5.5.5 Interpretaties van het taakstrafverbod van artikel 22b Sr

Eerder kwamen uitzonderingen van feitenrechters op het taakstrafverbod van artikel 22b Sr ter sprake.1 Door interpretatie nemen feitenrechters vergelijkbare beslissingen,2 die (mij, net zoals uitzonderingen) doen vermoeden dat zij de constitutionele beperkingen verwaarlozen. Voor de interpretatie van artikel 22b Sr is de precieze inhoud relevant:

De wetgever wilde met artikel 22b Sr taakstraffen uitsluiten voor ernstigere strafbare feiten, en daarvoor alleen onvoorwaardelijke gevangenisstraffen toestaan.3 Toch weten rechters (ook) door interpretatie te voorkomen dat zij in bepaalde gevallen onvoorwaardelijke gevangenisstraffen moeten opleggen. Hetzij combineren zij op basis van lid 3 een taakstraf met een zeer korte onvoorwaardelijke gevangenisstraf (van bijvoorbeeld één dag, die de verdachte niet zelden ook al in voorarrest heeft gezeten),4 hetzij leggen zij een geldboete op.5

Eerder kwam aan de orde dat interpretaties vanuit constitutioneel oogpunt zoveel mogelijk in overeenstemming dienen te zijn met de bedoeling van de wetgever.10 Dat volgt uit het beginsel van getrouwe toepassing van wetgeving.11 Is de rechter niet in bepaalde mate gebonden aan de bedoeling van de wetgever, dan zou wetgeving haar waarde verliezen omdat de wetgever feitelijk geen invloed meer zou hebben op haar betekenis. Het primaat zou niet meer bij hem liggen, maar bij de rechter, en de machtenscheiding en de rechtszekerheid zouden ernstig in het gedrang komen. Daarom moet beoordeeld worden of de interpretaties van artikel 22b Sr in overeenstemming zijn met de bedoeling van de wetgever. Zijn zij dat niet, dan is dat een contra-indicatie voor de geoorloofdheid van deze interpretaties.

De bedoeling van de wetgever is ten tweede relevant omdat zij ook de in beginsel onwenselijke gekunstelde interpretaties kan rechtvaardigen.12 De interpretaties van artikel 22b Sr zijn weliswaar niet in strijd met de bewoordingen daarvan, maar zij liggen niet voor de hand. Gekunsteldheid kan niet alleen bestaan wanneer een interpretatie afwijkt van de tekst van een wettelijk voorschrift, maar ook wanneer een bepaalde uitleg de lezer van het voorschrift niet meteen, of helemaal niet te binnen zou schieten. Dat mag worden aangenomen van de voornoemde interpretaties van het taakstrafverbod: het spreekt niet voor zich dat een bepaling die taakstraffen voor ernstige feiten niet toestaat, die voor die feiten wel zou goedkeuren gecombineerd met een feitelijk niet bestaande onvoorwaardelijke gevangenisstraf. In beginsel acht ik dergelijke interpretaties vanwege hun gekunsteldheid dan ook onwenselijk. Deze gekunsteldheid zou eventueel kunnen worden gebillijkt door de bedoeling van de wetgever. Daarvoor moeten echter wel goede redenen zijn. De rechter moet (gezien de wetsgeschiedenis terecht, en goed gemotiveerd) van oordeel zijn dat de wetgever in elk geval had gewild dat een voorschrift zo zou worden uitgelegd. Volgens mij is daaraan niet voldaan bij de gekunstelde interpretaties van artikel 22b Sr.

De bedoeling van de wetgever ondersteunt de gekunstelde interpretaties van artikel 22b Sr volgens mij namelijk niet. Dat blijkt uit de wetsgeschiedenis van de bepaling.

Het Hof ‘s-Hertogenbosch oordeelde echter anders. Het achtte de extensieve uitleg van lid 3 (waardoor in een geval waarin een taakstraf op grond van lid 1 of 2 niet is toegestaan, deze wel kan worden gecombineerd met een zeer beperkte onvoorwaardelijke gevangenisstraf) toegestaan, waarbij het uit de wetsgeschiedenis citeerde.13 Daarbij liet het volgens mij cruciale passages weg, waardoor ten onrechte de indruk wordt gewekt dat dergelijke interpretaties worden ondersteund door de bedoeling van de wetgever. Om dat te tonen, moet de wetsgeschiedenis gedetailleerd worden beschreven.

Artikel 22b Sr is voorgesteld door de regering.14 Lid 3 bepaalde oorspronkelijk dat taakstraffen wel steeds kunnen worden opgelegd gecombineerd met een onvoorwaardelijke óf voorwaardelijke gevangenisstraf. Dat werd echter geschrapt omdat de regering het niet vond ‘passen bij het karakter van de taakstraf dat deze toch zou kunnen worden opgelegd in geval van een veroordeling wegens een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf’.15 Vervolgens amendeerde de Tweede Kamer het artikel met een nieuw lid 3 dat taakstraffen wel toestaat als zij worden gecombineerd met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf.16 Dit huidige lid 3 beoogt volgens de toelichting van het amendement de rechter bij de straftoemeting rekening te laten houden ‘met de specifieke omstandigheden van het geval, waarbij de aard van de sanctie en de wijze van ten uitvoer leggen kunnen worden toegesneden op de aard van het delict en de persoon van de dader en waarbij uiteraard ook de belangen van het slachtoffer en de samenleving moeten worden meegewogen’. De combinatie met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf werd afgewezen vanwege de ernst van de delicten waarvoor het taakstrafverbod is opgesteld.17

Bij de bespreking van het amendement wees een Kamerlid de staatssecretaris erop dat de formulering van lid 3 een taakstraf gecombineerd met een gevangenisstraf ‘van enkele dagen’ toeliet, in gevallen waarin de staatssecretaris door het verbod een kale taakstraf wilde uitsluiten. De staatssecretaris lijkt de mogelijke consequenties van het amendement niet te hebben beseft (zoals de genoemde uitspraken in de Limburgse zaak). Zijn reactie was namelijk slechts: ‘Artikel 9, lid 4, biedt die mogelijkheid, maximaal 6 maan- den.’ Toen waarschuwde het Kamerlid dat men door het aftrekken van het voorarrest van de opgelegde gevangenisstraf ‘feitelijk uiteindelijk op de taakstraf uitkomt’. De staatssecretaris antwoordde dat dit amendement zag ‘op een niet-ernstig gewelds- of zedendelict’, en dat dan een dergelijke straf mogelijk was.18 Eerder stelde hij over het amendement al ‘dat het kabinet de taakstraf geen passende straf vindt voor ernstige gewelds- of zedenmisdrijven’.19 Daarom was het eerder voorgestelde lid 3 geschrapt; het zette ‘namelijk de deur open voor een bestraffing waarbij de taakstraf die bestraffing te veel zou domineren – dat gebeurde ook in de praktijk – en bijvoorbeeld een tevens opgelegde geheel voorwaardelijke straf in die bestraffing aan de taakstraf ondergeschikt zou zijn. Dat zag je ook vaak omdat de voorwaardelijke straf er dan nog een beetje bij gedaan werd.’20 Dit vond de staatssecretaris blijkbaar niet gewenst. Begreep hij niet dat ook door de tekst van het nieuwe lid 3 de taakstraf de bestraffing zou kunnen domineren? Zijn opmerking dat de onvoorwaardelijke gevangenisstraf uit lid 3 de ruimte biedt voor vergelding gecombineerd met gedragsbeïnvloeding,21 en om mensen terug te geleiden naar arbeid,22 ondersteunt dat vermoeden. Deze ruimte is er vanzelfsprekend niet als die straf maar één dag duurt of niet behoeft te worden uitgezeten.

Uit dit alles blijkt hoe het ook zij dat de staatssecretaris, als vertegenwoordiger van de regering die het taakstrafverbod bedacht, niet heeft ingestemd met de creatieve uitleg van lid 3. Hij had deze mogelijke uitleg kunnen en moeten beseffen, maar deed dat mogelijk niet. Uit zijn uitlatingen blijkt dat de regering toepassing van lid 3 enkel wenselijk achtte bij niet-ernstige delicten. Gezien die opvatting had de staatssecretaris het amendement beter kunnen ontraden.23

‘De bedoeling van de wetgever’ billijkt de weinig voor de hand liggende uitleg mijns inziens dus niet.24 Het Hof ‘s-Hertogenbosch oordeelde anders.

Waarom het hof de wetsgeschiedenis onvolledig citeerde, blijkt niet. Wellicht is het de opvatting toegedaan dat als de staatssecretaris de extensieve uitleg van lid 3 verwierp, hij dit (nóg) duidelijk(er) had moeten maken, wat hij wellicht had gedaan als hij zich van die mogelijke uitleg bewust was geweest. Mogelijk vond het hof het optreden van de staatssecretaris zodanig onduidelijk of zelfs nalatig dat zijn bedoeling er niet toe doet bij de toepassing van artikel 22b Sr, en dat de wettekst daarom voorrang moet krijgen, zeker met het oog op de rechterlijke straftoemetingsvrijheid. Maar dit expliciteert het hof allemaal niet. En het is de vraag of dergelijke argumenten bij de uitleg van een wetsbepaling een rol mogen spelen – zeker nu wél duidelijk was dat de staatssecretaris niet heeft ingestemd met de gekunstelde uitleg van lid 3.

Ondersteunend voor het argument dat de extensieve uitleg van lid 3 niet in lijn met de bedoeling van de wetgever is, is overigens dat zelfs het Kamerlid dat het amendement ervoor indiende het jaren later niet eens blijkt te zijn met de vele gevallen waarin deze combinatie nu in de rechtspraak wordt toegepast.28

Kortom. Rechters lijken door extensieve interpretatie van artikel 22b lid 3 Sr in verschillende zaken de constitutionele beperkingen van interpretatie niet in acht te nemen, aangezien deze interpretaties niet stroken met de bedoeling van de wetgever, én gekunsteld zijn.

Ook de uitleg van artikel 22b Sr dat bij de toepasselijkheid van een taakstrafverbod de mogelijkheid open blijft om een geldboete op te leggen, is weliswaar niet in strijd met de bewoordingen van artikel 22b Sr, maar spreekt niet voor zich en kan daarom worden beschouwd als gekunsteld. Ook deze gekunsteldheid wordt volgens mij niet gevraagd door de bedoeling van de wetgever, wat de wetsgeschiedenis van artikel 22b Sr ondersteunt. Het leek de staatssecretaris niet waarschijnlijk dat, zoals een Kamerlid vreesde, in plaats van de gewenste zwaardere straf een geldboete zou worden opgelegd bij toepasselijkheid van een taakstrafverbod. De staatssecretaris stelde enerzijds dat hij zich kon voorstellen dat een geldboete naast een andere straf zou worden opgelegd als het taakstrafverbod gold; anderzijds constateerde hij wel dat een geldboete een zelfstandige hoofdstraf is.29 Zijn opvatting over het opleggen van een geldboete in gevallen waarin een taakstrafverbod geldt, wordt hieruit niet duidelijk. Een geldboete in die gevallen is daarbij in strijd met het uitgangspunt van het taakstrafverbod dat voor ernstige feiten zwaardere straffen dan taakstraffen moeten worden opgelegd.30 In ieder geval is het niet klip-en-klaar dat de wetgever had gewild dat artikel 22b Sr zo zou worden uitgelegd dat een geldboete is toegestaan als een taakstrafverbod van toepassing is. Daarom is ook deze gekunstelde uitleg niet op zijn plaats.

Artikel 22b Sr staat voor bepaalde ernstige feiten en bij recidive taakstraffen niet toe als die niet worden gecombineerd met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. De wetgever wilde dan een hogere straf dan een taakstraf. De tekst van de bepaling verhindert echter niet om bij toepasselijkheid van het verbod een taakstraf te combineren met een zeer korte onvoorwaardelijke gevangenisstraf, of om tot een geldboete te veroordelen in plaats van tot een hogere straf dan een taakstraf. Feitenrechters leggen artikel 22b Sr dan ook zo uit. Dit is echter gezien het doel van het taakstrafverbod gekunsteld. Ook was het gezien de wetsgeschiedenis niet de bedoeling van de wetgever. Ik vind het daarom ongewenst. Over de geoorloofdheid van een geldboete was de wetgever nog minder duidelijk, waardoor ook deze gekunstelde toepassing niet kan worden gebillijkt door de opvatting van de wetgever.