4.1 Inleiding

In paragraaf 3.1 is al opgemerkt dat in de moderne geïndustrialiseerde samenleving vele activiteiten plaatsvinden die hinderlijk of zelfs gevaarlijk zijn voor de omgeving en de mensen en goederen die zich daar bevinden en dat dergelijke activiteiten een aantasting van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen tot gevolg kunnen hebben. Zoals in hoofdstuk 3 is gebleken, heeft de overheid daarom een positieve verplichting om regelgeving uit te vaardigen die activiteiten die een nadelige invloed op die belangen (kunnen) hebben reguleert. Uit de rechtspraak van het ehrm blijkt evenwel dat de overheid niet alleen de positieve verplichting heeft om regelgeving uit te vaardigen, maar dat zij onder omstandigheden ook de positieve verplichting heeft om ter bescherming van de door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen concrete handelingen te verrichten.

Het begrip ‘concrete handelingen’ is geen term uit de rechtspraak van het ehrm. Het ehrm gebruikt vaak de termen ‘operational measures’1 en ‘practical measures’2 of ‘practical steps’.3 Het ehrm heeft niet aangegeven wat deze termen precies inhouden, maar uit de context waarin het deze termen gebruikt valt af te leiden dat het ehrm daarmee feitelijke handelingen en rechtshandelingen van individuele strekking bedoelt. Regelmatig spreekt het ook van ‘measures’4 of ‘action’.5 Met deze twee termen bedoelt het ehrm – afhankelijk van de context – feitelijke handelingen, rechtshandelingen van individuele strekking of rechtshandelingen van algemene strekking. Voor een duidelijke en begrijpelijke bespreking van de verplichtingen uit het evrm is een heldere terminologie van belang. Feitelijke handelingen en rechtshandelingen van individuele strekking (voornamelijk beschikkingen6 ), hetgeen beide handelingen zijn die niet van algemene strekking zijn, noem ik daarom tezamen ‘concrete handelingen’. Waar in dit proefschrift (vooral in de hoofdstukken 4 tot en met 8) gesproken wordt van de positieve verplichting tot het verrichten van concrete handelingen wordt dus bedoeld de positieve verplichting tot het verrichten van feitelijke handelingen en/of het verrichten van rechtshandelingen van individuele strekking.7

Concrete handelingen kunnen in verschillende contexten vereist zijn en er zijn verschillende soorten concrete handelingen. Een belangrijke en de meest algemene onderverdeling van de concrete handelingen is de onderverdeling in concrete handelingen ter voorkoming van toekomstige aantastingen enerzijds en concrete handelingen ter beëindiging van bestaande aantastingen anderzijds. Daarnaast kunnen belangrijke, meer specifieke vormen van concrete handelingen worden onderscheiden. In dit verband valt ten eerste te denken aan het verrichten van onderzoeken ten behoeve van omgevingsgerelateerde besluitvorming. Ook moet gedacht worden aan het houden van toezicht, handhavend optreden tegen overtredingen en het verstrekken van omgevingsgerelateerde informatie.8

Het plan van behandeling van de concrete handelingen is, gezien het voorgaande, als volgt. In dit hoofdstuk (hoofdstuk 4) worden eerst in algemene zin de concrete handelingen ter voorkoming van toekomstige aantastingen besproken in paragraaf 4.2 en daarna de concrete handelingen ter beëindiging van bestaande aantastingen in paragraaf 4.3. Vervolgens wordt in paragraaf 4.4 in algemene zin ingegaan op de ‘margin of appreciation’ van de overheid bij de keuze van de concrete handelingen die zij verricht ter vervulling van haar positieve verplichtingen. De belangrijkste, meer specifieke vormen van concrete handelingen komen daarna in afzonderlijke hoofdstukken aan de orde. Deze belangrijkste, meer specifieke vormen van concrete handelingen zijn het verrichten van onderzoeken ten behoeve van omgevingsgerelateerde besluitvorming (hoofdstuk 5), het houden van toezicht (hoofdstuk 6), handhavend optreden (hoofdstuk 7) en het verstrekken van omgevingsgerelateerde informatie (hoofdstuk 8).9