III.2.2.1 De interne of externe werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging

In dit onderzoek werd aangenomen dat sommige beginselen van behoorlijke rechtspleging vooral van betekenis zijn in de onderlinge verhouding tussen de procesdeelnemers en de geschilbeslechtende instantie. Dat wil zeggen dat deze beginselen primair beogen het vertrouwen van die procesdeelnemers in de rechter en de totstandkoming van het oordeel van de rechter in het hun betreffende geschil te waarborgen. Met het oog op die functie vloeien uit die beginselen bepaalde vereisten voort, die waarborgen dat alle procesdeelnemers op een deugdelijke wijze kunnen deelnemen aan de procedure en dat zij op gelijke wijze door de oordelende instantie behandeld worden. De beginselen die primair interne werking hebben, zijn het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn.

Daarnaast zijn er beginselen of eisen die voornamelijk externe werking hebben. Zij beogen primair het vertrouwen van het publiek en de samenleving, en niet zozeer de procesdeelnemers, in rechtspraak te waarborgen. Die beginselen hebben een externe werking die de desbetreffende procedure en de daaraan deelnemende actoren overstijgt. De externe werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging hangt samen met de positie van de rechter in ons staatsbestel, als onafhankelijke rechtsprekende macht en zijn verhouding tot de andere staatsmachten. Zoals werd aangegeven in Deel I, in paragrafen 4.2, 4.3.3 en 4.3.6, ontbeert de rechter een rechtstreekse democratische legitimatie en vervullen de onafhankelijkheidseis en openbaarheidseisen daarom een belangrijke democratische functie. De externe beginselen vormen de grondslag voor eisen voor de inrichting van de procedure of samenstelling van het orgaan met als doel het vertrouwen van het publiek daarin te handhaven, gelet op die positie van de rechter. Daarom worden uitsluitend de onafhankelijkheidseis en de openbaarheidseisen gerekend tot de eisen die primair extern werken. Uit deze beginselen vloeien immers eisen voort die de toegang tot de procedure of uitspraak voor het publiek garanderen dan wel de verhouding van de rechter tot de andere staatsmachten buiten het voorliggende geschil en de betrokken partijen om regelen.

Het onderscheid naar de interne en externe werking van beginselen van behoorlijke rechtspleging is echter niet absoluut. Tussen alle beginselen, ongeacht welke van beide functies de primaire functie van het beginsel vormt, bestaat een samenhang die zodanig is dat (vrijwel) alle beginselen een complementerende functie hebben ten opzichte van de overige beginselen. Een voorbeeld kan die samenhang tussen de beginselen verduidelijken. Hoewel het openbaarheidbeginsel vooral externe werking heeft en de toegang van het publiek tot de behandeling van de zaak en de uitspraak moet garanderen, kan daadwerkelijke openbaarheid pas zinvol zijn in combinatie met inachtneming van het motiveringsbeginsel, een beginsel dat primair interne werking heeft. Andersom worden de functies van het motiveringsbeginsel slechts geëffectueerd in combinatie met het openbaarheidsbeginsel. Dat betekent dat de beginselen met primair een externe of interne werking via de beginselen die een andere hoofdfunctie hebben, eveneens interne of externe werking verkrijgen of in elk geval aan de andere hoofdfunctie ten dienste staan.

In welk opzicht kan het onderscheid tussen beginselen met interne en beginselen met externe werking relevant zijn? Van de beginselen die primair interne werking hebben, ligt doorwerking in of betekenis voor de bestuurlijke voorprocedures meer voor de hand. Die beginselen beogen immers de belangen van de procesdeelnemers in de procedure te waarborgen. Noodzaak daartoe bestaat in alle procedures waarin een geschil tussen verschillende partijen beslecht moet worden. Doorwerking van die beginselen van behoorlijke rechtspleging in bestuurlijke besluitvormingsprocedures behoeft dan ook in beginsel niet geremd of beperkt te worden door de aard van de oordelende instantie of de aard van de werkzaamheid van het beslissende orgaan. Met andere woorden de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging met interne werking is niet uitsluitend gekoppeld te worden aan rechtspraak in eigenlijke zin. Dat is ook gebleken uit het onderzoek dat verricht is in Deel II. De uitwerkingen van of eisen gesteld op grond van het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn zijn voor bestuursrechtspraak en de bestuurlijke voorprocedures vergelijkbaar en hebben eenzelfde functie voor beide procedures. De verschillen in de uitwerkingen die geconstateerd kunnen worden, houden weliswaar verband met de positie en werkzaamheid van het bestuur, maar zijn niet dusdanig dat de conclusie gerechtvaardigd is dat er voor bestuur en rechter geheel verschillende normen of eisen gelden. De intern werkende beginselen of deelaspecten daarvan blijken de meest vergaande vormen van doorwerking vertonen. Zelfs de intern werkende beginselen waarvan nauwelijks doorwerking is geconstateerd, zoals het onpartijdigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel, hebben als zelfstandige norm voor het bestuur eenzelfde inhoud en functie als het beginsel van behoorlijke rechtspleging voor de rechterlijke procedure.

Het openbaarheidbeginsel, waaraan in dit onderzoek voornamelijk externe werking wordt toegekend, biedt een mooie illustratie van de wijze waarop die interne of externe werking van belang kan zijn voor de betekenis van een beginsel. De interne openbaarheideisen die zien op de bekendmaking van de beslissingen aan de procesdeelnemers of belanghebbenden en de aanwezigheid van de procesdeelnemers of belanghebbenden bij de mondelinge behandeling gelden in de bestuurlijke voorprocedures evenzeer voor het bestuur als voor de rechter in de rechterlijke procedure. Ongeacht of deze eisen op het openbaarheidbeginsel of het beginsel van hoor en wederhoor gestoeld worden, volgt uit deze eisen dat in de bestuurlijke voorprocedures de toegang tot de zitting en de beslissing van het beslissende orgaan voor belanghebbenden moet worden gewaarborgd. De geldingskracht van deze interne openbaarheidseisen, als behoorlijkheidseisen op grond van de Awb, is onomstreden in de bestuurlijke voorprocedures.

De externe openbaarheideisen, die zien op de toegang van het publiek tot de zitting en de uitspraak zijn daarentegen als behoorlijkheidsnormen niet of nauwelijks van betekenis voor de bestuurlijke voorprocedures. In de Awb zijn immers geen inrichtingseisen met eenzelfde functie als voor de rechterlijke procedure uitgewerkt waaruit een algemene publicatieplicht van de besluiten van bestuursorganen volgt. Hoogstens kan een verzoek gedaan op grond van de Wob leiden tot publicatie van besluiten. Dit extern werkend deelaspect van het openbaarheidsbeginsel heeft derhalve geen invloed op de bestuurlijke voorprocedures. Het andere extern werkende deelaspect van het openbaarheidsbeginsel, dat ziet op de toegankelijkheid van de zitting voor het publiek valt in een van de minst verstrekkende tussencategorieën van doorwerking. Dat deelaspect lijkt slechts indirect en impliciet van betekenis te zijn.

Op grond van de resultaten in hoofdstuk 5 van Deel II van dit onderzoek en hetgeen in paragraaf 2.1 van dit deel aan de orde is gekomen inzake de verschillende categorieën van doorwerking, kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat het onderscheid tussen de interne of externe werking van belang kan zijn voor de mate van betekenis van een beginsel voor de bestuurlijke voorprocedures. Het lijkt vooral zo te zijn dat de omstandigheid dat een extern werkend beginsel vooral ziet op het waarborgen van het vertrouwen van het publiek in de rechtspleging, gelet op de specifieke positie van de rechter in ons staatsbestel, in de weg kan staan aan doorwerking in bestuurlijke voorprocedures. De omstandigheid dat een beginsel primair intern werkt en beoogt de belangen van procesdeelnemers in de procedure te waarborgen, betekent daarentegen niet per definitie dat sprake is van doorwerking of een vergaande vorm van doorwerking. Van enkele primair intern werkende beginselen of deelaspecten van die beginselen is immers geen of nauwelijks doorwerking in de bestuurlijke voorprocedures geconstateerd. Mijns inziens bestaan er echter minder beletselen om die beginselen te laten doorwerken, omdat zij eenzelfde functie hebben voor de bestuurlijke voorprocedures en daaruit vergelijkbare vereisten voortvloeien. Bovendien waren alle beginselen waarvan de meest vergaande vormen van doorwerking werden geconstateerd primair intern werkende beginselen.