8.6.a Werklastbeheersing als doel

De vraag is dus: zijn verlofstelsels effectief? Beantwoording van die vraag vereist eerst vaststelling van een doel. Het valt op dat verlofstelsels in Nederland en daarbuiten voornamelijk zijn ingevoerd met het oog op beheersing van de werklast van gerechten.1 Precies geformuleerd zijn verlofstelsels vaak niet (alleen) gericht op blote werklastverlichting of kostenvermindering, maar op een goede verdeling of allocatie van schaarse capaciteit. De gedachte is dat een verlofstelsel gerechten in staat stelt om (i) ‘onwaardige’ beroepen vereenvoudigd met toegangsweigering af te doen, zodat (ii) als gevolg daarvan meer tijd kan worden besteed aan beroepen die ‘ertoe doen’. Snoeien doet bloeien. De wezenlijke vraag welke beroepen onwaardig zijn en welke ertoe doen, hangt af van de verlofmaatstaf – inhoudelijk of vrij – maar dat doet voor het dikwijls beoogde stroomlijningseffect niet ter zake. Tegen deze achtergrond komt dus de vraag op of verlofstelsels kunnen bijdragen aan werklastbeheersing, meer specifiek aan werklastverlichting in bepaalde onwaardige zaken.

Beantwoording van deze vraag is (voor een jurist) niet eenvoudig, omdat het antwoord natuurlijk afhangt van de precieze vormgeving van enig verlofstelsel, maar vooral omdat de vraag in wezen empirisch van aard is. Daar komt bij dat de voor effectiviteitsbeoordeling cruciale term ‘werklast’ uiteenlopend wordt gebruikt. In de juridische literatuur wordt de werklast van gerechten soms afgemeten aan de instroom van het aantal strafzaken of beroepen per jaar.2 Neemt deze zakenlast toe, dan stijgt de werklast, is dan de gedachte. Gemeten naar die maatstaf is bijvoorbeeld de werklast van de strafkamer van de Hoge Raad in de afgelopen decennia hand over hand toegenomen, van 1195 cassatieberoepen en herzieningsverzoeken in het jaar 1980 tot in 4997 in 2016.3

Identificatie van zakenlast en werklast is echter om ten minste twee redenen te simplistisch.4 Ten eerste negeert dit de bewerkelijkheid per zaak. Daarbij spelen in het strafrecht onder meer een rol: (i) de hoeveelheid ten laste gelegde feiten; (ii) de feitelijke en juridische complexiteit van de ten laste gelegde feiten (niet naleven identificatieplicht versus mensenhandel); (iii) de activiteit van de verdediging (aantal en complexiteit van verzoeken/verweren/grieven/middelen); (iv) de mate waarin het zittingsonderzoek wordt aangehouden/de duur van de beraadslaging; (v) het type afdoeningsbeslissing (niet-ontvankelijkverklaring versus volledige behandeling en beslissing van het beroep);5 (vi) de motiveringsverplichtingen (standaardmotivering versus art. 359 lid 2 tweede volzin Sv), etc.6 De berechting van één ‘megazaak’ kan dus aanzienlijk meer capaciteit vergen dan een veelvoud aan ‘bulkzaken’. En zoals de bewerkelijkheid per zaak kan verschillen, zo kan ook de bewerkelijkheid van het totaal aan zaken door de jaren heen verschillen,7 hetgeen invloed heeft op de werklast in het algemeen.

Toch is ook de vermenigvuldiging van ‘zakenlast’ met ‘bewerkelijkheid per zaak’ voor de bepaling van werklast nog een te eenvoudige maatstaf. Dit criterium geeft immers slechts inzicht in de werklast van één of meerdere gerechten, maar over de gemiddelde belasting van individuele rechters staat daarmee nog niets vast. In het voorgaande komt dus nog niet tot uitdrukking hoe groot de capaciteit is van een gerecht, dat wil zeggen hoeveel raadsheren beschikbaar zijn om de instroom aan beroepen te verwerken en over hoeveel administratieve en inhoudelijke ondersteuning deze raadsheren beschikken. De individuele werklast van een rechter neemt immers af naarmate hij meer collega’s en ondersteuning heeft, ook al is deze relatie waarschijnlijk niet lineair. De werklast van een rechter wordt dus meer precies bepaald door de formule: ‘zakenlast x bewerkelijkheid per zaak / capaciteit gerecht’.8

Voor de waardering van verlofstelsels in het algemeen en de bepaling van de effectiviteit van verlofstelsels in het bijzonder, is dit inzicht van betekenis. Het laat in het algemeen in elk geval zien dat de werklast van gerechten met ten minste drie soorten maatregelen kan worden beïnvloed, namelijk maatregelen die sleutelen aan de instroom van zaken, de bewerkelijkheid per zaak dan wel de capaciteit van een gerecht. De gedachte achter verlofstelsels is dat zij de gemiddelde bewerkelijkheid per zaak verminderen, maar dat verlofstelsels soms als onontkoombaar worden voorgesteld, lijkt mij gelet op het voorgaande te kort door de bocht.