10.7 CONCLUSIES

De Engelse wetgever heeft de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl geïmplementeerd in de CHSR 2010. Deze wet vormt de opvolger van de CNHR 1994 met inbegrip van alle amendementen. De CHSR 2010 bevat het instrumentarium om European sites te beschermen. Het Engelse natuurbeschermingsrecht kent in tegenstelling tot de Nbw 1998 geen beheerplan of een vergelijkbaar generiek instrument. Bij de bescherming van de European sites is een belangrijke rol weggelegd voor bestuursafspraken.

Het is op basis van het Engelse natuurbeschermingsrecht op verschillende manieren mogelijk om plannen, projecten en andere handelingen met mogelijke verslechterende of significante effecten op natuurwaarden in European sites te voorkomen. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen controle vóór de uitvoering van een plan of project, en controle en/of handhaving tijdens of na de uitvoering van een plan of project. Het opstellen van een passende beoordeling vormt een voorbeeld van de eerste categorie maatregelen. Het uitvaardigen van een dwangbevel (al dan niet in combinatie met een stopbevel) en de verplichte aankoop van gronden en bouwwerken vormen voorbeelden van de tweede categorie van maatregelen. Daarnaast voorziet de CHSR 2010 in de mogelijkheid om het gebruik van gronden en bouwwerken in een European site te reguleren door middel van algemeen verbindende voorschriften. Net als in het Nederlandse natuurbeschermingsrecht is het instrumentarium van de CHSR 2010 voornamelijk negatief-werend van karakter. Het is lastig om de uitvoering van positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. De CHSR 2010 bevat namelijk geen generiek instrument voor dat doel. Het is mogelijk om dergelijke maatregelen – al dan niet in combinatie met subsidies – vast te leggen in een bestuursovereenkomst. Dit kan eventueel in combinatie met natuursubsidies. Wel moet daarbij worden bedacht dat een bestuursovereenkomst wordt afgesloten op basis van vrijwilligheid. Een andere mogelijkheid is de inzet van bestuursafspraken om de uitvoering van bepaalde werkzaamheden af te dwingen. De bestuursafspraak is echter niet in rechte afdwingbaar.

Bij de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in European sites is ook een belangrijke rol weggelegd voor de WCA 1981. Genoemde wet bevat het beschermingsregime voor de nationale SSSI’s. Dit nationale beschermingsregime is van groot belang aangezien alle European sites ook worden aangewezen als SSSI. De bescherming van SSSI’s is van groot belang voor het realiseren van de doelstellingen van de Vrl en Hrl. Hoewel de wet geen verplichting daartoe bevat, zijn door NE voor (bijna) iedere SSSI bestuursafspraken vastgesteld. De opzet, inhoud en de juridische status van dit instrument is vergelijkbaar met het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden. In de praktijk zijn bestuursafspraken van groot belang voor de bescherming van European sites omdat de inhoud van het beheer is afgestemd bij de kwalificerende habitats en soorten in de European sites. Daarnaast fungeren bestuursafspraken als beleidskader voor de beoordeling van ruimtelijke plannen en projecten. De inhoud van een bestuursafspraak is ook bepalend voor de inhoud van de lijst met mogelijke schadelijke handelingen waarvoor voorafgaande toestemming is vereist. Activiteiten die in overeenstemming met een bestuursovereenkomst en/of een bestuursafspraak worden uitgevoerd, zijn vrijgesteld van deze meldingsplicht. Het is ook mogelijk om mogelijke schadelijke activiteiten in en rond een SSSI te reguleren met behulp van algemeen verbindende voorschriften. In gevallen waarin mogelijkerwijs sprake is van significante effecten, kan het bevoegd gezag een bestuurswaarschuwing uitvaardigen. Als er desondanks toch blijvende schade is ontstaan aan de habitats en soorten van een European site, kan aan de overtreder een bevel tot herstel worden opgelegd. In het geval waarin een SSSI structureel niet goed wordt beheerd, moet NE overgaan tot de verplichte aankoop van gronden of bouwwerken in de betrokken European site. De verplichting daartoe ontstaat wanneer de (gunstige) staat van instandhouding van habitats en soorten (blijvend) in gevaar is en het niet mogelijk is om met de eigenaar en/of gebruiker van de European site overeenstemming te bereiken over een aangepast beheer.

Zoals gezegd is de bescherming van European sites in belangrijke mate (mede) afhankelijk van het beheer van SSSI’s. Dit is het gevolg van de beleidsmatige en juridische koppeling van de nationale en internationale natuurdoelen. Dit heeft tot gevolg dat de bescherming van kwalificerende habitats en soorten (mede) wordt gerealiseerd met behulp van het instrumentarium van de WCA 1981. Het Engelse natuurbeschermingsrecht kent geen beheerplan voor Natura 2000-gebieden of een ander centraal instrument. De management scheme’s (bestuursafspraken) lijken qua vorm en inhoud het meest op het Nederlandse beheerplan. Hoewel de wet daar niet tot verplicht worden voor alle SSSI’s bestuursafspraken vastgesteld. Dat is begrijpelijk in het licht van de voordelen die aan een dergelijke aanpak zijn verbonden. In de eerste plaats is voor activiteiten die conform een bestuursafspraak worden uitgevoerd geen voorafgaande toestemming van NE nodig. In de tweede plaats fungeren dergelijke afspraken als beleidskader voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van activiteiten met (mogelijke) verslechterende of significant verstorende effecten op de kwalificerende habitats en soorten in de European sites. In de derde plaats fungeren bestuursafspraken als basis voor het vaststellen van een lijst met meldingsplichtige activiteiten met (mogelijke) verslechterende of significant verstorende effecten (OLDSIs). Ondanks de voorgemelde voordelen kleeft er aan het gebruik van bestuursafspraken ook een belangrijk nadeel. Een bestuursafspraak is niet in rechte afdwingbaar. Dat betekent dat voor het uitvoeren van het benodigde instandhoudingsmaatregelen ook andere (aanvullende) besluitvorming benodigd is. Om die reden vormt het management scheme – net als het beheerplan voor Natura 2000-gebieden – geen volledige implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Naast overeenkomsten bestaan er ook verschillen tussen de Engelse bestuursafspraken en het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden. In Nederland is het verplicht om voor alle Natura 2000-gebieden een beheerplan vast te stellen. Naar Engels recht is het vaststellen van bestuursafspraken geen verplichting maar een bevoegdheid. Op basis van de Nbw 1998 is het verplicht om – met inachtneming van de instandhoudingsdoelstellingen – in een beheerplan instandhoudingsmaatregelen op te nemen. Het Engelse natuurbeschermingsrecht kent geen vergelijkbare verplichting. In de praktijk bevatten bestuursafspraken slechts globale aanwijzingen met betrekking tot het benodigde beheer.

Een belangrijke doelstelling van dit hoofdstuk is het vergelijken van de Engelse manier waarop Natura 2000-gebieden worden beschermd met de Nederlandse aanpak. In dat verband vallen een aantal zaken op: In Engeland ontbreekt een directe tegenhanger van het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden. In de CHSR 2010 bevat in tegenstelling tot de Nbw 1998 een generieke verplichting om voor alle habitats en soorten instandhoudingsdoelstellingen op te stellen. In tegenstelling tot in Nederland is het niet verplicht om instandhoudingsmaatregelen vast te stellen. De implementatie van artikel 6 Hrl in de CHSR 2010 is vergeleken met de Nederlandse aanpak directer, meer één-op-één. In tegenstelling tot de Nbw 1998 kent het Engelse natuurbeschermingsrecht bijna geen ‘nationale koppen’. Eén en ander neemt niet weg dat voor een adequate bescherming van kwalificerende habitats en soorten meerdere besluiten nodig zijn. Net als in Nederland voldoet geen van juridische instrumenten afzonderlijk aan alle eisen van artikel 6 Hrl. Het totale instrumentarium in de CHSR 2010 en de WCA 1981 is wel ‘europroof’. De bescherming van habitats en soorten wordt voornamelijk gerealiseerd met behulp van een vergunning- of goedkeuringsplicht voor plannen, projecten en andere handelingen met mogelijke significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden in een European site. In Nederland en Engeland bestaat een juridische en een beleidsmatige koppeling tussen ruimtelijke ordening en natuurbescherming. Concluderend kan worden gesteld dat de mogelijkheden en de beperkingen om Natura 2000-gebieden te beschermen op basis van het Nederlandse en het Engelse natuurbeschermingsrecht grotendeels overeenstemmen. Wel is er sprake van een verschil in systeem. In Engeland is waar het gaat om gebiedsbescherming meer dan in Nederland sprake van een integrale benadering. Als gevolg daarvan lijken in Engeland het nationale en het ‘Europese’ natuurbeleid beter op elkaar afgestemd dan in Nederland. In vergelijking met Nederland is het Engelse natuurbeleid meer ‘top-down’ van karakter. De centrale overheid bepaalt het beleid en de decentrale overheden zijn voornamelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van dit beleid. Dit neemt niet weg dat decentrale overheden tevens een belangrijke adviserende rol vervullen bij de bescherming van European sites. Voor het beheer en de bescherming van European sites in Engeland is slechts één verantwoordelijke organisatie (NE). In Nederland verloopt de bescherming van Natura 2000-gebieden naar huidig recht voornamelijk via sectorale lijnen. Natuurbescherming en andere facetten van het omgevingsrecht lijken minder goed op elkaar afgestemd. De ontwikkeling en de uitvoering van het natuurbeleid is in handen van meerdere overheidslagen (Rijk, provincie en gemeenten). Een vergelijkbare opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot het beheer en de bescherming van natuurgebieden in Nederland. De belangen en de beleidsvoornemens van de verschillende overheden hoeven niet noodzakelijkerwijs met elkaar overeen te stemmen. Dat kan dat ten koste gaan van een adequate bescherming van Natura 2000-gebieden.