3.6 Institutionele autonomie

Indien de lidstaten zijn betrokken bij de uitvoering van het Europese recht, wordt er in de literatuur vanuit gegaan dat deze uitvoering wordt beheerst door het beginsel van institutionele autonomie.1 Dit beginsel houdt in dat het de aangelegenheid van de lidstaten is welke nationale uitvoeringsorganen voor de uitvoering van het Europese recht worden aangewezen. De opvatting is dat de EU zaken doet met de lidstaten als zodanig en er in beginsel niet in is geïnteresseerd welke organen van de lidstaat — provincies, gemeenten, regio's dan wel onafhankelijke entiteiten — het Europese recht uitvoeren.2 De lidstaten zijn zelf het best in staat uit te maken welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan is geëquipeerd om het desbetreffende Europese recht uit te voeren.

De omstandigheid dat Eu-bepalingen doorgaans zijn geadresseerd tot de lidstaat of de bevoegde autoriteiten en niet aan een specifiek nationaal orgaan, heeft uiteraard ook een praktische achtergrond. Als een Europese regeling de bevoegde nationale organen zou willen aanwijzen, zou dat, gelet op de grote verschillen in bestuurlijke organisaties tussen de lidstaten, in de meeste gevallen slechts kunnen door 27 organen op te sommen.3

Het Hof van Justitie heeft het beginsel van institutionele autonomie als zodanig nooit expliciet erkend.4 Het beginsel wordt afgeleid uit de jurisprudentie dat het aan de lidstaat is om te bepalen welke nationale autoriteit het desbetreffende Europese recht uitvoert, wanneer aan de lidstaten of de 'bevoegde autoriteiten' wel bevoegdheden worden toegekend of verplichtingen worden opgelegd, maar geen specifiek nationaal uitvoeringsorgaan is aangewezen.5 In andere arresten overweegt het Hof van Justitie dat wanneer de tekst van een verordening een lidstaat machtigt tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen, de wijze waarop deze bevoegdheid wordt uitgeoefend, wordt geregeld door het publiekrecht van de betrokken lidstaat.6 Hieronder valt ook de aanwijzing van de bevoegde nationale autoriteiten.

In de arresten waaruit het beginsel van institutionele autonomie wordt afgeleid, ging het steeds om Europese bepalingen die waren gericht tot de lidstaten en niet tot een met name genoemd nationaal uitvoeringsorgaan. De praktijk laat bovendien zien dat het - hoewel niet vaak - wel degelijk voorkomt dat op Eu-niveau is voorgeschreven welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan is belast met de uitvoering van het desbetreffende Eu-recht.7 Gelet hierop, is het de vraag of het beginsel van institutionele autonomie wel zo absoluut geldt. In de literatuur zijn de meningen verdeeld. Sommigen zijn van mening dat het beginsel van institutionele autonomie met zich brengt, dat het Eu-recht weliswaar een bevoegdheid kan scheppen, maar in principe geen nationale organen als bevoegde organen kan aanwijzen.8 Omdat deze organen deel uitmaken van de nationale rechtsorde, is het deze rechtsorde die hun bevoegdheden toebedeelt.9 Deze opvatting heeft tot gevolg dat de institutionele basis voor een door een nationaal uitvoeringsorgaan op grond van het Eu-recht uit te oefenen bevoegdheid altijd moet zijn gelegen in het nationale recht.10 Het is in deze visie niet voldoende dat in een rechtstreeks toepasselijke Europese verordening het specifieke bevoegde nationale uitvoeringsorgaan wordt aangewezen. Anderen zien er minder problemen in dat Europese verordeningen, richtlijnen en besluiten voorschrijven welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan wordt belast met de uitvoering van bijvoorbeeld een Europese verordening.11 Het beginsel van institutionele autonomie betekent in deze visie niet meer en niet minder dat wanneer ter uitvoering van het Eu-recht nationale instanties moeten worden aangewezen het — bij gebreke aan Eu-rechtelijke bepalingen op dat punt — aan de lidstaat is overgelaten om specifieke nationale organen aan te wijzen. Dit mag niet worden omgedraaid, door het beginsel van institutionele autonomie uit te leggen als zou het beginsel eraan in de weg staan dat in het Eu-recht zelf wordt bepaald welke specifieke nationale instantie de desbetreffende bevoegdheid uit de Europese verordening gaat uitoefenen.12 Dit valt ook af te leiden uit het arrest Atalanta13 In dit arrest overweegt het Hof van Justitie weliswaar dat het aan iedere lidstaat staat om de organen aan te wijzen die in de interne rechtsorde bevoegd zijn tot het nemen van maatregelen ter uitvoering van de aan de orde zijnde Europese verordeningen, maar niet dan nadat het Hof heeft vastgesteld dat in deze verordeningen niet wordt bepaald welke organen in iedere lidstaat bevoegd zijn en de aanwijzing van bedoelde organen dus aan de lidstaten wordt overgelaten.14

Op het terrein van Europese subsidies bestaat geen enkele Europese bepaling die zich specifiek richt op een met name genoemd bestaand nationaal uitvoeringsorgaan.15 De Europese subsidieregelgeving richt zich tot de lidstaten, de bevoegde autoriteiten, de beheersautoriteit en de managementautoriteit, maar bepaalt niet welk specifiek bestaand nationaal uitvoeringsorgaan als de desbetreffende bevoegde autoriteit moet worden aangewezen.16 De consequentie hiervan is dat in het nationale recht zal moeten worden bepaald welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan met de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving is belast. Europeesrechtelijk zijn de lidstaten daartoe verplicht op grond van het beginsel van loyale samenwerking. Ook het nationale recht zal op grond van de beginselen van legaliteit en rechtszekerheid veelal eisen dat is vastgelegd welk nationaal uitvoeringsorgaan bevoegdheden uit het Eu-recht uitoefent. In de praktijk blijkt dat bij de aanwijzing door de lidstaten van het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan problemen kunnen rijzen. Deze komen in hoofdstuk 4 aan de orde.

Hoewel in de Europese subsidieregelgeving geen specifiek bestaand nationaal orgaan als bevoegde autoriteit wordt aangewezen, wordt steeds vaker aan de lidstaten de verplichting opgelegd om de bevoegde nationale uitvoeringsorganen aan te wijzen. In dat kader wordt meer en meer bepaald welke naam een dergelijk orgaan krijgt, zoals beheersautoriteit, managementautoriteit of Nationaal Agentschap. Daarbij komt dat in de Europese subsidieregelgeving in toenemende wordt gespecificeerd aan welke kenmerken de aan te wijzen nationale uitvoeringsorganen moeten voldoen.17 Zo moeten zij bijvoorbeeld geëquipeerd zijn de desbetreffende Europese bevoegdheden en taken uit te voeren of financieel gezond zijn. Het voorgaande heeft in een aantal gevallen tot gevolg dat per definitie een nieuw orgaan dient te worden opgericht, omdat geen van de bestaande nationale uitvoeringsorganen aan de Europese vereisten voldoet. In de praktijk heeft het beginsel van institutionele autonomie op het terrein van de Europese subsidies dan ook beperkte betekenis.18 Dat de EU op het terrein van de uitvoering van Europese subsidieregelgeving steeds meer eisen stelt aan de nationale uitvoeringsorganen, is vanuit het beginsel van institutionele autonomie niet problematisch. Dit beginsel heeft, zoals blijkt uit de hiervoor besproken jurisprudentie van het Hof van Justitie, alleen betekenis voor zover in het Europese recht niets omtrent de aanwijzing van nationale uitvoeringsorganen is geregeld.

Dat het de aangelegenheid van de lidstaten is om binnen de grenzen van het Europese recht te bepalen welke nationale uitvoeringsorganen worden aangewezen om alle taken, bevoegdheden en verplichtingen neergelegd in de Europese subsidieregelgeving uit te voeren, neemt niet weg dat de lidstaat richting de EU aansprakelijk blijft.19 Dit betekent dat indien een regionale autoriteit bij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving in strijd handelt met het Europese recht, de lidstaat hiervoor aansprakelijk is en de Europese Commissie tegen de lidstaat een infractieprocedure kan starten.20 Deze procedure kan tot gevolg hebben dat het Hof van Justitie een forfaitaire som en/of een dwangsom oplegt.21 In de context van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving is van belang dat de Europese Commissie de Europese gelden terugvordert van de lidstaat en dus niet van het desbetreffende verantwoordelijke nationale uitvoeringsorgaan, indien de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving te wensen overlaat.22