10.1 INLEIDING

De doelstelling van dit promotieonderzoek is het vaststellen van de juridische status van het beheerplan. Daarnaast wordt onderzocht of het beheerplan een effectief instrument vormt om activiteiten in de Nederlandse Natura 2000-gebieden te normeren. In de praktijk treden bij de bescherming van Natura 2000-gebieden knelpunten op. Om die reden is onderzocht of het mogelijk is om het beheerplan te integreren in andere juridische instrumenten, dan wel te gebruiken als een complementair instrument. In het verlengde daarvan wordt in dit hoofdstuk onderzocht op welke manier de Natura 2000-gebieden in Engeland worden beschermd.1 De doelstelling hiervan is tweeledig. In de eerste plaats wordt de Engelse aanpak vergeleken met de Nederlandse aanpak. In de tweede plaats wordt onderzocht of het zin heeft om onderdelen van het Engelse recht over te nemen in de Nbw 1998 (of in de toekomstige Wet natuurbescherming). Net als in Nederland is de aanwijzing van Vrl-SBZ’s en Hrl-SBZ’s grotendeels voltooid.2 Alle speciale beschermingszones zijn aangemeld bij de Europese Commissie en/of aangewezen naar Engels recht.3 Als gevolg daarvan verschuift in de praktijk het accent naar het beheer van de aangemelde/aangewezen Vrl-SBZ’s en Hrl-SBZ’s.

In paragraaf 1.4 is al eerder (kort) stil gestaan bij de keuze voor een rechtsvergelijking met Engeland. Het is om meerdere redenen interessant om het Engelse beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden te vergelijken met het Nederlandse systeem. Het Engelse natuurbeschermingsrecht en de wijze waarop natuur wordt beschermd verschilt op belangrijke punten van de Nederlandse aanpak. Van oudsher spelen in Engeland vrijwillige beheerovereenkomsten een belangrijke rol bij de bescherming van natuurgebieden.4 In vergelijking met de situatie in Nederlandse is daarbij een veel grotere rol weggelegd voor particuliere natuurbeschermingsorganisaties. Grote oppervlakten natuur zijn particulier bezit.5 In tegenstelling tot in Nederland kent het Engelse natuurbeschermingsrecht, naast de verplichtingen die voortvloeien uit de Vrl, Hrl en het Verdrag van Ramsar, meerdere nationale gebiedsbeschermende regimes (zoals National Parcs, Areas of Outstanding Natural Beauty en Sites of Special Scientific Interest). Grote delen van het Engelse platteland vallen onder het toepassingsbereik van één of meerdere van deze juridische regimes. Dergelijke gebieden kunnen bijdragen aan de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in Natura 2000-gebieden.6 In Nederland is de bescherming van natuurgebieden voornamelijk een taak van de Rijksoverheid en de provinciale overheden. De Nederlandse Nbw 1998 kent slechts één nationaal gebiedsbeschermend regime (Natuurmonumenten).7 In Nederland wordt gewerkt aan de realisering van een nationale keten van natuurgebieden: de Ecologische Hoofdstructuur. In het Engelse recht ontbreekt een vergelijkbaar planologisch concept.8 Het belangrijkste verschil tussen de Nederlandse en de Engelse aanpak is gelegen in de aansturing en coördinatie van de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in Natura 2000-gebieden. In de Nbw 1998 is voor dat doel een centrale rol toegekend aan het instrument beheerplan.9 Het Engelse natuurbeschermingsrecht kent geen (algemeen) beheerplan, of een direct daarmee vergelijkbaar instrument. De Engelse wetgeving bevat wel andere mogelijkheden zoals ‘management agreements’ en ‘management schemes’. Het is de vraag of genoemde instrumenten toereikend zijn om de Engelse Natura 2000-gebieden te beschermen en hoe deze instrumenten presteren in vergelijking met het Nederlandse beheerplan. In dat kader rijst ook de vraag of het valt aan te bevelen om rechtsfiguren uit het Engelse natuurbeschermingsrecht te introduceren in de Nbw 1998 of in de toekomstige Wet natuurbescherming.

De rechtsvergelijking is uitgevoerd met behulp van verschillende bronnen. In de eerste plaats door middel van wetteksten en parlementaire stukken. In de tweede plaats is gebruik gemaakt van het handleidingen van het Departement for Environment, Food en Rural Affairs, de natuurbeheerorganisatie Natural England en de adviesorganisatie Joint Nature Conservation Committee waarin het doel en toepassingsbereik van (wettelijke) bevoegdheden worden toegelicht. In de derde plaats is ten behoeve van het analyseren van de rechtspraktijk gebruik gemaakt van wetenschappelijke publicaties, beleidsdocumenten en jurisprudentie. Tot slot zijn referenties ingewonnen bij een aantal Engelse hoogleraren ruimtelijk ordenings- en natuurbeschermingsrecht.10

In paragraaf 10.2 is een analyse van het Engelse natuurbeschermingsrecht te vinden. Deze analyse is beperkt tot op hoofdlijnen en ziet alleen op de belangrijkste instrumenten om Engelse Natura 2000-gebieden te beschermen.11 Een onderzoek naar het hele Engelse natuurbeschermingsrecht zou de probleemstelling, en de op basis daarvan geformuleerde onderzoeksvragen, (ver) te buiten gaan.12 In de genoemde paragraaf komen achtereenvolgens de belangrijkste vormen van gebiedsbescherming, het toepasselijk wettelijk kader en de bevoegde instanties aan de orde. De paragrafen 10.3 en 10.4 bevatten een analyse van het beschermingsregime voor ‘European sites’ en ‘Sites of Special Scientific Interest’ en de instrumenten die voor de bescherming van kwalificerende habitats en soorten kunnen worden ingezet. De soortbescherming wordt vanwege de probleemstelling van dit onderzoek in het geheel buiten beschouwing gelaten. In paragraaf 10.5 wordt kort ingegaan op de relatie tussen ruimtelijke ordening en natuurbescherming. In Nederland speelt het bestemmingsplan immers een belangrijke rol bij de bescherming van Natura 2000-gebieden.13 Paragraaf 10.6 bevat een analyse van de relatie tussen de belangrijkste Engelse instrumenten om Natura 2000-gebieden te beschermen en artikel 6 Hrl. In dat kader wordt onderzocht of de relevante onderdelen van het Engelse natuurbeschermingsrecht voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht. Het hoofdstuk wordt besloten met conclusies.