3.2.4 Hybride II – de vergunning van rechtswege

De hoofdregel dat de beoordeling van de rechtmatigheid van informatieverstrekking is onttrokken aan de rechtsmacht van de bestuursrechter, lijdt niet alleen uitzondering bij appellabele bestuurlijke rechtsoordelen (paragraaf 3.2.2), maar verdient ook nuancering in de context van vergunningen die van rechtswege zijn verleend.1 Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 25 januari 2017 inzake MCR/Culemborg.2 Het college van Culemborg had ten onrechte aan de aanvrager van een bouwvergunning eerste fase, MCR, medegedeeld dat deze vergunning van rechtswege was verleend.3 Deze mededeling van het Culemborgse college was onjuist omdat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, in welk geval geen vergunning van rechtswege kon zijn ontstaan. De aanvrager stelt zich vervolgens op het standpunt dat deze mededeling een onrechtmatig besluit is, en vraagt vergoeding van de schade die hij hierdoor heeft geleden.4 Dit verzoek wordt afgewezen door het college bij zelfstandig schadebesluit, dat wordt gehandhaafd bij besluit op bezwaar, waartegen de aanvrager beroep instelt. De rechtbank volgt de aanvrager evenmin in zijn betoog, en overweegt dat zij niet bevoegd is om te oordelen over een beslissing op een verzoek om schadevergoeding als gevolg van een onjuiste mededeling.

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt anders. Zij stelt voorop dat de verlening van de bouwvergunning van rechtswege op grond van de Woningwet wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld, waaraan niet afdoet dat het college later – terecht – tot de conclusie is gekomen dat geen bouwvergunning eerste fase van rechtswege is verleend, omdat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan.5 Dit betekent dat het bezwaar tegen de mededeling ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard door het college: het college had het bezwaar gegrond moeten verklaren, omdat geen bouwvergunning van rechtswege was verleend. De mededeling was immers onjuist en ten onrechte gedaan. Nu de verlening van een bouwvergunning van rechtswege aangemerkt wordt als een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan, is de bestuursrechter ook bevoegd tot kennisneming van een beroep tegen een beslissing op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van dat besluit (zie paragraaf 3.2.3). Voor de beoordeling van deze bevoegdheid is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet relevant dat achteraf is komen vast te staan dat de bouwvergunning niet van rechtswege is verleend en dus niet een besluit is geweest. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de bevoegdheid ontbreekt kennis te nemen van een beroep inzake het zuiver schadebesluit, voor zover dat ziet op schade als gevolg van de onjuiste mededeling dat van rechtswege bouwvergunning is verleend, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is te verklaren tegen de achtergrond van de gelijkstelling van een vergunning van rechtswege met een besluit in de Woningwet. Zonder deze gelijkstelling zou geen beroep openstaan tegen de verlening van een vergunning van rechtswege, omdat het geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb is, aangezien het geen schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan is.6 Deze gelijkstelling is noodzakelijk om te verzekeren dat belanghebbenden bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen de verlening van een vergunning van rechtswege. Als de bestuursrechter vervolgens in (hoger) beroep vaststelt dat geen vergunning van rechtswege is verleend, is alleszins logisch dat die vaststelling niet meebrengt dat (alsnog) het besluitkarakter ontvalt aan een mededeling van het college. In dat geval zou de bestuursrechter immers niet (meer) over de mogelijkheid beschikken om het besluit op bezwaar te vernietigen en het ‘primaire besluit’ te herroepen.7 In het verlengde hiervan, ligt het voor de hand dat deze gelijkstelling meebrengt dat aan de eis van processuele connexiteit is voldaan wat betreft het zelfstandig schadebesluit. De appellabiliteit van dat schadebesluit volgt immers die van het ‘basisbesluit’. Deze uitleg van de uitspraak MCR/Culemborg impliceert dat de daarin aangenomen uitzondering op de non-appellabiliteit van een zelfstandig schadebesluit met betrekking tot schade als gevolg van onjuiste mededelingen niet breed moet worden getrokken. Zij moet in de specifieke (wettelijke) context van het geven van beschikkingen van rechtswege worden begrepen.