de emissies en deposities van de voorgenomen activiteit niet op de juiste wijze in kaart heeft gebracht.

66. De rechtbank ziet zich nu voor de vraag gesteld of verweerder – gelet ook op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 – de effecten van de voorgenomen activiteit op de juiste wijze heeft vergeleken met de effecten van het project in de beide referentiesituaties. Hierbij ligt onder meer de vraag voor in hoeverre verweerder de effecten van de voorgenomen activiteit heeft mogen wegstrepen tegen de effecten van het project in de beide referentiesituaties (intern salderen).

67. In zijn schriftelijke uiteenzetting van 28 januari 2025 stelt verweerder zich op het standpunt dat de uitspraken van 18 december 2024 geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de verleende natuurvergunning. Volgens verweerder zijn de referentiesituaties voor Schiphol vastgesteld in lijn met de uitspraken van 18 december 2024 en is op de juiste wijze een vergelijking gemaakt tussen de voorgenomen activiteit en het project in de referentiesituaties.

68. MOB e.a., hierin gesteund door de raad van de gemeente Nieuwkoop, betogen dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de verleende natuurvergunning niet voldoet aan de eisen die hieraan worden gesteld op grond van de uitspraken van 18 december 2024. Volgens MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop is de passende beoordeling gebrekkig, omdat hierin ten onrechte niet het volledige aangevraagde project is beoordeeld, dat wil zeggen inclusief de ongewijzigde onderdelen van het project die worden voortgezet. MOB e.a. stellen dat in de passende beoordeling uitsluitend de onderdelen van het project zijn betrokken die tot meer of andere effecten leiden dan het project in de beide referentiesituaties.

Dit betoog slaagt niet. De rechtbank leidt uit de uitspraken van 18 december 2024 af dat – anders dan voorheen – de effecten van een project in de aangevraagde situatie niet langer in een voortoets mogen worden weggestreept tegen de effecten van een project in de referentiesituatie. Het aangevraagde project dient in de voortoets op zichzelf te worden beoordeeld ter beantwoording van de vraag of dit mogelijk leidt tot significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Blijkt dat het geval, dan is sprake van een vergunningplichtig project en dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Anders dan MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen, volgt hieruit niet dat in deze passende beoordeling in alle gevallen ook de reeds bestaande onderdelen van een project die ongewijzigd worden voortgezet opnieuw beoordeeld moeten worden. Dit zou immers neerkomen op een herbeoordeling van onderdelen van een project waarvoor eerder al toestemming is verleend. In de uitspraken van 18 december 2024 overweegt de Afdeling onder verwijzing naar het AquaPri-arrest51.dat een dergelijke herbeoordelingsverplichting in beginsel niet bestaat. In de passende beoordeling zijn daarom terecht de gevolgen van de voorgenomen activiteit afgezet tegen de gevolgen die het project had in de beide referentiesituaties.

Interne maatregelen

Passende beoordeling

69. In de passende beoordeling staat dat er dertien Natura 2000-gebieden zijn waar de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit toeneemt ten opzichte van de referentiesituaties, met 0,01 tot 0,73 mol/ha/jaar. Dit zijn de gebieden “Eilandspolder”, “Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske”, “Naardermeer”, “Oostelijke Vechtplassen”, “Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder”, “Zwanenwater & Pettemerduinen”, “Botshol”, “Coepelduynen”, “Kennermerland-Zuid”, “Meijendel & Berkheide”, “Noordhollands Duinreservaat”, “Polder Westzaan” en “Schoorlse Duinen”. In het rapport “Natuurvergunning Schiphol: Evaluatie taxi bronhoogte reductie van 18 m naar 12 m” van 8 november 2024, opgesteld door DNV, staat dat de emissiehoogte van op de grond staande vliegtuigen van 18 m in de AERIUS berekeningen is aangepast naar 12 m op basis van de FFA guideline. Dit leidt er toe dat er op vijf gebieden een extra toename is van stikstofdepositie van 0,01 tot 0,03 mol/ha/jaar. Het Natura 2000-gebied waar de toename van stikstofdepositie het grootst is, betreft “Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder” met een totale toename van 0,76 mol/ha/jaar als gevolg van de voorgenomen activiteit.

In de passende beoordeling staat verder dat in (delen van) deze Natura 2000-gebieden de KDW wordt overschreden. Hierdoor is er een opgave om de toename van stikstofdepositie door de voorgenomen activiteit te voorkomen. RSG heeft in de eerste plaats onderzocht of de toename met eigen interne maatregelen kan worden voorkomen. De twee interne maatregelen die worden getroffen zijn: 1) het zogenoemde N-1 taxiën, waarbij tijdens het taxiën één vliegtuigmotor wordt uitgeschakeld, waarmee een reductie van 15% van de emissies tijdens het taxiën kan worden behaald en 2) verdere elektrificatie van de grondoperatie van Schiphol waarmee een reductie van 5% van de emissies van de grondoperatie kan worden behaald. Uit de passende beoordeling volgt dat toepassing van deze interne maatregelen ervoor zorgt dat in drie van de dertien hiervoor genoemde Natura 2000-gebieden (“Botshol”, “Kennemerland-Zuid” en “Polder Westzaan”) geen sprake meer zal zijn van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituaties.

Standpunten van partijen over de interne maatregelen

70. MOB e.a. betogen dat verweerder er ten onrechte van uit gaat dat een deel van de toename van stikstofdepositie door de twee interne maatregelen kan worden gereduceerd. Volgens MOB e.a. is het N-1 taxiën al verplicht op grond van artikel 3.2.1 van het LVB 2002 en maakt deze maatregel daarom deel uit van de referentiesituatie. Zij voeren verder aan dat artikel 3.2.2 van het LVB 2002 al bepaalde dat de in het vliegtuig aanwezige APU niet mocht worden gebruikt voor zover er een vervangende stroomvoorziening is. Deze verplichting is aangescherpt in het LVB 2008 waar in artikel 3.2.2 staat dat tenminste 60% van de afhandelingsplaatsen is voorzien van een kwalitatief voldoende vaste stroomaansluiting en voorziening voor preconditioned air, waarbij de APU dan niet meer mag worden gebruikt. Verder is volgens MOB e.a. eraan voorbij gegaan dat al in de Hinderwetvergunning 1992 onderzoeksverplichtingen zijn opgenomen die onder meer zagen op het N-1 taxiën en het APU-gebruik. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop voeren ten slotte aan dat de voorschriften over het N-1 taxiën niet handhaafbaar zijn.

71. Verweerder stelt zich over de eerste interne maatregel op het standpunt dat het N-1 taxiën op grond van artikel 3.2.1 van het LVB 2002 alleen zag op drie- of viermotorige straalvliegtuigen. Op grond van voorschrift 19 van de natuurvergunning geldt dit nu ook voor tweemotorige vliegtuigen. Volgens verweerder is het grootste deel van de vliegtuigen op Schiphol tweemotorig en moet op grond van voorschrift 19 een reductie van stikstofemissie van 15% plaatsvinden ten opzichte van de bestaande situatie. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op grond van het LVB 2002 de beperking van het APU-gebruik alleen verplicht was voor zover een vervangende stroomvoorziening beschikbaar was en dat het LVB 2008 voorschrijft dat 60% van de afhandelingsplaatsen een vaste stroomvoorziening moet hebben. Voorschrift 18 van de natuurvergunning leidt ertoe dat wordt ingezet op verdere elektrificatie van de grondoperatie en dat een vaste stroomaansluiting de norm wordt. Hiermee is een emissiereductie van 5% mogelijk ten opzichte van de bestaande situatie. De Hinderwetvergunning 1992 kende volgens verweerder alleen onderzoeksverplichtingen en geen direct werkende verplichtingen met betrekking tot het N-1 taxiën en het gebruik van de APU.

72. RSG heeft zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat de beperking van het APU-gebruik niet is meegenomen in de stikstofdepositieberekeningen, al leidt deze maatregel wel tot een daling van de depositie. In de passende beoordeling en in het bestreden besluit is uitgegaan van een 5% reductie van de stikstofemissie door elektrificatie van de grondoperatie, dat wil zeggen de elektrificatie van de airside voertuigen. RSG heeft ter zitting toegelicht dat deze 5% reductie feitelijk al is gerealiseerd. RSG heeft verder aangevoerd dat als de in voorschrift 19 voorgeschreven reductie door het N-1 taxiën niet wordt behaald het bevoegd gezag handhavend kan optreden.

Beoordeling rechtbank interne maatregelen

73. In voorschrift 19 van de natuurvergunning staat dat bij het taxiën een reductie van stikstofemissie dient plaats te vinden van 15% ten opzichte van de bestaande situatie als gevolg van het uitschakelen van een motor. Dit betekent dat de emissie ten gevolge van taxiën niet meer mag bedragen dan 277 ton NOx/jaar.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat N-1 taxiën al op dezelfde manier verplicht was in de referentiesituaties en daarom niet als interne maatregel kan worden gebruikt. In artikel 3.2.1, eerste lid, van het LVB 2002 staat dat na de landing van een driemotorig of een viermotorig straalvliegtuig op de luchthaven de gezagvoerder er zorg voor draagt dat het vliegtuig met één uitgeschakelde motor van de landingsbaan naar de afhandelingsplaats taxiet. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat dit artikel alleen ziet op N-1 taxiën door driemotorige en viermotorige straalvliegtuigen. Voorschrift 19 ziet daarentegen op N-1 taxiën door alle vliegtuigen. Dit is een uitbreiding van de verplichting in artikel 3.2.1, eerste lid, van het LVB 2002 en maakt daarom geen deel uit van de referentiesituaties. Dat in de Hinderwetvergunning 1992 al staat dat onderzoek moet worden gedaan naar de mogelijkheden om één of meer motoren uit te schakelen tijdens het taxiën, leidt niet tot een ander oordeel. Het moeten doen van onderzoek is geen verplichting tot het N-1 taxiën door alle vliegtuigen.In voorschrift 19 is verder vastgelegd dat de emissie ten gevolge van taxiën met deze maatregel niet meer mag bedragen dan 277 ton NOx per jaar. In de voorschriften bij de natuurvergunning is opgenomen dat RSG een monitoringsplan moet opstellen dat ziet op het taxiën met één motor uitgeschakeld. Dit monitoringsplan moet worden gedeeld met de toezichthouder. De rechtbank ziet geen reden waarom op basis van deze voorschriften niet handhavend kan worden opgetreden als uit de monitoring blijkt dat de NOx-emissie op jaarbasis meer bedraagt dan 277 ton. Voorschrift 19 bevat een verplichting om niet meer dan 277 ton NOx per jaar uit te stoten bij het taxiën waaraan RSG direct dient te voldoen en waarbij niet-naleving tot handhaving kan leiden. Dit betekent ook dat naar het oordeel van de rechtbank de effecten van het N-1 taxiën voldoende vaststaan en dat de positieve gevolgen hiervan zijn gerealiseerd voordat de gevolgen van de voorgenomen activiteit zich voordoen. Voor zover de raad van de gemeente Nieuwkoop en MOB e.a. betogen dat RSG afhankelijk is van de medewerking van de luchtvaartmaatschappijen en dat daardoor niet is gegarandeerd dat de maatregel van het N-1 taxiën daadwerkelijk wordt genomen, leidt dit niet tot een ander oordeel. Er geldt op grond van voorschrift 19 voor RSG een verplichting om de reductie van stikstofemissie te behalen, zodat geen sprake is van de situatie dat de effecten van de maatregel niet vast staan of er geen zekerheid is dat deze zich zullen voordoen. Als RSG de verplichte reductie niet behaalt, handelt zij in strijd met de voorschriften van de natuurvergunning en moet hiertegen in beginsel handhavend worden opgetreden.

De rechtbank overweegt verder dat tijdens de zitting door MOB e.a. is verklaard dat zij niet betwisten dat de 5% stikstofemissiereductie door elektrificatie van de grondoperatie feitelijk is behaald door RSG. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat dit niet als interne maatregel in de passende beoordeling kon worden meegenomen.

De rechtbank overweegt ten slotte dat het betoog van MOB e.a. dat een beperking van het APU-gebruik niet als interne maatregel kan worden gebruikt, niet slaagt. RSG heeft toegelicht dat een beperking van het APU-gebruik niet is meegenomen als mitigerende maatregel in de berekeningen.Het betoog slaagt niet.

Externe maatregelen

Passende beoordeling

74. Uit de passende beoordeling volgt dat de voorgenomen activiteit na toepassing van de interne maatregelen nog op tien Natura 2000-gebieden zorgt voor een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituaties. RSG heeft externe maatregelen getroffen om deze resterende effecten te mitigeren. Bij deze maatregelen, die vallen onder de noemer ‘extern salderen’, heeft RSG de vergunde stikstofruimte van negen agrarische bedrijven overgenomen. Vervolgens is 70% van de hiermee vrijkomende stikstofruimte ingezet ten behoeve van de stikstofdepositie vanwege Schiphol. In de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat als resultaat van de interne en externe maatregelen in geen van de Natura 2000-gebieden meer een toename is van stikstofdepositie op locaties waar de KDW wordt overschreden ten opzichte van de referentiesituaties. Daarmee kunnen significante negatieve effecten worden uitgesloten. In alle Natura 2000-gebieden is er als gevolg van de voorgenomen activiteit met de interne en externe maatregelen gemiddeld een afname van stikstofdepositie, met een maximale afname van 2,78 mol/ha/jaar in het gebied “Oostelijke Vechtplassen”. Hieruit volgt volgens verweerder dat de maatregelen meer effect hebben dan strikt genomen noodzakelijk is. Hiermee zijn de maatregelen dus robuust, aldus de passende beoordeling. Mocht een maatregel minder effect hebben dan verwacht dan levert dit niet direct een knelpunt op.

Moest verweerder nagaan of de vergunningen van de saldogevende bedrijven rechtsgeldig zijn verleend?

75. MOB e.a. betogen dat niet is voldaan aan de vereisten voor extern salderen. Zij voeren aan dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of de vergunningen van de negen saldogevende bedrijven destijds verleend hadden kunnen worden. Als de conclusie is dat de vergunningen of de daaraan ten grondslag liggende (passende) beoordelingen gebreken bevatten, kan daarmee niet worden gesaldeerd. Dat zou volgens MOB e.a. immers betekenen dat die gebreken doorwerken in de onderhavige natuurvergunning. Zij wijzen in dit verband op het AquaPri-arrest van het HvJEU. Volgens MOB e.a. volgt uit dit arrest dat de gevolgen van een vergunning die is verleend op grond van een gebrekkige passende beoordeling, moeten worden opgeheven in de toets op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voor het nieuwe project, in dit geval de voorgenomen activiteit.

In de uitspraak van 14 februari 202452.heeft de Afdeling overwogen dat uit het AquaPri-arrest niet volgt dat bij de passende beoordeling voor een project waarbij gebruik wordt gemaakt van extern salderen, moet worden beoordeeld of de vergunningen voor het project waarmee wordt gesaldeerd rechtsgeldig zijn verleend, dan wel of de (passende) beoordeling voor dat project voldeed aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Bij extern salderen gaat het immers om onherroepelijke en voor onbepaalde tijd geldende toestemmingen waarmee stikstofemissie kan worden veroorzaakt. Extern salderen leidt tot een vermindering van de stikstofemissie waarmee in de passende beoordeling rekening mag worden gehouden. In de uitspraak van 18 december 2024 heeft de Afdeling deze lijn bevestigd en opnieuw overwogen dat uit het AquaPri-arrest niet volgt dat een eerder niet toereikend passend beoordeelde vergunning per definitie aan een herbeoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden onderworpen. Uit het AquaPri-arrest volgt wel dat als een vergunning is afgegeven voor een project na een beoordeling die niet voldeed aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, die schending ongedaan moet worden gemaakt. Dit vergt echter een onderzoek dat op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn moet worden verricht. Dat is niet aan de orde waar het gaat om de verlening van een vergunning voor een nieuw project. Dit betekent dat het betoog van MOB e.a. dat verweerder in het kader van het verlenen van de natuurvergunning had moeten beoordelen of de vergunningen waarmee extern wordt gesaldeerd destijds rechtsgeldig zijn verleend dan wel op de juiste wijze (passend) zijn beoordeeld, niet slaagt.

Voor zover MOB e.a. in aanvulling hierop nog betogen dat niet extern kan worden gesaldeerd met vergunningen die op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS-vergunningen) zijn verleend, slaagt dit niet. Uit de PAS-uitspraak van de Afdeling volgt dat vergunningen die onder het PAS-regime zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, niet ongeldig zijn. Daarmee is bedoeld dat iemand die met toepassing van het PAS-beoordelingskader een vergunning heeft gekregen waartegen geen beroep meer mogelijk of aanhangig is, na de PAS-uitspraak nog steeds een vergunning heeft voor die activiteit. Om die reden kan met een dergelijke vergunning ook extern worden gesaldeerd. De Afdeling heeft dit bevestigd in de uitspraak van 24 november 2021.53.Het betoog slaagt niet.

Heeft verweerder voldoende zekerheid dat de betrokken depositieruimte niet al is uitgegeven als PAS-stoppersruimte?

76. MOB e.a. voeren aan dat de saldogevende agrarische bedrijven op locatie D, locatie E, locatie F, locatie G en locatie I liggen op een afstand van meer dan 1 km van een Natura 2000-gebied. Verweerder heeft niet onderzocht wanneer de bedrijven zijn gestopt. Daardoor is niet verzekerd dat de depositie waarmee wordt gesaldeerd niet al is uitgegeven als stoppersruimte onder het PAS.

77. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de stalstaten van de verschillende bedrijven blijkt dat zij na 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakten. Hierdoor is dubbele inzet van PAS-stoppersruimte uitgesloten.

In de PAS-uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat (i) op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie meer veroorzaakte of (ii) op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte, of (iii) binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied ligt. Dubbele inzet van deposities is niet uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat feitelijk is beëindigd in de periode 1 juli 2015 – 1 juli 2018.

De rechtbank overweegt dat uit de stalstaten die verweerder heeft overgelegd volgt dat de verschillende saldogevende bedrijven op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakten. Verweerder heeft in aanvulling daarop ter zitting toegelicht dat ook op locatie I, die niet voorkomt in de stalstaten, op 1 juli 2018 nog dieren werden gehouden en dus stikstofdepositie werd veroorzaakt. Dit bedrijf heeft volgens verweerder in september 2017 nog een vergunning aangevraagd voor 144 stuks jongvee. Gelet op de PAS-uitspraak van de Afdeling is daarmee uitgesloten dat de stikstofdepositie van deze bedrijven is betrokken in de PAS-stoppersruimte. De rechtbank volgt MOB e.a. niet in het betoog dat ook bedrijven die op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakten, maar waren gekrompen in de PAS-stoppersruimte kunnen zijn betrokken, waardoor niet is uitgesloten dat dubbel wordt gesaldeerd. Uit de hiervoor genoemde uitspraak volgt duidelijk in welke gevallen is uitgesloten dat deposities dubbel worden ingezet. Verweerder heeft bovendien toegelicht dat met de saldogevende bedrijven contractueel is vastgelegd dat zij niet hebben deelgenomen aan de PAS-stoppersruimte.Het betoog slaagt niet.

Depositie van NH3 of NOx

78. De raad van de gemeente Nieuwkoop stelt dat de verkregen stikstofruimte door het extern salderen met de saldogevende bedrijven bestaat uit NH₃, terwijl de benodigde stikstofruimte voor de voorgenomen activiteit NOx betreft. Volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop bestaat er vanuit ecologisch perspectief nog onvoldoende wetenschappelijke zekerheid dat uitruil van NH₃ met NOx zonder meer mogelijk is en niet leidt tot extra nadelige effecten voor de natuur.

De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij extern salderen geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen NH₃ en NOx. In de uitspraak van 6 maart 202454.staat hierover dat de effecten van deposities van NH₃ (ammoniak) weliswaar verschillen van de effecten van NOx (stikstofoxiden), maar dat de effecten van NH₃ op de natuur groter zijn dan die van NOx, onder meer omdat ammonium de snelgroeiende stikstofminnende planten meer bevordert dan nitraat, ammoniak bij hoge concentraties toxisch is voor planten en de opname van nutriënten als calcium, kalium en magnesium wordt geremd doordat planten zuur uitscheiden als ze ammonium opnemen. Het extern salderen van NH₃ van de saldogevende bedrijven met NOx van de voorgenomen activiteit heeft daarom geen nadelig effect voor de natuur. De rechtbank ziet in hetgeen de raad van de gemeente Nieuwkoop heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel.Het betoog slaagt niet.

Vergunning locatie F

79. MOB e.a. voeren aan dat voor locatie F onduidelijk is met welke vergunning wordt gesaldeerd. Er is weliswaar een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) ter inzage gelegd, maar een vergunning ontbreekt. Als niet duidelijk is met welke toestemming wordt gesaldeerd, kunnen significante negatieve effecten niet worden uitgesloten.

De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat in de VVGB de dierenaantallen worden beschreven. De VVGB is afgegeven ten behoeve van een toestemming waarin dezelfde dierenaantallen worden vergund. Verweerder heeft bovendien bij het verweerschrift alsnog de omgevingsvergunning overgelegd waarvoor de VVGB is afgegeven. Anders dan MOB e.a. betogen is daarmee voldoende duidelijk met welke vergunning wordt gesaldeerd.Het betoog slaagt niet.

Voorschrift 38

80. MOB e.a. hebben ter zitting de beroepsgrond gericht tegen voorschrift 38 van de natuurvergunning ingetrokken. De rechtbank geeft hier daarom geen oordeel over.

Additionaliteitsvereiste

De uitspraken van 18 december 2024

81. Zoals is overwogen onder 13.1 volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 dat intern salderen met de referentiesituatie als mitigerende maatregel mag worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een project. Voor de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel wordt bepaald en de voorwaarden waaronder intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen.

82. De rechtbank overweegt dat dit betekent dat voortaan zowel voor interne als externe maatregelen die als mitigerende maatregelen in een passende beoordeling worden betrokken, moet worden getoetst of is voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dit houdt in dat een maatregel die ook als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel kan worden ingezet, alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken als gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling het behoud van natuurwaarden is geborgd of, als een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd.

83. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. RSG heeft zich op het standpunt gesteld dat dat in dit geval ook niet nodig was, omdat het gaat om een particulier project. Verweerder en RSG hebben verder aangevoerd dat het intern salderen met de referentiesituatie en de andere interne maatregelen in dit geval naar hun aard niet kunnen worden aangemerkt als maatregelen die als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel kunnen worden ingezet, zodat deze maatregelen niet hoeven te worden getoetst op additionaliteit. Verweerder en RSG hebben ten slotte aangevoerd dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste, omdat uit de door hen in de rechterlijke fase overgelegde rapporten volgt dat in alle relevante Natura 2000-gebieden sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie, zodat de mitigerende maatregelen niet nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. De rechtbank zal hierna deze verschillende standpunten beoordelen.

Geldt het additionaliteitsvereiste bij particuliere projecten?

84. RSG is van mening dat de toets aan het additionaliteitsvereiste die de Afdeling in haar rechtspraak aanneemt, geen basis heeft in de Habitatrichtlijn of in de rechtspraak van het HvJEU. Volgens RSG hoeft bij een particulier project niet te worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste. Het is niet de verantwoordelijkheid van een vergunninghouder om een goede staat van instandhouding in Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen. Een vergunninghouder hoeft er volgens RSG alleen voor te zorgen dat zijn project niet leidt tot significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van mitigerende maatregelen, waarbij alleen geldt dat deze niet mogen interfereren met de maatregelen die door de overheid al worden genomen als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen. Dit betekent volgens RSG dat alleen de maatregelen die al daadwerkelijk worden genomen als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen, niet (ook) kunnen worden gebruikt als mitigerende maatregelen. Dit is een minder verstrekkende eis dan waarvan de Afdeling in haar rechtspraak uitgaat.

De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraak van 28 februari 202455.heeft geoordeeld dat het additionaliteitsvereiste ook geldt in geval van particuliere projecten. De PAS-uitspraak, artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 van de Wnb bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten. De beoordeling of een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken en dus niet nodig is om te voldoen aan artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moet verweerder maken in het kader van de verlening van de natuurvergunning. Daarbij doet het niet ter zake of de daarbij aan de orde zijnde intrekking van een vergunning waarmee extern wordt gesaldeerd plaatsvindt op initiatief van een particulier, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 28 februari 2024.

De rechtbank ziet in het betoog van RSG geen aanleiding om deze rechtspraak van de Afdeling niet te volgen. Hoewel RSG er terecht op wijst dat het PAS-arrest van het HvJEU ziet op een andere situatie, is de rechtbank het met de Afdeling eens dat dit arrest, artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 van de Wnb geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten. De uitleg van RSG komt erop neer dat elke maatregel die door de overheid (nog) niet is aangewezen of genomen, als mitigerende maatregel kan worden gebruikt door een particuliere initiatiefnemer, ook als dat er toe zou leiden dat de overheid niet meer kan voldoen aan de verplichtingen van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een dergelijke uitleg doet afbreuk aan de nuttige werking van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Anders dan RSG, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat door toepassing van het additionaliteitsvereiste sprake is van het afwentelen van de verplichtingen van de overheid op een particuliere initiatiefnemer. De overheid blijft verplicht om te voldoen aan de verplichtingen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een particuliere initiatiefnemer is alleen verplicht om ervoor te zorgen dat zijn project niet leidt tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Als daarvoor echter maatregelen nodig zijn die ook door de overheid kunnen worden ingezet om te voldoen aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, wordt door de particuliere initiatiefnemer een beroep gedaan op het totaal aan maatregelen dat beschikbaar is om te komen tot een goede kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in Natura 2000-gebieden. In dat geval moet de overheid beoordelen of daarvoor op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn toestemming kan worden verleend, waarbij de overheid moet nagaan of dit totaal aan maatregelen op een juiste manier wordt verdeeld en of er voor de overheid voldoende maatregelen overblijven om aan de verplichtingen van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn te voldoen. Dit betekent dat verweerder ook bij het onderhavige particuliere project diende te motiveren dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste.

Salderen met de referentiesituaties

85. Volgens MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop had het intern salderen met de referentiesituaties als mitigerende maatregel getoetst moeten worden aan het additionaliteitsvereiste. Die eis geldt volgens MOB e.a. ook ten aanzien van de onderdelen van de voorgenomen activiteit die ongewijzigd worden voortgezet.

86. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inzet van de referentiesituaties als mitigerende maatregel niet hoefde te voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Daartoe neemt verweerder het standpunt in dat het beëindigen van de referentiesituatie – oftewel: het staken van de exploitatie van Schiphol – naar zijn aard niet kan worden aangemerkt als een maatregel die ook geschikt is om in te zetten als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Verweerder wijst in dit verband op de onaanvaardbare maatschappelijke en economische gevolgen die dit zou hebben.

87. RSG stelt zich op het standpunt dat de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de verleende natuurvergunning. Volgens RSG hebben de uitspraken van de Afdeling gevolgen voor projecten waarbij bestaande activiteiten worden gewijzigd, beperkt of beëindigd. Daarvan is bij Schiphol geen sprake. Volgens RSG gaat het bij Schiphol om de voortzetting van een bestaand project en behelst de verleende natuurvergunning louter een vastlegging daarvan. Dat betekent volgens RSG dat in dit geval geen sprake is van intern salderen met de referentiesituaties. RSG leidt uit de uitspraken van 18 december 2024 af dat geen sprake is van intern salderen bij het ontbreken van een daadwerkelijke beperking of beëindigen van een bestaande activiteit. De inzet van de bestaande rechten van Schiphol in de passende beoordeling behoeft volgens RSG daarom niet te voldoen aan de eisen die gelden voor mitigerende maatregelen, waaronder het additionaliteitsvereiste. Die eisen gelden volgens RSG in dit geval slechts voor de mitigerende maatregelen (extern salderen) die betrekking hebben op de aangevraagde uitbreiding van de exploitatie van Schiphol. Subsidiair stelt RSG zich op het standpunt dat de inzet van de referentiesituaties voldoet aan de vereisten die gelden voor mitigerende maatregelen, waaronder het additionaliteitsvereiste. Zij onderschrijft het standpunt van verweerder dienaangaande.

De rechtbank stelt voorop dat zij RSG niet volgt in haar standpunt dat de verleende natuurvergunning slechts de vastlegging van een bestaand recht behelst en dat de inzet van dit bestaand recht in de passende beoordeling niet kwalificeert als intern salderen. De aangevraagde natuurvergunning heeft betrekking op een (mogelijk tijdelijke) uitbreiding van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol ten opzichte van de beide referentiesituaties. Daarmee is sprake van een gewijzigd en dus van een nieuw project. Het aangevraagde project bestaat deels uit een voortzetting van een reeds bestaand project en deels uit een uitbreiding daarvan. De rechtbank volgt RSG niet voor zover zij heeft gesteld dat van intern salderen met een referentiesituatie slechts sprake kan zijn als het reeds bestaande project wordt gewijzigd of beëindigd. Uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 volgt dat ook intern gesaldeerd kan worden met onderdelen van een project die ongewijzigd worden gecontinueerd. De gevolgen van het project in de aangevraagde situatie mogen dan worden weggestreept tegen de gevolgen van het project in de bestaande vergunde situatie die wordt gecontinueerd, mits voldaan wordt aan de vereisten die gelden voor de inzet van mitigerende maatregelen, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen met de referentiesituatie alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel.

Het additionaliteitsvereiste geldt voor maatregelen die naar hun aard ook geschikt zouden zijn om in te zetten als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen. Het beperken of beëindigen van een bestaande vergunde situatie is volgens vaste rechtspraak een maatregel die ingezet kan worden als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Naar het oordeel van de rechtbank hebben MOB e.a. terecht aangevoerd dat in elk geval de gedeeltelijke inzet van de bestaande rechten van Schiphol, naar zijn aard ook geschikt is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Ontegenzeggelijk kan hiermee immers een afname van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden worden bereikt. Dat, zoals verweerder en RSG hebben gesteld, dit slechts een beperkte afname zou zijn, is hierbij niet van belang. Daarmee is niet gezegd dat verweerder daadwerkelijk dient over te gaan tot het beëindigen of beperken van de exploitatie van Schiphol. Verweerder en RSG hebben erop gewezen dat het geheel of gedeeltelijk beëindigen van de bestaande rechten van Schiphol, gelet op de maatschappelijke en economische gevolgen hiervan niet aanvaardbaar is. Zoals volgt uit de uitspraken van 18 december 2024, beschikken Lidstaten over een beoordelingsmarge bij het nemen van instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen. Verweerder heeft dus een keuze welke maatregelen hij wel en niet wil inzetten.Voor passende maatregelen betekent dit – zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraken van 18 december 2024 – dat een maatregel slechts als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als voldoende andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen. Als verweerder ervoor kiest om intern salderen met de referentiesituaties als mitigerende maatregel in de passende beoordeling te betrekken, dan moet bij de verlening van de natuurvergunning worden gemotiveerd op welke wijze invulling is gegeven aan de beoordelingsruimte die verweerder heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Dat kan verweerder doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.56.De rechtbank overweegt dat verweerder deze motivering in het bestreden besluit niet heeft gegeven. In het bestreden besluit is bij het intern salderen met de referentiesituaties in het geheel niet getoetst aan het additionaliteitsvereiste. Dat is ook verklaarbaar, omdat dit vereiste in de rechtspraak zoals die luidde toen het bestreden besluit werd genomen nog niet werd gesteld. Nu dit vereiste sinds de uitspraken van 18 december 2024 echter wel geldt en het toetsingskader uit die uitspraken direct van toepassing is, dient het ontbreken van een additionaliteitstoets ten aanzien van het intern salderen met de referentiesituaties te worden aangemerkt als een gebrek in het bestreden besluit. Het hiertegen gerichte betoog van MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop slaagt. Salderen met de overige interne maatregelen88. Verweerder en RSG stellen zich op het standpunt dat de interne maatregelen N-1 taxiën en de elektrificatie van de grondoperatie moeten worden aangemerkt als standaardonderdelen, zoals bedoeld in het arrest van het HvJEU van 15 juni 2023.57.Deze maatregelen zijn niet in de natuurvergunning opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen van de voorgenomen activiteit, maar zijn als standaardonderdeel verplicht voor alle projecten van dezelfde soort. Dit betekent volgens RSG dat deze maatregelen daarom niet kwalificeren als mitigerende maatregelen waarbij moet worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste.

In het Eco-Advocacy-arrest heeft het HvJEU overwogen dat in de voorevaluatiefase (voortoets) enkel rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van een project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. Het HvJEU noemt dit standaardonderdelen die niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen van een voorgenomen activiteit, maar als standaardonderdeel verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort.

De rechtbank overweegt dat de interne maatregelen N-1 taxiën en de elektrificatie van de grondoperatie niet kunnen worden aangemerkt als standaardonderdelen. Deze maatregelen zijn niet verplicht voor elke luchthaven. Dat dergelijke voorschriften volgens RSG ook zijn opgenomen in het luchthavenbesluit voor de luchthaven Eelde en in het Akkoord Duurzame Luchtvaart, maakt niet dat deze maatregelen verplicht zijn voor alle luchthavens. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat verweerder ook de interne maatregelen N-1 taxiën en de elektrificatie van de grondoperatie had moeten toetsen aan het additionaliteitsvereiste.

Tussenconclusie additionaliteitsvereiste

89. De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder in het bestreden besluit in het geheel niet heeft getoetst aan het additionaliteitsvereiste. De rechtbank heeft onder 87.2 en 88.2 overwogen dat het intern salderen met de referentiesituaties en de overige interne maatregelen naar hun aard ook kunnen worden ingezet als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen. Dit betekent dat verweerder had moeten toetsen of deze interne mitigerende maatregelen nodig zijn als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen. Verweerder had ook moeten toetsen of de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van de saldogevende bedrijven waarmee extern wordt gesaldeerd nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Dat sprake is van een particulier project leidt, zoals de rechtbank heeft overwogen in 84.2 niet tot een ander oordeel. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en dient te worden vernietigd.

Heeft verweerder na het bestreden besluit alsnog voldoende gemotiveerd dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste?

90. Verweerder heeft in het verweerschrift gemotiveerd dat het extern salderen voldoet aan het additionaliteitsvereiste, omdat de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van de saldogevende bedrijven niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 28 januari 2025 op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 gemotiveerd dat ook de interne maatregelen (het salderen met de referentiesituaties en de overige interne maatregelen) voldoen aan het additionaliteitsvereiste, omdat deze ook niet nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Verweerder heeft hiertoe verschillende rapporten overgelegd. Volgens verweerder blijkt uit deze aanvullende additionaliteitstoets dat bij de alsnog onderzochte natuurgebieden – rekening houdend met de voortgaande exploitatie van Schiphol – sprake zal zijn van een blijvende daling van stikstofdepositie. Daarmee wordt volgens verweerder aan het additionaliteitsvereiste voldaan.

91. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder met de motivering in het verweerschrift en in de reactie van 28 januari 2025 alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat de interne en externe mitigerende maatregelen niet nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel om de doelstellingen te behalen die gelden voor de relevante Natura 2000-gebieden.

De rechtbank stelt hierbij voorop dat verweerder voor de depositie van zwaveldioxide ook een vergelijking heeft gemaakt tussen de depositie van de voorgenomen activiteit en de depositie in de referentiesituatie. Dit betekent dat verweerder ook in dit kader gebruik heeft gemaakt van intern salderen met de referentiesituatie als mitigerende maatregel. Dit betekent dat ook ten aanzien van de depositie van zwaveldioxide moet worden gemotiveerd dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. In de nadere motivering van verweerder in de reactie van 28 januari 2025 is alleen ingegaan op de vraag of het intern salderen met de referentiesituatie nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel vanwege stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden. De additionaliteitstoets heeft geen betrekking op eventuele maatregelen die nodig zijn vanwege depositie van zwaveldioxide. Dit betekent dat verweerder met de nadere motivering van 28 januari 2025 het gebrek in zoverre niet heeft hersteld.

Beoordelingskader

92. In de uitspraken van 18 december 2024 heeft de Afdeling een onderscheid gemaakt tussen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen. Instandhoudingsmaatregelen zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit van een Natura 2000-gebied zijn opgenomen. Passende maatregelen zijn (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen.

In de uitspraken van 18 december 2024 staat dat maatregelen die voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding zouden kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mogen worden ingezet, als het behoud van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied is gewaarborgd door het treffen van instandhoudingsmaatregelen. Maatregelen die zouden kunnen worden ingezet voor het herstel van de gunstige staat van instandhouding kunnen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden ingezet als verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling mogelijk blijft. Er moet worden gemotiveerd dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 202458.volgt dat dit op gebiedsniveau moet worden bekeken. Wanneer voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, moet inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als aannemelijk wordt gemaakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd, zonder dat de maatregel die als mitigerende maatregel in een passende beoordeling wordt ingezet hiervoor nodig is.

In de uitspraken van 18 december 2024 staat verder dat een maatregel die als passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen. Bij een besluit op een aanvraag voor een natuurvergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor natuurwaarden waarvoor passende maatregelen moeten worden getroffen en waarvan de gevolgen worden gemitigeerd door interne of externe mitigerende maatregelen, moet worden beoordeeld of de interne of externe mitigerende maatregelen als passende maatregel moeten worden ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als in zo’n geval wordt besloten dat de interne of externe mitigerende maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken, dan moet bij de verlening van de natuurvergunning worden gemotiveerd op welke wijze het bevoegd gezag invulling geeft aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Zoals reeds overwogen, kan het bevoegd gezag dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Volgens de uitspraken van 18 december 2024 geldt hiervoor de motiveringsplicht die uiteen is gezet in de Logtsebaan-uitspraak.59.Daarin staat dat wanneer het gaat om een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, het bevoegd gezag inzichtelijk moet maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

De rapporten

93. In het rapport “Ontwikkeling stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden waar externe saldering is ingezet ten behoeve van de natuurvergunning Schiphol” van 3 oktober 2024, opgesteld door DNV, is gekeken naar de stikstofdepositie op de tien Natura 2000-gebieden waar na het intern salderen met de referentiesituaties en de overige interne maatregelen nog een toename van stikstofdepositie resteert. Deze tien Natura 2000-gebieden zijn: “Eilandspolder”, “Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske”, “Naardermeer”, “Oostelijke Vechtplassen”, “Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder”, “Zwanenwater & Pettemerduinen”, “Coepelduynen”, “ Meijendel & Berkheide”, “Noordhollands Duinreservaat” en “Schoorlse Duinen”.In hoofdstuk 5 van het rapport is gekeken naar de historische ontwikkeling van stikstofemissies en landelijke depositie. Voor de historische ontwikkeling van de totale depositie is uitgegaan van de zogenoemde GDN-kaarten (kaarten met grootschalige depositie). De historische grootschalige depositie wordt berekend op basis van de emissies in Nederland zoals gerapporteerd door de Emissieregistratie en de emissies uit het buitenland. De resultaten worden gekalibreerd met metingen afkomstig van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML), Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) en metingen uitgevoerd door de GGD en DCMR. In dit hoofdstuk staat dat tussen 1990 en 2022 de emissie van NH₃ is gedaald met 65% en die van NOx met 59%. De daling is vooral tussen 1990 en 2010 groot geweest, maar ook sinds 2015 daalt de emissie nog gestaag: NH₃ met 7% en NOx met 18% (ten opzichte van 2015).In hoofdstuk 6 van het rapport is vervolgens een prognose gegeven van de ontwikkeling van stikstofemissies en de landelijke depositie. Voor de verwachte toekomstige ontwikkeling van de totale depositie is uitgegaan van de gegevens in AERIUS Monitor 2022. Het RIVM is bij de depositieberekeningen voor AERIUS Monitor 2022 uitgegaan van de emissieramingen van het PBL op basis van de Klimaat- en energieverkenning 2020 (KEV 2020). De KEV 2020 brengt de ontwikkelingen van de broeikasgasemissies en het energiesysteem in Nederland in kaart voor het verleden, heden en de toekomst op basis van vastgesteld en voorgenomen beleid. In de depositieberekeningen voor AERIUS Monitor is uitgegaan van de emissieramingen voor het scenario met vastgesteld beleid. De prognosekaarten geven dus het beeld op basis van het beleid dat op 1 mei 2020 concreet was uitgewerkt en bindend was vastgelegd. Het vastgesteld beleid is meegenomen in de prognoses. Het voorgenomen beleid is niet in de prognoses verwerkt maar geeft wel inzicht in hetgeen in de toekomst te verwachten is. Op basis van het beleid wordt in de KEV 2020 een raming gemaakt van de emissies in de periode tot 2030. De realisatie en ramingen voor NOx en NH₃ zijn gegeven in Figuur 18 en Figuur 19 in het rapport. Deze ramingen zijn in tegenstelling tot de kaarten met totale depositie inclusief het voorgenomen beleid. In beide figuren is de prognose zowel uit de KEV 2020 als de KEV 2022 gegeven. Dit geeft inzicht in de bestendigheid van de prognoses. Voor NOx is te zien dat de daling in de realisatie is doorgezet en de prognose in de KEV 2022 is bevestigd. Voor NH₃ is in de KEV 2020 bij de realisatie nog vooral het effect van de afschaffing van de melkquota zichtbaar met een zeer beperkte afname in de raming (waarbij wel het reductiedoel wordt gehaald). In de KEV 2022 is in de realisatie over de laatste jaren weer een daling zichtbaar en is de raming tot 2030 ook naar beneden bijgesteld.In hoofdstuk 7 van het rapport is gekeken naar de trend in de tien betrokkenNatura 2000-gebieden. De gegevens per gebied met betrekking tot de gemiddelde depositie zijn weergegeven in de hieronder opgenomen tabel 3. De evaluatie is gebaseerd op de gegevens van AERIUS Monitor 2022. In Appendix C is een vergelijking gegeven tussen Monitor 2022 en Monitor 2023.

Tabel 3 Depositie in 2018 en prognose voor 2020-2030 /17/

Natura 2000-gebied Depositie (mol/ha/j) en afname tussen 2018-2030

De trend voor de gemiddelde depositie in 2018 en de prognose tot 2030 is grafisch weergeven in de hieronder opgenomen figuur. Hier is te zien dat op basis van het vastgesteld beleid (mei 2020) voor al deze Natura 2000-gebieden tussen 2018 en 2030 een gestage afname van de depositie wordt verwacht van 123 tot 186 mol/ha/jaar (13 tot 16%). Omdat de prognoseszijn gebaseerd op vaststaand beleid kan de daling volgens het rapport worden beschouwd als een vrij zekere minimale daling.

Samenvattend kan volgens het rapport gesteld worden dat in de betrokkenNatura 2000-gebieden de depositie in de afgelopen decennia is gedaald en naar verwachting in de toekomst zal blijven dalen. De geprognosticeerde depositie is daarbij conservatief gebaseerd op vastgesteld beleid van mei 2020. Hiermee is een blijvende daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau van de Natura 2000-gebieden aannemelijk, aldus het rapport.

In het rapport “Onderbouwing additionaliteit externe saldering Schiphol; overzicht van maatregelen die bijdragen aan een blijvende daling van stikstofdeposities in voor dit project betrokken Natura 2000-gebieden” van oktober 2024, opgesteld door het ministerie van LVVN, staat een overzicht van alle maatregelen die op verschillende overheidsniveaus worden getroffen en die bijdragen aan de reductie van stikstofemissies. In dit rapport is op basis van gegevens van het RIVM de toekomstige stikstofdepositie op gebiedsniveau per Natura 2000-gebied inzichtelijk gemaakt. Volgens dit rapport is te zien dat de deposities in de periode tot 2030 verder zullen dalen. Dit beeld doet zich voor in alle tien Natura 2000-gebieden waarvoor bij de voorgenomen activiteit extern is gesaldeerd.

In het rapport “Ontwikkeling stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden waar bestaand recht en/of interne en externe maatregelen zijn ingezet ten behoeve van de natuurvergunning Schiphol” van 28 januari 2025, opgesteld door DNV, is gekeken naar alle Natura 2000-gebieden waar de voorgenomen activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste hexagonen. Met dit rapport is het in overweging 93 genoemde rapport van DNV van 3 oktober 2024 aangevuld met de Natura 2000-gebieden die in dat rapport nog niet waren beoordeeld. In dit rapport wordt geconcludeerd dat voor alle Natura 2000-gebieden op basis van het vastgestelde beleid (mei 2020) tussen 2018 en 2030 gestage afnames van de stikstofdepositie worden verwacht van 123 tot 206 mol/ha/jaar (13 tot 16%). Omdat de prognoses zijn gebaseerd op vaststaand beleid kan de daling volgens het rapport worden beschouwd als een vrij zekere minimale daling.

In het rapport “Addendum onderbouwing additionaliteit Schiphol” van januari 2025, opgesteld door het ministerie van LVVN, is in aanvulling op het in overweging 93.1 genoemde rapport ook voor de referentiesituaties die zijn betrokken in de passende beoordeling een additionaliteitstoets uitgevoerd. Hiertoe is de ontwikkeling van stikstofdepositie inzichtelijk gemaakt voor alle Natura 2000-gebieden met een depositiebijdrage door luchtvaart (vliegbewegingen en grondgebonden activiteiten) in de referentiesituaties. In de referentiesituaties is sprake van een depositiebijdrage in de gebieden waar extern salderen is ingezet, maar ook in acht extra gebieden: “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”, ”Zouweboezem”, “Botshol”, “Kennemerland-Zuid”, “Polder Westzaan”, “Solleveld & Kapittelduinen”, “Uitwerwaarde Lek” en “Westduinpark & Wapendal”. Voor deze gebieden is de ontwikkeling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau inzichtelijk gemaakt aan de hand van gegevens uit AERIUS Monitor 2022. In de depositieberekeningen voor AERIUS Monitor wordt uitgegaan van de PBL emissieramingen voor het scenario met alleen vastgesteld beleid. Vastgesteld beleid omvat de beleidsmaatregelen die vóór of op de peildatum concreet zijn uitgewerkt en bindend zijn vastgelegd. In dit rapport wordt geconcludeerd dat met andere maatregelen dan het beperken of beëindigen van de (referentie)situatie van het project Schiphol nog steeds een blijvende daling van de stikstofdepositie op gevoelige Natura 2000-gebieden (op gebiedsniveau) wordt gerealiseerd.

Goede procesorde

94. MOB e.a. betogen dat het rapport van DNV van 28 januari 2025 en het rapport van het ministerie van LVVN van januari 2025 in een te laat stadium van de procedure zijn overgelegd. Volgens hen zouden deze stukken vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.

De rechtbank volgt dit betoog niet. Het rapport van DNV van 28 januari 2025 en het rapport van het ministerie van LVVN van januari 2025 zijn beide aanvullingen op de reeds eerder overgelegde rapporten. Deze aanvullingen zijn opgesteld omdat als gevolg van de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 voor de Natura 2000-gebieden waar met toepassing van interne mitigerende maatregelen geen stikstofdepositie meer resteerde, alsnog moest worden beoordeeld of deze mitigerende maatregelen nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. De aanvullende rapporten volgen hetzelfde stramien en bevatten dezelfde argumenten als de eerder overgelegde rapporten, maar dan ten aanzien van de Natura 2000-gebieden die nog niet waren beoordeeld. De rechtbank ziet gelet hierop niet in dat MOB e.a. niet voldoende op deze rapporten hebben kunnen reageren. De rechtbank zal deze rapporten daarom meenemen in haar beoordeling of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de mitigerende maatregelen die zijn ingezet in de passende beoordeling niet nodig zijn als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel, waarbij de rechtbank ervan uit gaat dat de kritiek die MOB e.a. hebben geleverd op de oorspronkelijke rapporten van DNV en het ministerie van LVVN ook geldt ten aanzien van de aanvullende rapporten van januari 2025.

Beoordeling van de aangeleverde onderbouwing van de daling van de stikstofdepositie

95. MOB e.a. betogen dat verweerder met de overgelegde rapporten niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de betrokken Natura 2000-gebieden een blijvende daling van stikstofdepositie wordt gerealiseerd. MOB e.a. voeren hiertoe in de eerste plaats aan dat uit emissiegegevens van het MAN en het RIVM niet evident volgt dat sprake is van een dalende trend van ammoniakemissies. Volgens MOB e.a. volgt uit de registratie door de provincie Noord-Holland ook niet evident een structurele daling van NOx-emissies in Noord-Holland. Verder heeft het RIVM geconcludeerd dat de gemiddelde stikstofdepositie in 2021 op Nederlands oppervlak 3% hoger was dan in 2020, zodat hieruit ook geen voortdurende daling volgt.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat verweerder zich op basis van de rapporten van DNV niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de historische totale depositie sinds 1990 een daling laat zien van stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH₃). Voor zover MOB e.a. wijzen op de registratie van stikstofoxiden in de provincie Noord-Holland, geldt dat hier wel degelijk een dalende trend te zien is. Dat het RIVM heeft gerapporteerd dat in 2021 de gemiddelde stikstofdepositie 3% hoger lag dan in 2020, betekent ook niet dat langjarig bekeken geen sprake is van een dalende trend. Dat volgens MOB e.a. uit meetgegevens van het MAN voor een aantal betrokken Natura 2000-gebieden zou blijken dat geen sprake is van een evidente dalende lijn van ammoniakconcentraties, maar juist van een stijging tot 2018/2019 en van een stijging na 2020, leidt niet tot een ander oordeel. In de rapporten van DNV staat dat de meetgegevens van het MAN bij de totstandkoming van de rapporten zijn betrokken om de resultaten van de berekeningen te kalibreren. De rechtbank overweegt dat er daarom van uit moet worden gegaan dat de meetgegevens waar MOB e.a. op wijzen zijn onderkend bij de totstandkoming van de rapporten en om die reden geen reden geven tot twijfel aan de juistheid van de rapporten. Daar komt bij dat de conclusie van de rapporten van DHV is dat er sprake is van een landelijke daling van ammoniak. Dat er lokaal een variërende trend valt te zien, betekent niet dat deze conclusie niet juist is. Bovendien houden de rapporten van DNV er wel degelijk rekening mee dat er tussen 2015 en 2018 sprake was van een tijdelijke toename van ammoniakemissie als gevolg van het afschaffen van de melkquota. Daarna is de daling weer ingezet, aldus de rapporten van DNV. Dat laatste is ook te zien in de grafieken van de meetgegevens van het MAN waar MOB e.a. op wijzen. Ten slotte heeft verweerder er tijdens de zitting op gewezen dat de daling van de totale depositie van ammoniak (NH₃) door onder meer weersomstandigheden jaarlijks kan variëren, maar dat door de daling van stikstofoxiden (NOx) de totale hoeveelheid stikstof (N) in de natuur wel degelijk gestaag afneemt.Het betoog slaagt niet.

96. MOB e.a. betogen in de tweede plaats dat de uitgangspunten van de KEV 2020 achterhaald zijn. MOB e.a. wijzen er in dit verband op dat het Bruto Binnenlands Product (BBP) hoger ligt dan waarvan in het KEV 2020 is uitgegaan. Verder ontwikkelen ook de olie-, gas- en kolenprijs zich anders dan waarvan in de KEV 2020 is uitgegaan, wordt er meer gas gewonnen en ligt de gasvraag hoger dan waarvan de KEV 2020 uitgaat. Volgens MOB e.a. leiden al deze ontwikkelingen ertoe dat hogere emissies zijn te verwachten dan waarmee in de KEV 2020 rekening is gehouden. MOB e.a. betogen verder dat onzeker is of de gepresenteerde maatregelen uit de KEV 2020 ook daadwerkelijk zullen worden genomen. MOB e.a. voeren hiertoe aan dat in de AERIUS Monitor niet alleen vastgesteld beleid is meegenomen, maar ook voorgenomen beleid dat voldoende concreet is om door te rekenen. MOB e.a. voeren verder aan dat de effecten van de maatregelen die zijn meegenomen veelal onzeker zijn. MOB e.a. wijzen op een aantal maatregelen in de sectoren Landbouw, Mobiliteit, Industrie en Energie waarvan de effecten onzeker zijn of zelfs aantoonbaar tegenvallen. MOB e.a. betogen verder dat in de KEV 2020 en in de achterliggende documenten niet inzichtelijk is gemaakt welke effecten aan welke maatregelen worden toegekend. Hierdoor kan niet worden gecontroleerd of de doorberekeningen per maatregel kloppen.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat verweerder niet heeft mogen uitgaan van de uitgangspunten van de KEV 2020. De rechtbank overweegt hiertoe dat in de KEV 2020 is onderkend dat de projecties een aanzienlijke onzekerheid kennen, omdat ontwikkelingen in economie, demografie, brandstof- en CO₂-prijzen, technologie en menselijk gedrag en andere exogene factoren slechts beperkt te voorspellen zijn. In de rapporten van DNV staat echter dat de landelijk dalende trend voor stikstofoxiden en ammoniak die is voorspeld in de KEV 2020 is bevestigd en doorgezet in de KEV 2022. Dit betekent dat de door MOB e.a. genoemde onzekerheden in de uitgangspunten van de KEV 2020 er niet toe hebben geleid dat de voorspelde landelijke daling niet heeft doorgezet. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat MOB e.a. terecht noemen dat de KEV 2020 een aantal uitgangspunten hanteert die onzeker zijn, maar dat dit niet maakt dat niet kan worden uitgegaan van de voorspelde landelijke daling van stikstofoxiden- en ammoniakemissies in hoofdstuk 6 van de rapporten van DNV.Het betoog slaagt niet.

De rechtbank volgt MOB e.a. ook niet in hun betoog dat de effecten van de maatregelen in de KEV 2020 te onzeker zijn om te kunnen concluderen dat deze zullen leiden tot een daling van stikstofoxiden- en ammoniakemissies. In hoofdstuk 7 van het rapport van DNV van 28 januari 2025 staat dat op basis van het vastgesteld beleid (mei 2020) voor alle betrokken Natura 2000-gebieden tussen 2018 en 2030 een gestage afname van de depositie wordt verwacht van 123 tot 206 mol/ha/jaar (13 tot 16%). Omdat de prognoses zijn gebaseerd op vaststaand beleid kan de daling worden beschouwd als een vrij zekere minimale daling, aldus het rapport. Anders dan MOB e.a. betogen volgt hieruit dat voor de prognose van de depositie in de betrokken gebieden alleen is uitgegaan van vastgesteld beleid en niet ook van voorgenomen beleid. Dat het RIVM in het rapport “Monitor Stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2023” het onderscheid tussen vastgesteld en voorgenomen beleid minder strikt maakt, betekent niet dat in de rapporten van DNV ook is gerekend met voorgenomen beleid. MOB e.a. stellen verder terecht dat niet van alle maatregelen die worden genoemd in de KEV 2020 met zekerheid valt te zeggen wat deze exact gaan opleveren. Dat heeft verweerder ter zitting ook erkend. Verweerder heeft toegelicht dat sommige maatregelen een minder grote daling van depositie kunnen opleveren dan was voorspeld, terwijl andere maatregelen juist weer voor een grotere daling kunnen zorgen. Volgens verweerder worden de voorspellingen daarom elk jaar bijgesteld. Verweerder wijst in dit verband op appendix C bij de rapporten van DNV waarin een doorrekening is gemaakt met de AERIUS Monitor 2023. De AERIUS Monitor 2023 is gebaseerd op het vastgesteld beleid van mei 2022 (gebaseerd op de KEV 2022). In appendix C staat hierover dat in deze versie de nieuwste inzichten zijn verwerkt ten aanzien van de natuur waarbij voor een aantal habitats de KDW verder is verlaagd. Op basis van het vastgesteld beleid (mei 2022) worden voor de betrokken Natura 2000-gebieden tussen 2020 en 2030 gestage afnames van de depositie verwacht van 6 tot 8% (voor de periode 2020-2040 betreft het 8 tot 17%). De daling in de periode 2020-2030 is lager dan de prognose voor de periode 2020-2030 uit de AERIUS Monitor versie 2022. Maar beide versies blijven een gestage afname van de depositie verwachten. In geen enkel gebied wordt een toename van de depositie verwacht, aldus appendix C.

De rechtbank overweegt dat verweerder zich gelet hierop op het standpunt heeft mogen stellen dat, ondanks een mate van onzekerheid over de effecten van de maatregelen, aannemelijk is dat in de betrokken Natura 2000-gebieden een blijvende daling van stikstofdepositie zal worden behaald.Het betoog slaagt niet.

Voor zover MOB e.a. aanvoeren dat onvoldoende inzichtelijk is welke maatregelen uit de KEV 2020 in de rapporten van DNV zijn meegenomen, overweegt de rechtbank dat in de rapporten van DNV staat dat alleen is gerekend met vastgesteld beleid. In appendix B bij het rapport van DNV staat een lijst met alle maatregelen die gelden als vastgesteld beleid. Voor zover MOB e.a. aanvoeren dat niet duidelijk is welke effecten aan welke maatregelen worden toegeschreven, geldt dat effecten van de verschillende maatregelen in de AERIUS Monitor zijn doorberekend naar depositieontwikkelingen in de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft toegelicht dat MOB e.a. hadden kunnen vragen om inzicht te geven in die berekeningen als daar behoefte aan bestond, maar dat zij dat niet hebben gedaan. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van DNV onvoldoende inzichtelijk is.Het betoog slaagt niet.

Het betoog van de raad van de gemeente Nieuwkoop dat de onderliggende data in de Dataset Stikstofdepositie Herkomst (DASH) onvoldoende toereikend zijn om een blijvende daling in stikstofdepositie vast te stellen, slaagt niet. Verweerder heeft onweersproken toegelicht dat gegevens uit de DASH niet ten grondslag liggen aan de berekeningen van de huidige en toekomstige stikstofdepositie met de AERIUS Monitor.Het betoog slaagt niet.

Staat van instandhouding en de instandhoudingsmaatregelen

97. MOB e.a., hierin gesteund door de raad van de gemeente Nieuwkoop, betogen verder dat verweerder ten onrechte alleen heeft beoordeeld of aannemelijk is dat in de betrokken Natura 2000-gebieden een blijvende daling van stikstofdepositie kan worden behaald. Volgens MOB e.a. had verweerder ook moeten aantonen dat de daling van de depositie voldoende is om het behoud van de betrokken natuurwaarden te borgen en een verslechtering te voorkomen. MOB e.a. wijzen in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 waaruit volgt dat wanneer een mitigerende maatregel ook als passende maatregel kan worden ingezet, een strengere motiveringsplicht geldt dan wanneer een mitigerende maatregel als instandhoudingsmaatregel kan worden ingezet. Volgens MOB e.a. volgt uit die uitspraak dat verweerder er dan niet mee kan volstaan aannemelijk te maken dat een blijvende daling van stikstofdepositie kan worden behaald. Verweerder dient in dat geval te motiveren welke maatregelen worden getroffen, binnen welk tijdspad deze worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Daarbij wordt in de uitspaken van 18 december 2024 verwezen naar de motiveringsplicht uit de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, waaruit volgt dat sprake moet zijn van een noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.MOB e.a. voeren verder aan dat uit de beheerplannen van de betrokken Natura 2000-gebieden weliswaar niet eenduidig volgt hoe groot de afname van stikstofdepositie moet zijn en binnen welke termijn deze moet zijn gerealiseerd, maar dat er talloze informatiebronnen en rapporten beschikbaar zijn waarmee een nadere ecologische duiding kan worden gegeven van de stikstofreductie die in de betrokken Natura 2000-gebieden noodzakelijk is. MOB e.a. wijzen in dit verband onder meer op de urgentielijst in het rapport “Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht” van 18 januari 2021 en de aanvulling daarop van 5 december 2022 van B-Ware, het advies van de Commissie Remkes van juli 2020 dat moet worden ingezet op een reductie van stikstofemissies van 50% vóór 2030 ten opzichte van 2019 en het breed gedragen uitgangspunt dat de stikstofdepositie zo snel mogelijk onder de KDW moet worden gebracht. Volgens MOB e.a. had op basis van deze informatie kunnen worden geconcludeerd dat de veronderstelde blijvende daling onvoldoende is om het behoud van de betrokken Natura 2000-gebieden te borgen en verslechtering te voorkomen. In 2030 blijft immers een belangrijk deel van het areaal van de stikstofgevoelige habitats overbelast, ook nadat de veronderstelde blijvende daling is gerealiseerd. Dat volgt volgens MOB e.a. ook uit de verschillende (concept) natuurdoelanalyses die voor de Natura 2000-gebieden zijn opgesteld en de adviezen van de Ecologische Autoriteit. Volgens MOB e.a. volgt hieruit dat verslechtering van de betrokken gebieden niet is uitgesloten, mede vanwege de aanhoudende stikstofdepositie.MOB e.a. voeren ten slotte aan dat verweerder ook de wettelijke reductiedoelstellingen uit artikel 1.12a van de Wnb bij de additionaliteitstoets had moeten betrekken.

98. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat wanneer uit de beheerplannen van de betrokken Natura 2000-gebieden niet eenduidig blijkt hoe groot de afname van de totale stikstofdepositie in het gebied moet zijn en binnen welke termijn deze moet worden gerealiseerd, er voor die gebieden vanuit moet worden gegaan dat aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan, als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.60.Er hoeft volgens verweerder niet te worden vastgesteld om welke daling in kwantitatieve zin en binnen welke termijn het gaat. Relevant is dat aannemelijk is dat een (blijvende) daling wordt gerealiseerd. Volgens verweerder brengt de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 materieel geen wijziging in deze toetsingsmaatstaf.

Vast staat dat voor verschillende betrokken Natura 2000-gebieden vanwege stikstofdepositie sprake is van (dreigende) verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de habitattypen waarvoor deze Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. In het advies over de Natuurdoelanalyse (NDA) voor het Natura 2000-gebied “Wormer en Jisperveld & Kalverpolder” van 17 juli 2023 staat dat verslechtering van verschillende habitattypen niet is uitgesloten. In het advies over de NDA voor het Natura 2000-gebied “Noordhollands Duinreservaat” van 30 november 2023 staat dat het aannemelijk is dat (een deel van) de natuur is verslechterd. Omdat waarschijnlijk al verslechtering is opgetreden, kan niet worden gewacht met het treffen van maatregelen, of althans met het starten van onderzoek dat hier duidelijkheid over geeft. Verdere verslechtering van het “Noordhollands Duinreservaat” is niet uitgesloten en onzeker is of met de bestaande en geplande maatregelen de doelen worden gehaald. In de NDA voor het Natura 2000-gebied “Naardermeer” staat dat voor verschillende habitattypen sprake is van verslechtering en dat met de vastgestelde maatregelen (verdere) verslechtering niet valt uit te sluiten. In verschillende andere NDA’s van betrokken Natura 2000-gebieden wordt ook geconcludeerd dat een deel van de natuur is verslechterd en dat de doelen met bestaande maatregelen niet worden gehaald. Dit betekent dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn ten aanzien van deze gebieden verplicht tot het treffen van passende maatregelen.

De rechtbank is van oordeel dat MOB e.a. terecht betogen dat uit de uitspraken van 18 december 2024 volgt dat het beoordelingskader voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen (op basis van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) verschilt van het beoordelingskader voor het treffen van passende maatregelen (op basis van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn). De Afdeling oordeelt hierover in rechtsoverwegingen 21.2 en 21.3 van de Rendac-uitspraak van 18 december 202461.. In rechtsoverweging 21.2 van die uitspraak geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel voor het geval die maatregel als instandhoudingsmaatregel kan worden ingezet. In dat kader legt zij het bevoegd gezag de verplichting op om te motiveren dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Deze motiveringsplicht geldt ook voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Als voorbeeld verwijst de Afdeling naar de uitspraken van 14 februari 202462.en 2 oktober 202463.waarin als toetsingsmaatstaf is gehanteerd dat aannemelijk moet worden gemaakt dat de beëindiging van de activiteiten van de saldogevers niet nodig is om een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren. Direct daarna in rechtsoverweging 21.3 geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel voor het geval die maatregel ook als passende maatregel kan worden ingezet. De Afdeling verwijst hiertoe naar het beoordelingskader in de Logtsebaan-uitspraak. Uit die uitspraak volgt dat verweerder, voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op natuurwaarden die door een overbelasting van stikstof dreigen te verslechteren, inzichtelijk moet maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Anders dan verweerder, ziet de rechtbank hierin een strengere toetsingsmaatstaf wanneer het gaat om mitigerende maatregelen die ook als passende maatregel kunnen worden ingezet. Als dit materieel om dezelfde toetsingsmaatstaf zou gaan, dan was er geen reden om in de uitspraak van 18 december 2024 een onderscheid te maken tussen mitigerende maatregelen die als instandhoudingsmaatregel kunnen worden ingezet en mitigerende maatregelen die als passende maatregel kunnen worden ingezet. Dit betekent dat verweerder niet kan volstaan met de stelling dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank ziet hiervoor bevestiging in de uitspraak van de Afdeling van 30 april 202564.waarin is overwogen dat het aannemelijk maken van een blijvende daling van stikstofdepositie voldoende is voor de additionaliteitstoets in relatie tot artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, maar dat hiermee nog geen invulling wordt gegeven aan de additionaliteitstoets in relatie tot artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank overweegt daarom in navolging van de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 16 april 202565.dat verweerder inzichtelijk dient te maken dat door een blijvende daling van stikstofdepositie ook wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat voor de betrokken Natura 2000-gebieden waarvoor passende maatregelen moeten worden getroffen, sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie waarmee ook wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De rechtbank wijst in dit verband ter illustratie op het Natura 2000-gebied “Wormer en Jisperveld & Kalverpolder” waar de voorgenomen activiteit zorgt voor de meeste stikstofdepositie. In de NDA voor dit gebied van 4 december 2023 staat dat te hoge stikstofdepositie een drukfactor is. Dit geldt met name voor de habitattypen H4010B Vochtige heiden (laagveengebied) en H7140B Overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden), waarbij ook de KDW fors wordt overschreden. Voor het habitattype H4010B Vochtige heiden (laagveengebied) geldt een KDW van 786 mol N/ha/jaar terwijl in de huidige situatie sprake is van een stikstofdepositie van 1.555 mol N/ha/jaar. Voor het habitattypen H7140B Overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden) geldt een KDW van 714 mol N/ha/jaar terwijl in de huidige situatie sprake is van een stikstofdepositie van 1.210 mol N/ha/jaar. In de rapporten van DNV staat dat in dit gebied volgens de gegevens van de AERIUS Monitor 2022 een afname van stikstofdepositie zal plaatsvinden van 139 mol/ha/jaar in 2030. Dit betekent volgens de rapporten van DNV dat in 2030 in dit gebied nog sprake zal zijn van een depositie van 903 mol/ha/jaar. In Appendix C staat dat volgens gegevens van de AERIUS Monitor 2023, gebaseerd op KEV 2023, dit is bijgesteld tot een afname van 76 mol/ha/jaar in 2030, waarbij in dat jaar nog sprake is van een depositie van 1014 mol/ha/jaar en in 2040 nog een depositie van 964 mol/ha/jaar. In het beheerplan en in het rapport “Uitwerking stikstofgevoelige habitattypen” van 8 november 2024, opgesteld door RHDHV in opdracht van RSG, wordt bovendien geconcludeerd dat in 2030 op 100% van het areaal van beide habitattypes sprake is van een overschrijding van de KDW. De rechtbank overweegt dat eenzelfde beeld naar voren komt uit de beheerplannen voor verschillende andere betrokken Natura 2000-gebieden. Van de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dit betekent dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de mitigerende maatregelen uit de passende beoordeling niet nodig zijn als passende maatregelen en daarom ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste.Het betoog slaagt.

De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun betoog dat uit het arrest van het HvJEU van 24 juni 202166.volgt dat verweerder in het kader van de additionaliteitstoets moet aantonen dat de andere passende maatregelen die worden getroffen zonder wetenschappelijke twijfel de verslechtering vanwege de te hoge stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden zullen beëindigen. Dit arrest gaat niet gaat over de toepassing van het additionaliteitsvereiste, maar over de verplichtingen van een lidstaat onder artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.Het betoog slaagt niet.

De rechtbank volgt MOB e.a. evenmin in hun betoog dat verweerder bij de toets aan het additionaliteitsvereiste onvoldoende aandacht heeft besteed aan de wettelijke reductiedoelstellingen uit artikel 1.12a van de Wnb. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 november 202267.overwogen dat de in artikel 1.12a van de Wnb gestelde omgevingswaarden op zichzelf niet verplichten tot het verwezenlijken van een gunstige staat van instandhouding van habitats die gevoelig zijn voor stikstof. Bij de gestelde omgevingswaarden gaat het alleen om een percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waar de kritische depositiewaarden in 2025, 2030 en 2035 niet langer mogen worden overschreden. Voor 2030 geldt daarbij dat ten minste vijftig procent van het areaal van de voor stikstof gevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de KDW moet zijn gebracht. Daarmee is niet vereist dat de stikstofdepositie op alle Natura 2000-gebieden wordt verminderd. De rechtbank overweegt dat artikel 1.12a van de Wnb dus niet verplicht om binnen de in dat artikel gestelde termijn in alle betrokken Natura 2000-gebieden de stikstofdepositie onder de KDW te brengen. De rechtbank ziet daarom geen reden voor het oordeel dat verweerder dit artikel bij de additionaliteitstoets had moeten betrekken. Dat de rechtbank Den Haag in een civiele zaak bij vonnis van 22 januari 202568.heeft geoordeeld dat de Staat der Nederlanden onrechtmatig handelt doordat de wettelijke reductiedoelstelling uit artikel 1.12a van de Wnb in 2025 niet is gehaald en, met de huidige ontoereikende maatregelen, in 2030 zeer waarschijnlijk niet wordt gehaald is, anders dan MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen, daarom ook niet van belang voor de additionaliteitstoets die door verweerder in deze zaak moet worden verricht.Het betoog slaagt niet.

Conclusie additionaliteitsvereiste

99. De rechtbank heeft in de tussenconclusie in overweging 89 overwogen dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen additionaliteitstoets heeft verricht. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en zal worden vernietigd. Verweerder heeft in het verweerschrift en in de nadere reactie op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 alsnog een additionaliteitstoets verricht. De rechtbank heeft in overweging 91.1 overwogen dat deze toets ten onrechte niet ook betrekking heeft op de depositie van zwaveldioxide. De rechtbank komt verder tot het oordeel dat verweerder met de overgelegde rapporten van DNV en het ministerie van LVVN aannemelijk heeft gemaakt dat in alle betrokken Natura 2000-gebieden sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie. Voor verschillende betrokken Natura 2000-gebieden geldt echter dat sprake is van (dreigende) verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht in dat geval tot het treffen van passende maatregelen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 volgt dat als mitigerende maatregelen ook als passende maatregelen kunnen worden ingezet, een zwaardere motiveringsplicht geldt ten aanzien van het additionaliteitsvereiste. In dat geval kan verweerder er niet mee volstaan aannemelijk te maken dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden, maar moet inzichtelijk worden gemaakt dat hiermee wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder met de overgelegde rapporten van DNV en het ministerie van LVVN, er niet in is geslaagd om dat inzichtelijk te maken. Dat betekent dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit op dit punt niet in stand zal laten.

Verstoring door geluid en optische verstoring

Passende beoordeling

100. In deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat dat de voorgenomen activiteit ook effecten op Natura 2000-gebieden kan veroorzaken als gevolg van lager of vaker overvliegende vliegtuigen of door toename van geluid door overvliegende vliegtuigen. Vliegtuigbewegingen kunnen een verstorend effect hebben op dieren en vooral op vogels vanwege zichtbaarheid op grote afstand (in de lucht), grote snelheid en relatief veel geluid. Omdat een vliegtuig vaak ook snel een gebied weer verlaat, kan de verstoring weliswaar intens zijn, maar is deze vaak ook van korte duur. Verstoring door vliegtuigen wordt pas kritisch voor vogels wanneer de frequentie van vliegtuigpassages hoog is en dusdanig laag gevlogen wordt dat verstoring optreedt (bijvoorbeeld dichtbij vliegvelden), of wanneer één verstoring grote effecten heeft door bijvoorbeeld een zeer lage vlieghoogte in een kwetsbaar gebied (broedvogels, broedkolonies). Vliegtuigen die over of nabij Natura 2000-gebieden vliegen, kunnen daarnaast verstoring veroorzaken doordat geluid geproduceerd wordt dat dieren beïnvloedt. Voor de effectbeoordeling van geluidverstoring van fauna is aangesloten op de drempelwaarden die naar voren zijn gekomen uit onderzoek door Bureau Waardenburg naar de gevolgen van het vliegverkeer. Hieruit blijkt dat vanaf een geluidbelasting van 42 of 43 dB(A) er een kans is op verstoring van broedvogels in open gebied (weidevogels) en voor bosvogels vanaf 47 dB(A). Deze drempelwaarden gelden voor gevoelige soorten. Voor minder gevoelige broedvogelsoorten wordt een drempelwaarde van 55 dB(A) gehanteerd. Uit de genoemde onderzoeken blijkt een grote variatie aan verstoringsgevoeligheid tussen soorten en zelfs binnen soorten.Niet-broedvogels blijken bovendien minder gevoelig dan broedvogels. In de ecologische beoordeling die deel uitmaakt van de passende beoordeling wordt getoetst aan de 43 dB(A) contour waarbinnen alle relevante vogelsoorten vallen met een instandhoudingsdoelstelling, zowel broedvogels als niet-broedvogels.Uit studies en andere bronnen blijkt dat tot een vlieghoogte van maximaal 3.000 voet verstorende effecten op vogels en andere dieren op kunnen optreden. Hierbij is naar verschillende vormen van vliegverkeer gekeken en daaruit is afgeleid dat hoe meer geluid wordt veroorzaakt, hoe dichter bij wordt gevlogen (lager vliegen) en/of hoe langer een vliegtuig in een gebied blijft, hoe groter de verstoring is. Helikopters (veel geluid, langzaam en vaak relatief laag) zorgen in deze voor de meeste verstoring. De grootte van de toestellen lijkt geen relatie met de gevonden effecten te hebben. Bij toetsing aan de natuurwetgeving in Nederland wordt er daarom van uitgegaan dat vliegtuigen boven de 3.000 voet boven Natura 2000-gebieden kunnen vliegen zonder dat er dan kansen zijn op significant negatieve effecten op dieren die in de Natura 2000-gebieden aanwezig zijn. Uit de onderzoeken is ook naar voren gekomen dat de verstoringsafstand door vliegtuigen in het horizontale vlak groter is dan in het verticale vlak en tot maximaal twee kilometer kan reiken. Daarom kunnen negatieve effecten alleen op voorhand worden uitgesloten als Natura 2000-gebieden op meer dan twee kilometer afstand van vliegpaden liggen. Voor vliegpaden die op minder dan twee kilometer naast Natura 2000-gebieden lopen, of er overheen gaan, moet dus nagegaan worden op welke hoogte gevlogen wordt en indien dit lager is dan 3000 voet, welke effecten dit kan hebben.In deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat verder dat vanaf Schiphol vertrekkende toestellen vrijwel altijd (ruim) boven de 3.000 voet vliegen als ze Natura 2000-gebieden kruisen en dat daarom geen optische en akoestische effecten op Natura 2000-gebieden te verwachten zijn van vertrekkende toestellen. Voor landende toestellen moet er rekening mee worden gehouden dat door een aanzienlijk deel van de vluchten overdag op een hoogte van ongeveer 2.000 voet wordt gevlogen. Landend verkeer kruist op verschillende hoogtes enkele Natura 2000-gebieden, een deel van die vluchten ligt onder de 3000 voet.De toename van het aantal vliegtuigbewegingen in de voorgenomen activiteit ten opzichte van de referentiesituaties, in combinatie met een verschuiving in het baangebruik zorgt voor een toe- dan wel afname van vliegtuigbewegingen op de verschillende vliegroutes. Hierdoor zal op sommige routes boven (of binnen twee kilometer langs) Natura 2000-gebieden het aantal vliegtuigbewegingen tussen de 2.000 en 3.000 voet toenemen en op andere juist afnemen. Hierbij is alleen naar naderende vluchten gekeken, omdat vertrekkende vluchten vrijwel altijd al ruim boven de 3.000 voet vliegen als ze Natura 2000-gebieden naderen en daarom geen effecten zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen.Volgens deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling geldt voor de Natura 2000-gebieden “Broekvelden, Vettenbroek & Polder Stein”, “Eilandspolder”, “Meijendel & Berkheide”, “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”, “Noordhollands Duinreservaat”, “Polder Westzaan” en “Schoorlse Duinen”, dat sprake is van een toename van mogelijke optische verstoring. Voor deze Natura 2000-gebieden is een nadere toetsing uitgevoerd voor de instandhoudingsdoelen. De conclusie van die nadere toetsing is dat de veranderingen in optische verstoring als gevolg van de voorgenomen activiteit in vergelijking met de referentiesituaties, in geen enkel Natura 2000-gebied leiden tot effecten die het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengen.Volgens deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling kan verder worden geconcludeerd dat voor de Natura 2000-gebieden “Noordhollands Duingebied”, “Wormer en Jisperveld & Kalverpolder” en “Eilandspolder” sprake is van een geluidstoename door de voorgenomen activiteit in relatie tot de referentiesituatie. Voor deze Natura 2000-gebieden is een nadere toetsing uitgevoerd voor de instandhoudingsdoelen. De conclusie van die nadere toetsing is dat de veranderingen in geluidbelasting als gevolg van de voorgenomen activiteit in vergelijking met de referentiesituatie, in geen enkel Natura 2000-gebied leiden tot effecten die het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengen.

Referentiesituatie optische verstoring en verstoring door geluid

101. MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project niet zal leiden tot significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden vanwege verstoring door het geluid van vliegtuigen en door optische verstoring. Volgens MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop zijn de gevolgen hiervan in de passende beoordeling niet op juiste wijze in kaart gebracht. Zij voeren in dit verband ten eerste aan dat de reikwijdte van de passende beoordeling te beperkt is, omdat alleen is gekeken naar effecten van de voorgenomen activiteit ten opzichte van de referentiesituaties. Dit is volgens MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop niet in overeenstemming met de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. MOB e.a. voeren in dit verband verder aan dat in de passende beoordeling ten onrechte voor deze verstorende effecten dezelfde referentiesituatie wordt gehanteerd als voor de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie. De referentiesituatie voor stikstofdepositie hoeft volgens hen niet de situatie te zijn waarin voor de specifieke Natura 2000-gebieden ook de minste effecten wat betreft geluidverstoring en optische verstoring plaatsvonden. MOB e.a. wijzen in dit verband op blz. 18 van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling, waaruit volgt dat voor drie Natura 2000-gebieden waarvan de referentiesituatie wordt ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000, het LVB 2008 een gunstiger geluidbelasting tot gevolg had en daarmee voor dit aspect de meest beperkende toestemming is.

102. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de passende beoordeling wat betreft de aspecten geluid en optische verstoring in overeenstemming is met de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. In de passende beoordeling zijn de gevolgen van de voorgenomen activiteit beschouwd. In de passende beoordeling zijn ook de gevolgen van de referentiesituaties inzichtelijk gemaakt en zijn de gevolgen van de voorgenomen activiteit afgezet tegen de gevolgen van het project in de referentiesituaties. De referentiesituaties zijn ontleend aan de twee meest beperkende besluiten na de aanwijzing van de onderscheiden Natura 2000-gebieden. Dit zijn het aanwijzingsbesluit 2000 voor de natuurgebieden die zijn aangewezen vóór 2003 en het LVB 2008 voor de natuurgebieden die zijn aangewezen na 2003. Het kan zijn dat de voorgenomen activiteit in een Natura 2000-gebied leidt tot een toename van geluid ten opzichte van de situatie in 2008, maar een afname ten opzichte van de situatie in 2000. Afhankelijk van de vraag welke referentiesituatie van toepassing is, is die toename tussen 2000 en 2008 relevant of niet.

102.1. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling ten aanzien van de aspecten geluid en optische verstoring niet in overeenstemming is met de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. In die uitspraken is geoordeeld dat in de voortoets voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking meer mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit is in deze zaak ook niet gedaan. De hele voorgenomen activiteit is betrokken in de passende beoordeling. Daarbij is vervolgens in de passende beoordeling als mitigerende maatregel onder meer intern gesaldeerd met de referentiesituaties. Als dit tot gevolg had dat de voorgenomen activiteit bij bepaalde Natura 2000-gebieden in vergelijking tot de referentiesituaties niet leidde tot een toename van verstoring door geluid of optische verstoring, is in de passende beoordeling geconcludeerd dat significante gevolgen zijn uitgesloten. De rechtbank leest in de uitspraken van 18 december 2024 niet dat dit in een passende beoordeling niet is toegestaan. Voor zover de raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt dat het intern salderen met de referentiesituaties voor geluid- en optische verstoring ten onrechte niet is getoetst op additionaliteit, slaagt dit betoog niet. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de raad van de gemeente Nieuwkoop niet heeft onderbouwd dat – anders dan met betrekking tot stikstofdepositie – in de betrokken Natura 2000-gebieden instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen nodig zijn waar het gaat om geluid- of optische verstoring.

102.2. De rechtbank stelt vast dat de referentiesituaties voor de verschillende Natura 2000-gebieden voor de beoordeling van verstoring door geluid en optische verstoring, dezelfde zijn als bij de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie. Dit heeft verweerder ter zitting ook bevestigd. De rechtbank overweegt dat MOB e.a. wijzen op blz. 18 van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling. Daarin leest de rechtbank over drie betrokken Natura 2000-gebieden met 2002 als referentiejaar (“Eilandspolder”, “Oostelijke Vechtplassen” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”) dat daar sprake is van enige toename van de geluidbelasting in vergelijking met de referentiesituatie die wordt ontleend aan het LVB 2008. Voor deze gebieden is volgens deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” echter 2002 het referentiejaar en is bij de gebieden “Oostelijke Vechtplassen” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” de geluidbelasting sinds 2002 afgenomen, zodat deze gebieden niet verder zijn getoetst. Als er voor deze gebieden echter sprake is van een afname van geluidbelasting ten opzichte van de referentiesituatie die wordt ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000, maar een toename van de geluidbelasting ten opzichte van de referentiesituatie die wordt ontleend aan het LVB 2008, dan betekent dat naar het oordeel van de rechtbank dat het LVB 2008 voor deze gebieden ten aanzien van het aspect geluid meer beperkend is dan het aanwijzingsbesluit 2000. Dit zou betekenen dat ten aanzien van het aspect geluid het LVB 2008 voor deze gebieden de meest beperkende milieutoestemming is sinds de referentiedatum. De rechtbank overweegt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voor deze gebieden desondanks in navolging van de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie kan worden gekozen voor de referentiesituatie die is ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.Het betoog slaagt.

Hoogte van 3.000 voet

103. De raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt dat verweerder ten onrechte bij de beoordeling van verstoring door geluid en optische verstoring heeft aangenomen dat bij het vliegen op een hoogte boven 3.000 voet boven Natura 2000-gebieden, significant negatieve effecten op dieren in de Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop is de grens van 3.000 voet afgeleid van de afkapgrens voor stikstofdepositie en kan deze grens niet zomaar worden toegepast bij de beoordeling van verstoring door geluid en optische verstoring.

103.1. De rechtbank overweegt dat in deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat dat er veel onderzoek is uitgevoerd naar de grenzen in hoogte en afstand waarbij een vliegtuig nog wel of juist geen verstoring meer veroorzaakt. De oorzaak van die verstoring is een combinatie van visuele verstoring en geluidsverstoring. Het overgrote deel daarvan ging over vogels omdat daarvan bekend was dat verstoring op kon treden. Op basis van een review van bestaande literatuur is afgeleid dat lichte verstoring van vogels kan optreden indien lager wordt gevlogen dan 3.000 voet en matige verstoring indien lager wordt gevlogen dan 2.000 voet. Anders dan de raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt, is de grens van 3.000 voet waarboven geen verstoring door geluid en optische verstoring meer optreedt dus niet afgeleid van de afkapgrens voor stikstofdepositie, maar volgt deze uit onderzoek naar verstoring van vogels. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit onderzoek tekort zou schieten. Verweerder wijst er bovendien terecht op dat de Afdeling de grens van 3.000 voet waarboven geen verstoring meer optreedt ook heeft geaccepteerd in haar rechtspraak.69.Het betoog slaagt niet.

General aviation verkeer

104. MOB e.a. voeren – hierin op onderdelen gesteund door de raad van de gemeente Nieuwkoop – verder aan dat in de passende beoordeling niet is uitgegaan van de correcte uitgangspunten met betrekking tot het general aviation (GA)-verkeer dat gebruikmaakt van Schiphol. Het GA-verkeer is het niet-handelsverkeer dat vanaf Schiphol wordt afgehandeld en hieronder vallen politie-, ambulance- en zakenvluchten. De samenstelling, de vliegroutes en het aantal vliegtuigbewegingen per baan van het GA-verkeer zijn niet inzichtelijk gemaakt. Dit is volgens MOB e.a. wel van belang voor de effectenanalyse van geluid op de doelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, vanwege het verschil in mogelijke effecten tussen het handelsverkeer en het GA-verkeer en de cumulatieve werking van de twee typen luchtgebonden activiteiten op Natura 2000-doelstellingen. Voor GA-verkeer geldt ook geen maximum, zodat de omvang niet kan worden gereguleerd. MOB e.a. wijzen in dit verband op de door hen ingediende “Contra-expertise natuurvergunning Schiphol: Effecten van geluid en optische verstoring op Natura 2000” van 4 maart 2024, opgesteld door NatuurInclusief (hierna: het rapport van NatuurInclusief). In dit rapport staat dat het aantal vliegtuigbewegingen van het GA-verkeer niet constant is, maar varieert tussen de 10.000 en 20.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Volgens het rapport van NatuurInclusief is het aantal vliegtuigbewegingen van 9.448 in 2019 dat is genoemd in deelrapport 2 “Scenario’s” bij de passende beoordeling daarom niet maatgevend. De algemene opslag van 2,5% van het handelsverkeer die in dit deelrapport wordt genoemd, leidt volgens het rapport van NatuurInclusief ook niet tot een worst case-scenario. Wanneer deze algemene opslag van 2,5% wordt toegepast op het maximale aantal van 500.0000 vliegtuigbewegingen voor het handelsverkeer, dan wordt slechts uitgekomen op 12.500 vliegtuigbewegingenGA-verkeer. In het rapport van NatuurInclusief staat verder dat ook de samenstelling van het GA-verkeer onduidelijk is. Met name is onduidelijk of hierin naast politiehelikopters ook ander helikopterverkeer zit.

105. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de effecten van het GA-verkeer zijn gebaseerd op de grenswaardescenario’s bij het aanwijzingsbesluit 2000 en het LVB 2008 met daarin een algehele opslag van 2,5% geluidruimte voor de bijdrage van het GA-verkeer. In de passende beoordeling voor het onderzoek naar significante gevolgen door geluidverstoring is het GA-verkeer betrokken. Hiervoor is een schaalfactor van 1,025 toegepast op de berekende LAeq, 24h geluidbelasting. Dat betekent een verhoging met 2,5% van de berekende geluidbelasting door het handelsverkeer. Het aandeel vanGA-verkeer in de totale hoeveelheid geluid was in 2019 slechts 0,5%. De opslag van 2,5% is dus volgens verweerder een worst case-scenario. Verweerder stelt zich wat betreft de optische verstoring op het standpunt dat in de ecologische beoordeling inzichtelijk is gemaakt welk verkeerssegment voorkomt op minder dan 2.000 meter afstand horizontaal en minder dan 3000 voet verticaal van Natura 2000-gebieden. Hiermee is ook inzichtelijk gemaakt op welke hoogte het GA-verkeer voorkomt.

105.1. In paragraaf 3.3. van deelrapport 3c “Geluid” bij de passende beoordeling staat dat voor de geluidberekeningen dezelfde scenario’s zijn gebruikt als voor de depositieberekeningen. Voor het GA-verkeer is een schaalfactor van 1,025 (2,5% extra) toegepast voor de LAeq, 24h geluidbelasting.

105.2. MOB e.a. wijzen er terecht op dat in het bestreden besluit het maximale aantal vliegtuigbewegingen GA-verkeer niet is begrensd. MOB e.a. stellen ook terecht vast dat uit de passende beoordeling volgt dat het aantal GA-vliegtuigbewegingen niet constant is, maar jaarlijks kan variëren. De rechtbank volgt MOB e.a. ook in de vaststelling dat de samenstelling, de vliegroutes en het aantal vliegtuigbewegingen per baan van hetGA-verkeer in de passende beoordeling voor de berekening van de geluidbelasting niet inzichtelijk is gemaakt. Dit betekent echter niet dat de invloed van het geluid van hetGA-verkeer niet op correcte wijze is meegenomen bij de beoordeling van de effecten van geluidsverstoring op de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft toegelicht dat deze effecten van geluidsverstoring van het GA-verkeer zijn meegenomen door te rekenen met een opslag van 2,5% op de geluidbelasting als gevolg van het handelsverkeer. Anders dan MOB e.a. betogen gaat dit niet om een opslag van 2,5% van het aantal vliegbewegingen van het handelsverkeer, maar om een opslag van het geluid dat het handelsverkeer produceert. Verweerder heeft toegelicht dat de geluidproductie van vliegtuigen die vallen onder het handelsverkeer groter is dan de geluidproductie van vliegtuigen die vallen onder het GA-verkeer voor de Oostbaan (waarvan het GA-verkeer met name gebruik maakt), waardoor een opslag van 2,5% in geluid voorziet in een grotere opslag dan 2,5% van het aantal vluchten. In dit verband verwijst verweerder naar paragraaf 3.4 van de “Milieueffectrapportage voor het nieuwe normen- en handhavingsstelsel Schiphol: Milieueffectrapportage 2020, deel 3, scenario’s” waarin staat dat de opslag van 2,5% is gebaseerd op het gerealiseerde GA-verkeer in 2019. Dit levert een conservatieve benadering op voor de bijdrage aan de totale geluidbelasting van het GA-verkeer, aangezien het aandeel van het GA-verkeer, exclusief helikopters, in 2019 in de totale hoeveelheid geluid slechts 0,5% was, aldus de Milieueffectrapportage. MOB e.a. hebben dit percentage van 0,5% van de totale hoeveelheid geluid niet betwist. De rechtbank overweegt dat verweerder zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat een opslag van 2,5% een worst case- scenario is. Voor zover MOB e.a. betogen dat onduidelijk is of binnen deze 2,5% opslag ook het helikopterverkeer is betrokken, heeft verweerder onweersproken toegelicht dat deze opslag geldt voor al het GA-verkeer inclusief helikopters. Verweerder heeft verder toegelicht dat in de praktijk nauwelijks met helikopters wordt gevlogen, met uitzondering van hulpdiensten die niet aan de voorgenomen activiteit zijn toe te rekenen. De rechtbank ziet in hetgeen MOB e.a. hebben aangevoerd geen reden om hieraan te twijfelen. De rechtbank ziet anders dan MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop betogen, gelet hierop ook geen aanleiding voor het oordeel dat in natuurvergunning een maximaal aantal vliegtuigbewegingen voor GA-verkeer had moeten worden opgenomen.Het betoog slaagt niet.

105.3. Verweerder wijst er verder terecht op dat voor de optische verstoring in paragraaf 3.1.2 van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” staat dat op basis van feitelijke vluchtgegevens uit 2002, 2008 en 2019 de verdeling van vliegtuigen over vliegroutes en vlieghoogtes boven Natura 2000-gebieden is beoordeeld. Per Natura 2000-gebied is aangeven welke veranderingen in aantal vluchten hebben plaatsgevonden in relatie tot de hoogtes waarop boven de Natura 2000-gebieden is gevlogen. Per Natura 2000-gebied is verder aangegeven op welke hoogte en in welke hoeveelheid het GA-verkeer in die gebieden feitelijk is voorgekomen in 2002, 2008 en 2019. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat het GA-verkeer in het kader van de beoordeling van de optische verstoring door luchtverkeer onvoldoende inzichtelijk is gemaakt.Het betoog slaagt niet.

Methodiek berekening geluid

106. MOB e.a. voeren aan dat in de passende beoordeling geen gebruik is gemaakt van de juiste methodiek om de geluidseffecten van de voorgenomen activiteit op aangewezen soorten te beoordelen. Volgens MOB e.a. mocht niet uitsluitend met een jaargemiddelde geluidbelasting worden gerekend, omdat dit geen inzicht geeft in de pieken van de geluidbelasting. Zij wijzen in dit verband naar het rapport van NatuurInclusief waarin staat dat bij het jaargemiddelde LAeq, 24h alle vliegtuigbewegingen binnen het etmaal even zwaar wegen. Deze methode heeft als bezwaar dat geen inzicht wordt gegeven in de pieken van de geluidbelasting gedurende de seizoenen in het jaar. Bij gebieden waarin sprake is van een toename van geluidbelasting ten opzichte van de referentiesituatie is het onduidelijk of dit een evenredige toename is verspreid over het jaar of dat er sprake is van bepaalde pieken die overlappen met kwetsbare periode van aangewezen soorten. Daarom kan een kans op significante gevolgen niet zonder meer worden uitgesloten. In het rapport van NatuurInclusief staat verder dat de berekeningsmethodiek ECAC Doc29 niet goed toepasbaar is op GA-verkeer en niet geschikt is voor het bepalen van geluidbelasting als gevolg van vliegbewegingen van helikopters.

107. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de effecten voor geluid in de passende beoordeling zijn uitgedrukt in de jaargemiddelde geluidbelasting, LAeq, 24h. Volgens verweerder vloeit deze methodiek voort uit onderzoek naar effecten van geluid op vogels waar de verstoringsrelaties zijn bepaald via dB(A)Laeq-berekeningen. Verweerder wijst in dit verband op onderzoek door Lensink e.a. De passende beoordeling is daarmee volgens verweerder uitgevoerd op basis van de beste wetenschappelijke inzichten. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de geluidsresultaten zijn gebaseerd op de ECAC Doc29-methode. Dit is een geharmoniseerde methode om de geluidbelasting rondom civiele luchthavens te bepalen. Voor het GA-verkeer is een opslag van 2,5% bovenop de geluidbelasting van het handelsverkeer toegepast. Deze opslag geldt ook voor het helikopterverkeer. Op Schiphol wordt echter nauwelijks gevlogen met helikopters (met uitzondering van de hulpdiensten). Het aandeel in 2019 was nul.

108. RSG verwijst in aanvulling hierop naar het rapport “Reactie op notitie NatuurInclusief” van 30 oktober 2024. Daarin staat dat de jaargemiddelde geluidbelasting een betere maatstaf is voor het beoordelen van eventuele verstoringseffecten veroorzaakt door geluid dan de piekgeluidbelasting. Dit komt doordat de gemiddelde geluidsdruk rekening houdt met zowel de intensiteit van de verstoring als de frequentie waarmee deze optreedt. Bovendien zijn er geen relevante verschillen tussen het aantal starts en landingen per 20 minuten gedurende de winter- en de zomerperiode, waardoor een eventuele verstoring gelijkmatig over zowel de dag als het jaar plaatsvindt. Er is dus geen verstoringspiek die samenvalt met momenten waarop soorten extra kwetsbaar kunnen zijn, zoals tijdens het broedseizoen.

108.1. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de geluidseffecten niet heeft mogen uitgaan van de methodiek waarbij wordt gerekend met de jaargemiddelde geluidbelasting (LAeq, 24h). Verweerder heeft toegelicht dat deze methode volgt uit onderzoek naar effecten van geluid op vogels van Lensink e.a. Volgens verweerder zijn dit de beste wetenschappelijke inzichten op dit gebied. In het rapport van NatuurInclusief wordt erkend dat deze methodiek wordt aanbevolen door Lensink e.a. MOB e.a. wijzen in hun reactie op het verweerschrift van 5 november 2024 naar een rapport van Tulp e.a. uit 2002 waarin verschillende methodieken tegen elkaar zijn afgewogen, met een keuze voor LAeq, 24h om de gevolgen op vogels het best in beeld te brengen. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat de methodiek waarbij wordt gerekend met de jaargemiddelde geluidbelasting (LAeq, 24h) de beste wetenschappelijke inzichten vertegenwoordigt. Dat deze rekenmethodiek volgens MOB e.a. beperkingen kent waardoor er geen inzicht wordt gegeven in het effect van geluid gedurende de kwetsbare periodes van aangewezen soorten, maakt niet dat geen sprake is van de beste wetenschappelijke inzichten en dat de methodiek niet gehanteerd had mogen worden. Daarbij geldt dat volgens de reactie van RHDHV op het rapport van NatuurInclusief geen sprake is van een verstoringspiek die samenvalt met momenten waarop soorten extra kwetsbaar kunnen zijn en de verstoring gelijkmatig over zowel de dag als het jaar plaatsvindt.Het betoog slaagt niet.

108.2. De rechtbank ziet in hetgeen MOB e.a. hebben aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat de berekeningsmethodiek ECAC Doc29 niet toegepast had mogen worden. Verweerder heeft toegelicht dat dit een voor Europa geharmoniseerde methode beschrijft om de geluidbelasting rondom civiele luchthavens te bepalen. Voor zover MOB e.a. betogen dat deze methodiek minder geschikt is voor GA-verkeer en met name voor het berekenen van de geluidbelasting van helikopers, geldt dat hiervoor een opslag van 2,5% van de totale geluidbelasting van het handelsverkeer is gehanteerd. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat dit een worst case-benadering is van de geluidbelasting afkomstig van het GA-verkeer.Het betoog slaagt niet.

109. De raad van de gemeente Nieuwkoop betoogt verder dat onduidelijk is waarom is getoetst aan een contour van 43 dB(A) in plaats van 42 dB(A). In paragraaf 2.2.2 van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat immers dat er vanaf een geluidbelasting van 42 of 43 dB(A) een kans is op verstoring van broedvogels van open gebied. Volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop had voor een worst case- benadering moeten worden uitgegaan van een contour van 42 dB(A). De raad van de gemeente Nieuwkoop voert verder aan dat uit de passende beoordeling niet volgt of bij de beoordeling van geluidverstoring is meegenomen dat vliegtuigen het landingsgestel al uitklappen boven het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”, hetgeen tot extra geluidbelasting leidt. Verder is volgens de raad van de gemeente Nieuwkoop niet onderzocht wat het effect van de geluidbelasting is op het broedsel van aangewezen vogelsoorten in het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”. De raad van de gemeente Nieuwkoop heeft in dit kader gewezen op een aantal onderzoeken naar de invloed van verkeerslawaai op vogeljongen in het ei of in het nest.

109.1. In paragraaf 2.2.2 van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat dat voor de effectbeoordeling van geluidverstoring van fauna is aangesloten bij de drempelwaarden die naar voren zijn gekomen uit onderzoek door Bureau Waardenburg naar de gevolgen van het vliegverkeer (deel 4 deelonderzoek Natuur bij het MER). Hieruit blijkt dat vanaf een geluidbelasting van 42 of 43 dB(A) er een kans is op verstoring van broedvogels in open gebied (weidevogels) en voor bosvogels vanaf 47 dB(A). Deze drempelwaarden gelden voor gevoelige soorten. Voor minder gevoelige broedvogelsoorten wordt een drempelwaarde van 55 dB(A) gehanteerd. Uit de genoemde onderzoeken blijkt een grote variatie aan verstoringsgevoeligheid tussen soorten en zelfs binnen soorten. Niet-broedvogels blijken bovendien minder gevoelig dan broedvogels. In dit rapport wordt getoetst aan de 43 dB(A) contour waarbinnen alle relevante vogelsoorten vallen met een instandhoudingsdoelstelling, zowel broedvogel als niet-broedvogel.

109.2. Verweerder heeft toegelicht dat 42 dB(A) in algemene zin de ondergrens is voor verstoring van broedvogels en dat vervolgens is gekeken naar de relevante vogelsoorten met een instandhoudingsdoelstelling voor de betrokken Natura 2000-gebieden en dat voor die soorten de ondergrens 43 dB(A) is. Volgens verweerder is hiermee aangesloten bij de meest gangbare methodieken waarbij geldt dat voor de meeste vogelsoorten 43 dB(A) de ondergrens is waarbij verstoringseffecten optreden. De rechtbank overweegt dat verweerder hiermee voldoende heeft gemotiveerd waarom in de passende beoordeling is gekozen voor de 43 dB(A) contour.

109.3. De rechtbank overweegt verder dat verweerder ter zitting in algemene zin heeft toegelicht dat het effect van de geluidbelasting op broedsel van aanwezen vogelsoorten voor de betrokken Natura 2000-gebieden in de passende beoordeling is betrokken. Voor het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”, waarvoor de raad van de gemeente Nieuwkoop opkomt, geldt evenwel dat in de passende beoordeling ervan is uitgegaan dat de referentiesituatie wordt ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000 en dat ten opzichte hiervan geen sprake is van een toename van geluid, zodat de geluidseffecten op de aangewezen soorten niet verder zijn beoordeeld. De rechtbank heeft hiervoor in overweging 102.2 al overwogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voor dit Natura 2000-gebied ten aanzien van het aspect geluid het LVB 2008 niet als meest beperkende milieutoestemming sinds de referentiedatum heeft te gelden, omdat ten aanzien van het LVB 2008 wel sprake is van een toename van de geluidbelasting. Dit betekent dat verweerder ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat het niet nodig was om de (toename van de) geluidbelasting door de voorgenomen activiteit te beoordelen voor de aangewezen soorten van dit Natura 2000-gebied, inclusief de effecten van het uitklappen van het landingsgestel en de effecten op het broedsel van aangewezen soorten. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt ook niet voldoende is gemotiveerd. Het betoog slaagt. Vertrekkende vluchten

110. MOB e.a. voeren aan dat niet is uitgesloten dat een deel van het vertrekkende vliegverkeer onder 3000 voet komt boven Natura 2000-gebieden. MOB e.a. wijzen in dit verband naar het rapport van NatuurInclusief waarin staat dat uit de figuren 2-3 en 2-4 in deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling niet duidelijk volgt dat de vertrekkende vluchten de Natura 2000-gebieden “Polder Westzaan” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” op een hoogte van meer dan 3000 voet passeren. In het rapport van NatuurInclusief staat verder dat uit de indeling van het luchtruim en de gebruikelijke vlieghoogte van het handelsverkeer en het GA-verkeer naar voren komt dat in ieder geval een deel van het GA-verkeer vanaf Schiphol naar een lagere vliegbaan zal stijgen dan het handelsverkeer. Door een gebrek aan inzicht in de samenstelling van het GA-verkeer op Schiphol is het niet duidelijk welk deel van het GA-verkeer dit betreft. Het is volgens NatuurInclusief zeer aannemelijk dat een deel van het vertrekkende GA-verkeer en mogelijk ook een deel van het vertrekkende handelsverkeer ook boven Natura 2000-gebieden lager zal vliegen dan 3000 voet.

111. Verweerder stelt zich op het standpunt dat vertrekkende vluchten altijd al ruim boven 3.000 voet vliegen als ze Natura 2000-gebieden kruisen en dat daarom geen effecten van vertrekkende vluchten zijn te verwachten. De Natura 2000-gebieden “Polder Westzaan” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” liggen hemelsbreed op 10 km en 13 km afstand van Schiphol. Voor vliegtuigen is het van belang om zo snel mogelijke hoogte te winnen bij het opstijgen. Uit figuur 2-3 en 2-4 in deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling volgt volgens verweerder dat boven deze gebieden hoger dan 3000 voet wordt gevlogen. Volgens verweerder is het ook niet waarschijnlijk dat vertrekkend GA-verkeer de Natura 2000-gebieden zal passeren op een vlieghoogte lager dan 3000 voet. De Natura 2000-gebieden “Polder Westzaan” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” liggen niet in het verlengde van de Oostbaan vanaf waar het grootste deel van het GA-verkeer vertrekt.

111.1. In deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat dat in figuur 2-1 tot en met figuur 2-6 is aangegeven hoe verkeer van en naar Schiphol vliegt in de dag- en nachtperiode. De figuren zijn samengesteld op basis van feitelijke vliegtuigbewegingen uit 2019. In figuur 2-3 zijn vertrekkende vluchten gedurende de dagperiode in 2019 weergegeven. De kleur van elke routelijn geeft de vlieghoogte op het betreffende punt weer van de weergegeven vluchten. Uitgangspunt is dat opstijgend verkeer zo snel als dat kan naar grotere hoogtes (6.000 – 10.000 voet) vliegt, omdat daar de luchtweerstand lager is en daar vliegen dus efficiënter, goedkoper en milieuvriendelijker is.

111.2. De rechtbank volgt MOB e.a. niet in hun stelling dat uit figuur 2-3 en 2-4 in deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling niet volgt dat de vertrekkende vluchten de Natura 2000-gebieden “Polder Westzaan” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” op een hoogte van meer dan 3000 voet passeren. Uit deze figuren en de hierop gegeven toelichting volgt naar het oordeel van de rechtbank afdoende dat vluchten die vanaf Schiphol vertrekken een hoogte hebben van meer dan 3000 voet als zij zich boven deze Natura 2000-gebieden bevinden. Op de beide figuren is te zien dat de lijn van vertrekkende vluchten richting het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” ongeveer ter hoogte van Mijdrecht niet meer een rode kleur heeft en vliegtuigen vanaf ongeveer dat punt dus boven 3000 voet vliegen. Op de figuren is verder te zien dat de rode lijn van vertrekkende vluchten vanaf de Polderbaan richting het Natura 2000-gebied “Polder Westzaan” strak in noordelijke richting loopt. Deze rode lijn gaat daardoor niet over dit Natura 2000-gebied. Op het moment dat deze lijn afbuigt in oostelijke richting en over dit Natura 2000-gebied loopt, heeft deze geen rode kleur meer en vliegen de vliegtuigen dus hoger dan 3000 voet. Voor zover MOB e.a. betogen dat in deze figuren geen gebruik is gemaakt van de daadwerkelijke luchthaven specifieke flight tracks van Schiphol, volgt de rechtbank dit niet. RSG heeft toegelicht dat voor de figuren 2-3 en 2-4 gebruik is gemaakt van de aan Schiphol gealloceerde tracks en dat er geen gebruik is gemaakt van tracks die niet met Schiphol te maken hebben. MOB e.a. hebben ter zitting gewezen op figuur B4.8 in bijlage 4 bij het Apollon rapport waarop (iets) andere flight tracks te zien zouden zijn, maar daarin ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De rechtbank kan niet herleiden waar deze flight tracks op zijn gebaseerd en waarom deze flight tracks de daadwerkelijk gevlogen routes beter zouden weergeven dan de flight tracks die zijn gehanteerd voor figuur 2-3 en 2-4.Het betoog slaagt niet.

111.3. De rechtbank ziet verder in het rapport van NatuurInclusief geen aanleiding voor het oordeel dat het vertrekkende GA-verkeer mogelijk op minder dan 3000 voet over Natura 2000-gebieden zal vliegen. Dat het GA-verkeer een eigen vlieghoogte en vluchtpad kan bepalen zodra het de Control Zone (CTR) van Schiphol heeft verlaten, betekent niet dat er op een lagere hoogte dan 3000 voet over Natura 2000-gebieden zal worden gevlogen. Dat in een publicatie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu uit 2012 staat dat het gemotoriseerde GA-verkeer doorgaans op 2.000 voet vliegt, vindt de rechtbank ook onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling, waarin staat dat vanaf Schiphol vertrekkende toestellen vrijwel altijd (ruim) boven 3.000 voet vliegen als zij Natura 2000-gebieden kruisen. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat uit het rapport van NatuurInclusief niet volgt dat de informatie uit de publicatie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (ook) betrekking heeft op het GA-verkeer afkomstig van Schiphol en dat deze publicatie ten tijde van het opstellen van deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” meer dan tien jaar oud was, zodat er niet zonder meer vanuit kan worden gegaan dat de hierin opgenomen informatie nog correct is.Het betoog slaagt niet.

Typische soorten

112. MOB e.a. betogen dat in de passende beoordeling de effecten op typische faunasoorten niet zijn beoordeeld. Zij wijzen in dit verband in het bijzonder op de wulp. Dat is een typische faunasoort die hoort bij het Habitattype H2190C Vochtige duinvalleien (ontkalkt). Dit habitattype komt voor in het Natura 2000-gebied “Noordhollands Duinreservaat”, waar zowel de optische verstoring als de geluidsverstoring toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie.

113. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de effecten van geluidsverstoring zijn onderzocht op kwalificerende soorten. Voor deze soorten wordt in de passende beoordeling uitgesloten dat significante gevolgen optreden. Volgens verweerder kan hiermee ook worden uitgesloten dat significante gevolgen optreden voor andere vogelsoorten die als typische soorten moeten worden aangemerkt. Voor de wulp geldt inderdaad dat deze niet afzonderlijk is beoordeeld. Vergelijkbare vogelsoorten zoals de grutto (gevoelig voor geluid en optische verstoring) en de zwarte stern (zeer gevoelig voor optische verstoring) zijn echter wel onderzocht en hiervoor zijn significante gevolgen uitgesloten, zodat deze conclusie ook voor de wulp kan worden getrokken.

113.1. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. MOB e.a. hebben niet onderbouwd dat als significante gevolgen voor kwalificerende soorten kunnen worden uitgesloten deze conclusie niet ook geldt voor niet-kwalificerende, typische soorten waaronder de wulp.Het betoog slaagt niet.

Kleine zwaan

114. MOB e.a. voeren aan dat in de passende beoordeling ten onrechte staat dat de kleine zwaan niet verstoringsgevoelig is. In het profieldocument wordt juist aangegeven dat de kleine zwaan zeer gevoelig is voor verstoring, onder meer voor verstoring door laagvliegende vliegtuigen en helikopters.

115. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de kleine zwaan niet verstoringsgevoeliger is dan andere watervogels. De in het profieldocument beschreven gevoeligheid voor verstoring ziet op verstoring als gevolg van watersport. De verwijzing naar laagvliegende vliegtuigen betreft toestellen die lager vliegen (tot wel onder 100 voet), dan de vluchten in de voorgenomen activiteit. Volgens verweerder is er geen verband aan te tonen tussen het aantal vliegtuigbewegingen in de voorgenomen activiteit en het aantal kleine zwanen.

115.1. In het profieldocument A037 Kleine Zwaan staat dat de kleine zwaan zeer gevoelig is voor verstoring op de Randmeren, vooral vanwege grote aantallen plankzeilers. Op het land lijken kleine zwanen minder verstoringsgevoelig dan op het water, maar verstoring door landbouwwerkzaamheden, laag vliegende vliegtuigen en helikopters en jacht komen voor. De rechtbank overweegt dat MOB e.a. niet hebben betwist dat de verstoringsgevoeligheid van de kleine zwaan met name ziet op vliegtuigen die lager vliegen dan die waarop de voorgenomen activiteit ziet. MOB e.a. hebben ook niet betwist dat er geen verband zichtbaar is tussen het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol en het aantal getelde kleine zwanen. Verweerder heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een significant negatief effect van de voorgenomen activiteit op de kleine zwaan is uitgesloten.Het betoog slaagt niet.

Foerageergebied

116. MOB e.a. betogen dat verweerder niet heeft onderkend dat de voorgenomen activiteit indirect kan leiden tot een kans op een significant gevolg voor de betrokken Natura 2000-gebieden, doordat foerageergebieden van (overwinterende) ganzen worden aangetast. MOB e.a. wijzen in dit verband op de kolgans die is aangewezen voor het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck”. Als belangrijke foerageergebieden buiten dit Natura 2000-gebied worden aangetast, kan de soort dit Natura 2000-gebied links laten liggen om een ander gebied te verkiezen als slaapplaats waar wel geschikt foerageergebied aanwezig is.

117. Verweerder heeft toegelicht dat het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” is aangewezen als slaapplaats met draagkracht voor 3000 kolganzen. Omdat de vliegroute over het gebied tussen 23:00 en 6:00 uur niet wordt gebruikt, vindt er geen verstoring plaats op het moment dat de slaapplaatsen binnen het gebied worden gebruikt. Verweerder heeft verder toegelicht dat het aantal foeragerende ganzen zich landelijk op een hoog niveau bevindt.

118. RSG verwijst in aanvulling hierop naar de reactie van RHDHV op het rapport van NatuurInclusief. Daarin staat dat de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” zeer ruim worden gehaald met een populatie van 8.000 vogels. Daarbij is van belang dat de kolganzen inmiddels vooral gebruik maken van direct aan het Natura 2000-gebied grenzende recent ontwikkelde natuurgebieden “De Groene Jonker” en “Ruygeborg”.

118.1. De rechtbank ziet in hetgeen MOB e.a. hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de voorgenomen activiteit significante effecten kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen voor de kolgans voor het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” vanwege de effecten op foerageergebied dat is gelegen buiten dit Natura 2000-gebied. Uit het rapport van RHDHV volgt dat zeer ruim wordt voldaan aan de instandhoudingsdoelstelling voor de kolgans. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de voorgenomen activiteit leidt tot een zodanige achteruitgang van foerageergebied van de kolgans dat dit kan leiden tot een effect op de instandhoudingsdoelstellingen.Het betoog slaagt niet.

Verbodsbepalingen soortenbescherming

119. De rechtbank volgt de raad van de gemeente Nieuwkoop niet in het betoog dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst aan de verbodsbepalingen in artikel 12 van de Habitatrichtlijn. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat deze verbodsbepalingen zien op soortenbescherming, terwijl de natuurvergunning is verleend in het kader van gebiedsbescherming. Reeds hierom bestond voor verweerder geen aanleiding om te toetsen of deze verbodsbepalingen worden overtreden.Het betoog slaagt niet.

Conclusie verstoring door geluid en optische verstoring

120. De rechtbank heeft in overweging 102.2 geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat voor de Natura 2000-gebieden “Eilandspolder”, “Oostelijke Vechtplassen” en “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” de referentiesituatie voor de beoordeling van geluid kan worden ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2000. In overweging 109.3 heeft de rechtbank in navolging hiervan overwogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het niet nodig was om voor het Natura 2000-gebied “Nieuwkoopse Plassen & De Haeck” de toename van geluidbelasting van de voorgenomen activiteit te beoordelen. Hetgeen MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop verder hebben aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de voorgenomen activiteit in vergelijking met de referentiesituatie, in de overige betrokken Natura 2000-gebied leidt tot geluidsverstoring of optische verstoring waardoor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar komt.

Vogelaanvaringen

121. In deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling staat dat opstijgende en landende vliegtuigen in aanvaring kunnen komen met vogels (en andere dieren). Dit kan een directe aanvaring zijn, maar dieren kunnen ook geraakt worden door turbulentie of uitstoot uit motoren waardoor ze gewond of gedood worden. Deze aanvaringen kunnen betrekking hebben op soorten die broeden in Natura 2000-gebieden. Vliegtuigen vliegen ook direct boven Natura 2000-gebieden waardoor aanvaringen ook boven deze gebieden plaats kunnen vinden. In deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling wordt hierover geconcludeerd dat verreweg de meeste vogelaanvaringen algemene vogelsoorten betreffen. Verder is er een hoog percentage roofvogels onder de aanvaringsslachtoffers, waaronder ook de velduil. Het aantal aanvaringsslachtoffers onder de velduil ligt in de ordegrootte van 1% van de totale winterpopulatie. Omdat de aangewezen instandhoudingsdoelen voor de velduil als broedvogel ver van Schiphol afliggen, is een direct effect op deze doelen uit te sluiten. Andere groepen met relatief veel aanvaringsslachtoffers zijn meeuwen, kieviten, zwaluwen en spreeuwen. Daarvan zijn maar enkele soorten doelsoort voor Natura 2000-gebieden en een effect op de instandhoudingsdoelen kan volgens deelrapport 3d “Ecologische beoordeling” bij de passende beoordeling uitgesloten worden.

122. MOB e.a. voeren aan dat in de passende beoordeling ten onrechte niet is onderzocht in hoeverre het populatiebeheer dat noodzakelijk is voor de voorgenomen activiteit om vogelaanvaringen te voorkomen, alsnog indirect kan leiden tot significante effecten. Bovendien is niet onderzocht of dit in combinatie met vogelaanvaringen tot significante effecten kan leiden.

122.1. De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat populatiebeheer een afzonderlijk project is. Populatiebeheer is niet opgenomen in de verleende natuurvergunning. De vraag of populatiebeheer indirect tot significante effecten kan leiden kan in deze procedure daarom niet aan de orde komen.Het betoog slaagt niet.

122.2. Voor zover de raad van de gemeente Nieuwkoop aanvoert dat de effecten van trillingen op vogelsoorten ten onrechte niet zijn onderzocht, slaagt dit niet. De enkele, niet nader onderbouwde stelling dat laagvliegende vliegtuigen trillingen kunnen veroorzaken, vindt de rechtbank onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van de passende beoordeling.Het betoog slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

123. De conclusie van al het voorgaande is dat aan de verleende natuurvergunning een aantal gebreken kleeft. De beroepen van MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop zijn gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen omdat dit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet draagkrachtig is gemotiveerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder de gelegenheid te bieden de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen (een zogenaamde bestuurlijke lus), omdat dit naar het oordeel van de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van RSG.

Proceskosten

124. Omdat de beroepen van MOB e.a. en de raad van de gemeente Nieuwkoop gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan deze eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen deze eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigden van MOB e.a. en van de raad van de gemeente Nieuwkoop hebben elk een beroepschrift ingediend (1 punt), zij hebben beide aan de zitting deelgenomen (1 punt) en zij hebben beide na heropening van het onderzoek een schriftelijke uiteenzetting gegeven (0,5 punt). Omdat deze zaak gelet op de omvang en complexiteit van zwaar gewicht is, wordt op de waarde van elke proceshandeling een factor van 1,5 toegepast. Dat betekent dat de vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel MOB e.a. als de raad van de gemeente Nieuwkoop (2,5 punt x € 907,- x 1,5 =) € 3.401,25 bedraagt. In deze vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden de reiskosten van de rechtsbijstandverlener inbegrepen geacht. Voor zover MOB e.a. afzonderlijk om vergoeding van die reiskosten hebben verzocht, wijst de rechtbank dit verzoek af.

124.1. MOB e.a. hebben daarnaast verzocht om een vergoeding van de kosten die zij hebben gemaakt voor het inschakelen van drie deskundigen. Die kosten bedragen in totaal € 33.707,90 en zijn volgens MOB e.a. toe te rekenen aan de werkzaamheden die zijn verricht door deskundigen van Apollon milieu (€ 23.716,-), NatuurInclusief (€ 8.941,90) en Geetacs (€ 1.050,-). Verweerder heeft desgevraagd schriftelijk kenbaar gemaakt dat het proceskostenformulier dat door MOB e.a. is ingevuld en waarop ook de kosten van de deskundigen zijn vermeld en toegelicht, geen aanleiding geeft tot opmerkingen. De rechtbank acht de inschakeling van deskundigen in deze zaak redelijk. De kosten die zijn gemoeid met het opstellen van het Apollon rapport zijn berekend naar een werkbelasting van 224 uur en een uurtarief van € 87,50. De rechtbank acht deze kosten – gelet ook op de omvang en de complexiteit van deze zaak – redelijk. Dat betekent dat deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. De adviezen van NatuurInclusief en Geetacs houden geen verband met beroepsgronden die leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dat betekent dat de kosten voor het inschakelen van deze deskundigen niet voor vergoeding in aanmerking komen.70.

124.2. Het voorgaande leidt ertoe dat de totale proceskosten die verweerder aan MOB e.a. dient te vergoeding in verband met het inschakelen van een deskundige € 23.716,- bedragen. De totale proceskosten die verweerder aan MOB e.a. dient te vergoeden bedragen daarmee (€ 3.401,25 + € 23.716,- =) € 27.117,25.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van Stichting Natuurbeschermingswacht niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van

Amsterdam niet-ontvankelijk;

- verklaart de beroepen van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. e.a. en

de raad van de gemeente Nieuwkoop gegrond;

- vernietigt het besluit van de minister voor Natuur en Stikstof van

26 september 2023, kenmerk DGNV/20307623;

- bepaalt dat verweerder aan zowel Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. e.a. als de raad van de gemeente Nieuwkoop het betaalde griffierecht van € 365,- moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.401,25 aan proceskosten aan de raad van de gemeente Nieuwkoop;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 27.117,25 aan proceskosten aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. e.a.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. J. Schaaf en mr. S.H. van den Ende, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.