4.8.6 Een inbreuk op het opportuniteitsbeginsel?

Hoe moeten deze twee bevoegdheden worden gewaardeerd in het licht van het opportuniteitsbeginsel? Daartoe kunnen drie kenmerken van de betreffende regelingen worden bezien: allereerst de aard van de aanwijzingsbevoegdheden op Unieniveau, ten tweede de ruimte die overblijft voor de mogelijkheid tot seponeren op nationaal niveau en ten derde de veranderde structuur van beslissingsbevoegdheden.

De bevoegdheid om aangifte te doen van meineed en de bevoegdheid om een lidstaat te verzoeken een schending van de geheimhoudingsplicht te vervolgen vertonen duidelijke gemeenschappelijke kenmerken. Beide zijn discretionaire bevoegdheden. Bij de aangifte van meineed blijkt dat duidelijk uit de bewoordingen dat het Hof aangifte ‘kan’ doen. Bij de vervolging van schending van de geheimhoudingsplicht is dat minder geëxpliciteerd, maar kan het bestaan van een soortgelijke discretionaire bevoegdheid wel worden aangenomen. Daarmee is het mogelijk om de uitoefening van deze bevoegdheden afhankelijk te maken van een afweging van belangen. Het lijkt niet ver gezocht om in deze context te stellen dat er opportuniteitsafwegingen een rol spelen bij de beslissingen van het Hof, respectievelijk een lidstaat of de Commissie.1

Op nationaal niveau blijft er daarentegen geen ruimte meer over voor het maken van opportuniteitsafwegingen nadat er eenmaal een aangifte of een verzoek tot vervolging is ingediend. De tekst van artikel 30 van het statuut van het Hof en van artikel 194 Euratom laten geen mogelijkheid voor een beleidssepot door de aangesproken lidstaat. De formulering van de verplichtingen laat de mogelijkheid niet open dat de vervolgingsopdracht impliciet zou worden gerelativeerd door de beginselen van de nationale strafwetgeving, waaronder het opportuniteitsbeginsel. Om op die manier toch beleidsvrijheid te construeren, zou strijdig zijn met het doel van de verdragsbepalingen.2 In zoverre is het dus voor de officier van justitie onmogelijk om het opportuniteitsbeginsel toe te passen. Betekent dat dat we kunnen spreken van een inbreuk op het opportuniteitsbeginsel? Sommigen zijn er stellig van overtuigd dat dit het geval is.3 Het Nederlandse strafprocesrecht kent echter een bevoegdheid die vergelijkbaar is met de aangifte van meineed door het Hof: als een getuige in een Nederlandse strafzaak verdacht wordt van meineed kan de rechter het instellen van een gerechtelijk vooronderzoek bevelen (artikel 295 lid 4 Sv). De officier van justitie kan daar niet om redenen van opportuniteit van afzien. De betekenis van deze aanwijzingsbevoegdheden voor het opportuniteitsbeginsel kan dan ook zo geïnterpreteerd worden, dat ze slechts aan het seponeren door de nationale autoriteiten in de weg staan.4

Uit het voorgaande moet worden geconcludeerd dat er op Europees niveau in deze twee gevallen ruimte bestaat voor toepassing van het opportuniteitsbeginsel, terwijl die ruimte niet toekomt aan de daaropvolgend geadresseerde nationale autoriteiten. Daarmee zijn deze bevoegdheden op één lijn te plaatsen met soortgelijke bevoegdheden die op nationaal niveau bestaan om de beslissing omtrent vervolging te beïnvloeden.5 De ministeriële aanwijzingsbevoegdheid van artikel 127ro vertoont bijvoorbeeld gelijke trekken met die van artikel 194 Euratom: vanwege mogelijke politieke complicaties zijn organen met politieke verantwoordelijkheid in staat gesteld strafvorderlijke aanwijzingen te geven.6

De onderzoekers van Strafvordering 2001 erkennen wel dat er op Europees niveau opportuniteitsafwegingen gemaakt kunnen worden, maar stellen zich desondanks op het standpunt dat in deze aanwijzingsbevoegdheden facetten van het legaliteitsbeginsel zijn te herkennen.7 Dat leidt tot de conclusie dat Nederland verplicht zou zijn deze specifieke categorieën strafbare feiten altijd te vervolgen.8 Daarin klinkt een miskenning door van de aard van de aanwijzingsbevoegdheden, die mede veroorzaakt wordt doordat het legaliteitsbeginsel wordt verward met het stelsel van controlemechanismen rondom de vervolgingsbeslissing. Het opportuniteitsbeginsel vraagt juist om het bestaan van die controlemechanismen, en zolang er geen wettelijke categorische vervolgingsplichten bestaan, zou er niet van het legaliteitsbeginsel gesproken moeten worden. De vervolgingsplicht ontstaat pas na een aanwijzing in een concrete zaak, en niet uit de kwalificeerbaarheid van het delict. Desondanks is het sepot uitgesloten. Dat leidt tot de conclusie dat deze aanwijzingsbevoegdheden een uitzondering introduceren op het opportuniteitsbeginsel in die zin dat de wettelijke mogelijkheid tot seponeren, die is neergelegd in artikel 167 en 242 Sv, niet mag worden uitgeoefend. Het opportuniteitsbeginsel in zijn beginselkarakter blijft echter onaangetast: de beslissing of strafrechtelijke middelen worden ingezet kan afhankelijk worden gemaakt van een afweging van het algemeen belang, zij het door andere autoriteiten dan gebruikelijk.9 Het betreft hier dus geen inbreuk op het opportuniteitsbeginsel als beginsel, maar een aanpassing van het controlestelsel rondom de vervolgingsbeslissing.