3.2.2 De Beroepswet 1955: veel aandacht voor het recours subjectif

Bij de bespreking van de Beroepswet 1902 bleek dat het recours objectif een zelfstandige functie toekwam, die voor een belangrijk deel de inrichting van de beroepsprocedure bepaalde. Onder invloed van de centralere positie van de individuele burger ten opzichte van de (besturende) overheid veranderde dat met de Beroepswet 1955. Dat in de beroepsprocedure op grond van de Beroepswet 1955 meer oog kwam voor individuele rechtsbedeling was een geleidelijke ontwikkeling, net als het horizontaler worden van het bestuurlijke besluitvormingsproces. Het is natuurlijk niet zo dat in de klassieke periode van het bestuursrecht in beroepsprocedures helemaal niet naar de positie van de eiser werd gekeken. Zo bestonden ook onder de Beroepswet 1902 geluiden dat het in de procedure bij de bestuursrechter niet alleen draaide om de handhaving van wetmatig bestuur, maar dat ook rekening moest worden gehouden met de positie en de belangen van de burger. In de nadagen van de Beroepswet 1902 werd bijvoorbeeld kritiek geuit op de beperkte ruimte voor hoor en wederhoor.1 En in het VAR-preadvies van 1948, waarin door Donner werd gepreadviseerd over een codificatie van algemene beginselen van bestuursrecht, kwamen al onderwerpen als inzagerecht en het horen van betrokkenen aan de orde.2

Omdat uitspraken van de Centrale Raad konden leiden tot een reformatio in peius, was het vanwege de toegenomen emancipatie van de burger en het rekening houden met zijn individuele positie goed verklaarbaar dat kritiek ontstond op de procedure op grond van de Beroepswet 1902. Zo werd er bij de ontwikkeling van de nieuwe Beroepswet 1955 op gewezen dat de Centrale Raad een nogal legistische interpretatie van het materiële recht voorstond, waardoor onvoldoende rekening werd gehouden met de belangen van de rechtzoekende. Veelzeggend was dat diverse uitvoeringsorganen het in de loop der tijd niet altijd eens waren met de sterk letterlijke interpretatie van de wet door de Centrale Raad.3 Zij riepen op te komen tot een socialere, soepeler en minder starre en eenzijdige toepassing van de wet.4 In de literatuur werd gesignaleerd dat de rechtspraak van de Centrale Raad “te weinig aan de eigenlijke teneur der wetten recht zou doen”.5 Ook in arbeiderskringen bestond kritiek op de negatieve gevolgen van de ‘formalistische’ aanpak van de Centrale Raad voor de rechtzoekende.6 Eén en ander was voor de wetgever aanleiding om na de Tweede Wereldoorlog de procedure opnieuw tegen het licht te houden. De Memorie van Toelichting op de nieuwe Beroepswet 1955 opende als volgt:

Dat de rechtsstatelijke functie van deze beroepsprocedure vrij fundamenteel aan het veranderen was, bleek ook uit het feit dat de procedure op grond van de Beroepswet 1955 (ook) volgens de wetgever een “sociale functie” had. In dat kader kwamen discussies op gang om ter versteviging van het sociale element van de procedure leken in de rechtspraak zitting te laten nemen.8 Omwille van onafhankelijkheids- en deskundigheidsaspecten werd uiteindelijk echter besloten het lekenvoorstel niet op te nemen in de nieuwe Beroepswet 1955.9 Maar de discussie erover is illustratief voor de geleidelijke verandering van de ‘rechtscultuur’ in deze beroepsprocedure.

Bij de parlementaire behandeling van de Beroepswet 1955 werd ten aanzien van het strikt toepassen van de wet door beroepsinstanties in het sociale zekerheidsrecht opgemerkt:

Later in de parlementaire behandeling werd geopperd dat de Centrale Raad bij zijn uitspraken rekening moest houden met de billijkheid van de uitspraak voor de rechtzoekende. Dat paste in de algemene ontwikkeling dat in bestuurlijke besluitvormingsprocedures meer rekening werd gehouden met de positie en het gevoel van de burger. De Minister van Justitie was echter niet overtuigd van de noodzaak om een bepaling op te nemen waar de billijkheid van de uitspraak voor de rechtzoekende werd gegarandeerd. Volgens hem lag het gevaar op de loer dat de rechter te veel op de stoel van het bestuursorgaan zou plaatsnemen.11 Desalniettemin is ook hier de discussie illustratief voor de verandering van het karakter van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure, en het minder naar de letter toe-passen van de wet, zoals dat in de klassieke periode van het bestuursrecht het geval was.

Ten aanzien van de rechtsstatelijke functie van de beroepsprocedure op grond van de Beroepswet 1955 valt op dat ook in de bestuursrechtelijke literatuur minder de nadruk werd gelegd op de handhaving van het objectieve recht. De focus verschoof van toezicht op het gebruik van bestuursbevoegdheden (recours objectif) naar individuele rechtsbescherming (recours subjectif). Omdat meer oog kwam voor de concrete relatie tussen bestuursorgaan en burger, werd in de literatuur over de Beroepswet 1955 - in tegenstelling tot daarvoor - expliciet gesproken van “rechtsbetrekkingen”.12 In dat opzicht is het niet vreemd dat de aandacht voor ongelijkheidscompensatie voor de eiser als zwakkere partij toenam.13

Het zou echter een misvatting zijn om te denken dat objectieve wetshandhaving door de wetgever niet meer belangrijk werd gevonden. Als gezegd, was de ontwikkeling van (meer) recours objectif naar (meer) recours subjectif een geleidelijk proces. Zo is in het Voorlopig Verslag bij de totstandkoming van de Beroepswet 1955 ten aanzien van de toelaatbaarheid van ultra petita gaan te lezen:

In dit licht was de keuze voor het vernietigingsberoep - ditmaal expliciet in de Beroepswet opgenomen -15 logisch. Ook de bepaling dat door de dood van de eiser het geding niet schorste, lag in deze lijn.16 Hoewel artikel 69 lid 2 Beroepswet 1955 nog altijd de mogelijkheid opende dat ten nadele van de burger werd beslist, was het sentiment nu milder. De wetgever was bij de totstandkoming van de Beroepswet 1955 namelijk niet lichtvaardig voorbijgegaan aan de kritische signalen over de eerdere formalistische rechtspraak. De wetgever achtte het uitdrukkelijk van belang dat meer rekening werd gehouden met de gevolgen van de rechterlijke uitspraak voor de rechtzoekende. De wetgever merkte over de mogelijkheid van een reformatio in peius op:

Dit was een duidelijke perspectiefwisseling ten opzichte van de (jurisprudentie op grond van de) Beroepswet 1902. Nadat met de Grondwet 1887 de eerste grote stap in de ontwikkeling van rechterlijke bescherming tegen bestuurshandelen was gezet (erkend werd dat de verhouding bestuursorgaan-burger een aparte rechterlijke voorziening rechtvaardigde), was nu een tweede stap gezet: er moest in deze procedure rekening worden gehouden met de gevolgen van het handhaven van de rechtmatigheid van bestuurshandelen voor de inmiddels verder geëmancipeerde individuele burger. Dat had een verzachtende werking op het recours objectif. De negatieve gevolgen van uitspraken voor de rechtzoekende werden in de bestuursrechtelijke literatuur over de Beroepswet 1955 ook in toenemende mate bekritiseerd. Het zou in strijd zijn met de rechtsbeschermingsfunctie, welke functie belangrijker werd gevonden.18 Schoonenberg en Vleesch-Dubois schreven in 1957 over de reformatio in peius onder de Beroepswet 1955:

De jurisprudentie op grond van de Beroepswet 1955 laat in ieder geval zien dat de Centrale Raad langzaam maar zeker afstand is gaan nemen van de mogelijkheid van een reformatio in peius.20 De door de wetgever uitgezette lijn werd daarmee gevolgd. Dat meer met de belangen van de eiser rekening werd gehouden, blijkt ook uit artikel 71 Beroepswet 1955. Hierin werd geregeld dat bij een latere ontzegging van een uitkering de reeds betaalde bedragen niet konden worden teruggevorderd. Hiermee werden de procedeerrisico’s voor rechtzoekenden verder teruggedrongen, en schoof de functie van de procedure verder op naar het recours subjectif.

Het bleek onwenselijk om de omvang van het geding in sterke mate aan de eiser over te laten, zeker als dat voor hem nadelig zou kunnen uitpakken. Zo werd door de wetgever opgemerkt dat beroepschriften onduidelijk of dubbelzinnig kunnen zijn, waarbij er goed aan zou worden gedaan het beroepschrift ruim uit te leggen.21 De wetgever merkte wél op dat wat betreft het publieke karakter van de rechtspraak iedere rechter een openbaar ambtenaar is die tot op zekere hoogte ongeacht de wil van partijen het recht moet toepassen. Tegelijk moeten daaraan volgens hem ook beperkingen worden gesteld, mede in het publieke belang dat de rechter niet overbelast wordt.22 Bovendien wees de wetgever erop dat sowieso al een selectie van aanhangige zaken plaatsvindt.23 In dat verband stelde hij:

Heel principieel was de redenering dus niet. Uiteindelijk is voor een tussenoplossing gekozen door in artikel 69 lid 1 Beroepswet 1955 te bepalen dat de rechter zich “kan” beperken tot het punt van geschil. Omdat het volgens de wetgever per geval kan verschillen wanneer lijdelijkheid geboden is, kon worden gehandeld met oog voor de concrete casuspositie.25 Hier ademde de Beroepswet 1955 een genuanceerder beeld dan zijn voorganger van 1902. In de praktijk bleken zich wat betreft het ultra petita gaan vanaf de invoering van de Beroepswet 1955 - in tegenstelling tot daarvoor - geen problematische zaken meer voor te doen. In de bestuursrechtelijke literatuur kwam naar voren dat de rechter niet alleen rekening moest houden met het algemeen belang van een juiste toepassing van de wet, maar ook met de belangen van de procespartijen en hun specifieke geschil. Als in de rechterlijke afweging tussen het handhaven van het objectieve recht en het bieden van rechtsbescherming problemen ontstonden, dan zou de rechter datgene moeten doen wat processueel het meest bevredigend was.26 In de bestuursrechtelijke literatuur van die tijd kwam naar voren dat de rechter hiermee omging op een wijze die partijen over het algemeen tevreden stelde.27

In lijn met het door de wetgever zo aangeduide publieke karakter van de rechtspraak, bepaalde artikel 43 Beroepswet 1955 dat iedere minister beroep in het belang van het recht kon instellen. Voorwaarde was dat de beroepstermijn was verstreken, en dat de uitspraak geen negatieve gevolgen voor de procespartijen had. Een dergelijke bepaling kwam in de oude Beroepswet 1902 niet voor. Wel was een vergelijkbare rechtsfiguur tot 1955 geregeld in artikel 92 van de Ongevallenwet 1921 en artikel 95 van de Land- en tuinbouwongevallenwet 1922. Omdat de Beroepswet 1955 voor de beslechting van geschillen over de toepassing van diverse bijzondere bestuurswetten kon worden gebruikt, was het potentiële toepassingsbereik van de beroepsmogelijkheid in het belang van het recht ruim. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de wetgever dit artikel heeft toegevoegd naar het voorbeeld van de artikelen 24 lid 2 en 25 lid 2 Ambtenarenwet 1929. Helaas was de wetgever ook hier nogal summier met het aangeven van de achtergrond van beroep in het belang van het recht.28 Waarom in de Beroepswet 1955 was gekozen voor beroep in het belang van het recht, en niet voor een ‘vertegenwoordiger van het algemeen belang’ (zoals door de commissie-Kappeyne van de Copello voorstelde)29 is niet duidelijk. De mogelijkheid van beroep in het belang van het recht duidt er in ieder geval op dat de beroepsprocedure door de wetgever niet alléén vanuit het perspectief van de rechtzoekende werd bezien. Het algemeen belang van een juiste en uniforme wetsuitleg was ook van belang, zij het dat in een procedure in het belang van het recht met de belangen van de procespartijen rekening werd gehouden. De praktische betekenis van de mogelijkheid van (hoger)30 beroep in het belang van het recht was echter miniem. Er is nooit van deze beroepsmogelijkheid gebruik gemaakt.31

Gelet op het door de wetgever zo aangeduide publieke karakter van de bestuursrechtspraak was het passend dat artikel 78 lid 1 Beroepswet 1955 bepaalde dat het niet verschijnen van de partijen geen invloed heeft op de loop van het geding. Dat gold ingevolge lid 4 van dat artikel ook wanneer de eiser de dood zou vinden. Dit sloot aan bij hetgeen hierover was bepaald in de Beroepswet 1902.

De beroepsprocedure op basis van de Beroepswetten 1902 en 1955 heeft zich uiteindelijk ontwikkeld naar een procedure met een qua functie gemengd karakter. Zowel elementen van het recours subjectif als het recours objectif kwamen terug. Het gemengde beeld kwam ook als zodanig in de bestuursrechtelijke literatuur naar voren. Zo constateerden Schoonenberg en Vleesch Dubois in 1957 dat de bestuursrechter bij toepassing van de Beroepswet 1955 niet niets ontziend naar een juiste wetstoepassing zou moeten zoeken. Dat zou afbreuk doen aan de rechtszekerheid en het vertrouwen van de burger in de beschikking van het bestuursorgaan, zeker wanneer de uitspraak niet aangevochten besluitonderdelen zou betreffen.32 De rechter zal volgens deze auteurs een midden moeten zoeken tussen wetshandhaving (recours objectif) en individuele rechtsbescherming (recours subjectif). Zij wezen erop dat de bestuursrechter altijd afhankelijk is van individuele beroepen alvorens hij een oordeel kan vellen over een beslissing van een bestuursorgaan. Daardoor werd volgens hen de eigen rechtssfeer van de belanghebbende erkend.33 Voor de vraag in hoeverre de rechter zelfstandig (dus onafhankelijk van de eiser) mocht opereren, moet hij zich volgens deze auteurs afvragen of het algemeen belang en de individuele belangen dat vorderen. Zij benadrukten dat hierbij telkens moet worden bezien wat in het concrete geval processueel het meest bevredigend was.34 Net zoals de concrete rechtsbetrekking tussen burger en bestuursorgaan en de individuele positie van de burger bepalender waren geworden voor de wijze van bestuurlijke besluitvorming, waren die ook bepalender geworden voor de wijze waarop de bestuursrechter vorm gaf aan de beroepsprocedure.35

Tegelijkertijd werd door Schoonenberg en Vleesch Dubois aangegeven dat de functie van de beroepsprocedure op grond van de Beroepswet 1955 een strijdvraag betrof.36 Blijkbaar was de functie van deze beroepsprocedure in de jurisprudentie en literatuur geen uitgemaakte zaak. Ook Vegting hield in 1957 de functie van de procedure bij de bestuursrechter in het midden.37 Hierbij constateerde hij nadrukkelijk dat niet alleen de rechtzoekende is gebaat bij rechtsbescherming tegen onrechtmatig bestuur. Rechtsbeschermingsmiddelen bevorderen volgens hem rechtmatig bestuur, en daarmee het vertrouwen van alle burgers in rechtmatig opererend bestuur. Hij doelde hiermee op de zogenaamde preventieve werking van een beroepsprocedure. Daarmee gaf hij te kennen ook belang te hechten aan het algemene rechtsstatelijk belang dat met de handhaving van rechtmatig bestuurshandelen was gemoeid.