9.5.3.3 Onafhankelijk begrotingstoezicht

Tot slot is, zoals hierboven besproken, in het Stabiliteitsverdrag opgenomen dat bij het vastleggen van de Europese begrotingsnormen in het nationale recht tevens de taak en de onafhankelijkheid van de instellingen die op nationaal niveau verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van deze regels, moeten worden gecodificeerd.1 Ook in het two-pack was zoals gezegd al vastgelegd dat onafhankelijke instanties toezicht moeten houden op de inachtneming van begrotingsafspraken.2 Bij het opstellen van de Wet HOF was het dus de vraag aan welke instantie dit onafhankelijk begrotingstoezicht op de naleving van Europese budgettaire normen zou worden toegekend. In de memorie van toelichting van de goedkeuringswet bij het Stabiliteitsverdrag stelde de regering dat hiervoor bijvoorbeeld gedacht kan worden aan het CPB.3 Later koos de regering echter voor de Raad van State.4 Hoewel de toezichtsrol ook goed zou aansluiten bij de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer, blijkt uit de parlementaire stukken hierover niet dat ook die instantie is overwogen.

De procedure voor het onafhankelijke begrotingstoezicht verloopt als volgt. De Raad van State toetst naar aanleiding van de Miljoenennota of het gevoerde begrotingsbeleid in overeenstemming is met de Wet HOF.5 Verder moeten ministers op grond van de Wet HOF uitgavenbeperkende of inkomstenverhogende maatregelen nemen, indien de minister van Financiën vaststelt dat het gevoerde trendmatig begrotingsbeleid niet in voldoende mate leidt tot het respecteren van de Europese begrotingsnormen, waar in de Wet HOF in algemene zin naar verwezen wordt.6 Dit is tevens het geval als een bevoegde EU-instelling vaststelt dat de begrotingsafspraken onvoldoende nageleefd worden.7 De te nemen maatregelen moeten dan in overeenstemming zijn met de aanbevelingen die vanuit de EU zijn gedaan. De minister van Financiën neemt in een dergelijk geval de te treffen maatregelen op in een budgettaire nota in de vorm van een herstelplan.8 Deze nota wordt aan de Staten-Generaal aangeboden. Hoewel het parlement het herstelplan zelf niet expliciet hoeft goed te keuren, is dat wel het geval bij wijzigingen van de begroting die hieruit voortvloeien.9 De Raad van State brengt een advies uit over het herstelplan.10

In de nota naar aanleiding van het verslag van de goedkeuringswet bij het Stabiliteitsverdrag meldde de regering naar aanleiding van vragen over deze nieuwe rol van de Raad van State:

Opvallend is dat deze nieuwe rol voor de Raad van State in het parlement nauwelijks tot discussie leidde, net als de keuze van de regering om het Stabiliteitsverdrag uit te werken via een wet in formele zin in plaats van via een wijziging van de Grondwet. Hoewel het toezicht zoals gezegd ook bij de rol van de Algemene Rekenkamer had gepast, is de keuze voor de Raad van State boven het CPB mijns inziens een juiste geweest, gelet op de hierboven weergegeven argumenten van de regering. Gezien de financieel-economische kennis die het CPB in huis heeft, zou betoogd kunnen worden dat die instantie meer geschikt was geweest voor het toezicht op de naleving van Europese begrotingsnormen. Zoals de regering echter aangeeft, geldt voor die instantie, hoewel het de onafhankelijkheid hoog in het vaandel heeft staan en ministers en staatssecretarissen geen aanwijzingen kunnen geven over de onderzoeksmethoden of de inhoud van rapportages, de ministeriële verantwoordelijkheid omdat het CPB formeel onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken is geplaatst.12 Ook kan het geven van een oordeel over de vraag in hoeverre het begrotingsbeleid voldoet aan de Europese begrotingsafspraken afbreuk doen aan de waardering voor de neutrale prognoses en berekeningen van het CPB. De in de Wet HOF neergelegde taak past in dat opzicht inhoudelijk beter bij de advisering door de Raad van State over de Miljoenennota en over begrotingsvoorstellen.13 De Europese Commissie bracht zoals gezegd in februari 2017 een verslag uit over de naleving van het Stabiliteitsverdrag.14 Hierin toonde de Commissie zich tevreden over de wijze waarop de verplichtingen uit het Stabiliteitsverdrag in de Wet HOF waren omgezet.

De Raad van State heeft in september 2014 voor het eerst gebruik gemaakt van zijn nieuwe bevoegdheden.15 De Raad heeft voor het onafhankelijk begrotingstoezicht een toetsingskader op papier gezet.16 Ook zijn werkafspraken gemaakt met het CPB en met het ministerie van Financiën.17 De Raad van State heeft bovendien besloten om, naast het advies over de Miljoenennota in september, in het voorjaar een beoordeling over het stabiliteitsprogramma uit te brengen.18 Dit betekent dat de Raad van State nu tweemaal per jaar een oordeel geeft over de naleving van Europese begrotingsnormen. Dit gaat verder dan wat op basis van de Wet HOF verwacht zou worden. Daarin is slechts opgenomen dat de Raad van State wordt gehoord over een eventueel herstelplan dat de minister van Financiën naar het parlement stuurt (nadat hij of een Europese instelling een gebrek in het begrotingsbeleid heeft geconstateerd), en over de Miljoenennota.19 In plaats daarvan vult de Raad van State zijn toezichthoudende rol op een meer actieve wijze in door twee keer per jaar vast te stellen of voldaan is aan de Europese begrotingsnormen. De competentie van de Raad van State als onafhankelijke begrotingstoezichthouder wordt hiermee enigszins opgerekt. Mijns inziens gaat deze interpretatie die competentie niet te buiten, nu de invulling van het onafhankelijke begrotingstoezicht aansluit bij de relevante bepalingen uit het two-pack en het Stabiliteitsverdrag, waarvan dit onderdeel uit de Wet HOF een vertaling is.20 De Wet HOF wijst op beknopte wijze de Raad van State aan als onafhankelijke begrotingstoezichthouder.21 De invulling van die rol steunt mijns inziens vervolgens niet zozeer op de Wet HOF zelf, maar meer rechtstreeks op de Europese verplichtingen die tot deze wet geleid hebben.22 Bovendien vermeldt de memorie van toelichting bij de Wet HOF dat ‘de Raad van State altijd gevraagd en ongevraagd advies mag uitbrengen’.23