1.1 Vraagstelling

Opnieuw roept dit de vraag op die Deetman al in 1993 stelde. Wat zijn de gevolgen van deze Europese maatregelen voor het parlementaire budgetrecht? Op grond van dit recht stellen de Staten-Generaal samen met de regering jaarlijks de begroting vast. Daardoor beslist het parlement mede welke overheidsuitgaven plaatsvinden en op welke manier inkomsten worden verworven. Zo wordt het economisch beleid vormgegeven. Het budgetrecht strekt zich daarmee uit over vrijwel alle denkbare beleidsterreinen en raakt aan het wezen van het parlement.

De meest relevante staatsrechtelijke studies op het terrein van het budgetrecht zijn de proefschriften van Warmelink en Janse de Jonge, die stammen uit 1993.1 Belangrijke aanleiding voor beide proefschriften was de parlementaire enquête naar het faillissement van scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme, ondanks aanzienlijke overheidssteun.2 De enquêtecommissie concludeerde onder meer dat de Tweede Kamer hierbij vaak ‘afwezig, onoplettend of vergeetachtig’ was.3 Ook kwam de commissie tot de slotsom dat de Kamer ‘waar het haar budget-recht betreft op grote afstand [is] gezet’.4 Iets vergelijkbaars dreigt volgens sommigen ook nu, maar dan ten aanzien van de EU. Juist sinds het verschijnen van beide proefschriften in 1993 is de Europese coördinatie van het nationale economische beleid op gang gekomen. Deze proefschriften behandelen de gevolgen van Europese integratie voor de nationale begroting dan ook niet. De vraag wat nu precies de consequenties zijn van Europese integratie voor het budgetrecht, is daarmee nog grotendeels onbeantwoord. In meer recente bijdragen over Europese integratie en het budgetrecht, wordt door sommigen al snel de stelling ingenomen dat het Nederlandse budgetrecht door de Europese maatregelen wordt uitgehold. Zo schreven Duchateau en Nap onlangs:

Ook Janse de Jonge stelde recentelijk:

Het is echter de vraag wat nu precies de gevolgen zijn van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht. Wordt er inderdaad ‘gesold’ met het budgetrecht en in welke zin dan precies? Op welke wijze beïnvloeden de Europese afspraken het Nederlandse budgetrecht? En leidt dat daadwerkelijk tot een inperking van het budgetrecht? Op die vragen richt dit proefschrift zich. De centrale vraagstelling luidt:

Wat zijn de juridische consequenties van Europese economische en monetaire integratie voor het Nederlandse budgetrecht?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, komen in dit onderzoek drie subvragen aan de orde. Bij alle subvragen speelt het onderscheid tussen een formele en een materiële interpretatie van het budgetrecht een belangrijke rol. Artikel 105 Grondwet (hierna: Gw) omvat het budgetrecht en bepaalt in het eerste lid dat de begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk bij wet wordt vastgesteld. De vraag is echter of uit deze bepaling een formele of een materiële norm moet worden afgeleid.

Een formele interpretatie van het budgetrecht richt zich op de vaststelling van de begroting bij wet en dus door de regering en het parlement, ongeacht wie feitelijk de inhoud daarvan bepaalt. Wordt artikel 105 Gw als een formele norm ingevuld, dan zou het parlement het budgetrecht feitelijk volledig kunnen overdragen aan de Europese instellingen, zolang de regering en de Staten-Generaal de begroting bij wet blijven vaststellen. Bij een materiële interpretatie van het budgetrecht moet er daarentegen voldoende zeggenschap voor het nationale parlement overblijven. Deze benadering gaat ervan uit dat de inhoud van begrotingen niet geheel door andere ambten of supranationale organisaties, zoals de EU, kan worden bepaald. Het is bij een materiële interpretatie van het budgetrecht dus niet mogelijk dat de EU feitelijk beslist over de nationale begroting, ook al stelt het parlement die formeel, samen met de regering, bij wet vast. De eerste subvraag gaat in op de betekenis van het budgetrecht en luidt: moet artikel 105 Gw als een formele of als een materiële norm worden geïnterpreteerd?

De tweede subvraag richt zich op de invulling die de regering en de Staten-Generaal aan het budgetrecht hebben gegeven in het kader van Europese integratie en is als volgt geformuleerd: op welke wijze hebben de regering en de Staten-Generaal het budgetrecht in het kader van Europese integratie geïnterpreteerd? Om deze vraag te beantwoorden wordt de ontwikkeling van Europese integratie vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog tot en met de eurocrisis stap voor stap beschreven, evenals de parlementaire behandeling daarvan. Op die manier wordt vastgesteld of de regering en de Staten-Generaal het budgetrecht in het kader van Europese integratie op een meer formele of meer materiële wijze hebben geïnterpreteerd. Dat is van belang, omdat de positie van het nationale parlement bij een materiële interpretatie van het budgetrecht sterker is dan bij een formele invulling. Een materiële benadering draait immers om de zeggenschap van het parlement, terwijl een formele interpretatie slechts gericht is op de vaststelling van de begroting bij wet. De invulling van het budgetrecht heeft daarmee gevolgen voor de positie van het parlement, wat tot verschillende juridische consequenties kan leiden. Door de beantwoording van beide subvragen wordt onderzocht wat de juridische consequenties zijn van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht.

De Nederlandse interpretatie wordt vervolgens naast de Duitse invulling van het budgetrecht gelegd. De Bondsregering, het Duitse parlement (de Bondsdag) en het Duitse constitutionele hof (het Bundesverfassungsgericht) geven op basis van de Duitse Grondwet (het Grundgesetz, hierna: GG) een uitdrukkelijk materiële interpretatie aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie. De derde subvraag is gericht op de werking van die materiële benadering en luidt: hoe is in Duitsland invulling gegeven aan het materiële budgetrecht in het kader van Europese integratie? Door de verhouding tussen het parlementaire budgetrecht en Europese integratie in Duitsland nader te analyseren, ontstaat een beeld van de gevolgen van een materiele invulling van het budgetrecht. Het Duitse systeem wordt vervolgens afgezet tegen het Nederlandse stelsel, om zo het onderscheid met de invulling die in Nederland in het kader van Europese integratie aan het budgetrecht is gegeven, te illustreren. Hierdoor worden de juridische consequenties van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht inzichtelijk.