HR, 14-03-2025, nr. 24/02344

Achtergrond van deze zaak is het maatschappelijke probleem van het tekort aan Wzd-(crisis)bedden, welk probleem versterkt wordt door de strikte scheiding tussen de Wvggz en de Wzd. Dit probleem heeft al vanaf de invoering van deze beide zorgwetten in 2020 de aandacht van de wetgever en de zorgaanbieders. Deze aandacht heeft echter nog niet tot een structurele oplossing van het probleem geleid.

In deze zaak ligt aan de rechtbank het op de Wzd gebaseerde verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voorzetting van de inbewaringstelling voor. Op het moment van de beoordeling door de rechtbank van dit verzoek verblijft betrokkene al drie weken in een Wvggz-accommodatie op basis van een eerdere (voortgezette) inbewaringstelling, hoewel voor iedereen duidelijk is dat ze daar niet de juiste zorg krijgt.

De rechter staat in deze zaak met de rug tegen de muur. Enerzijds is voor de uitvoering van een Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie geen grondslag in de wet te vinden. Anderzijds is duidelijk dat betrokkene in de huidige toestand niet naar huis kan, omdat zij suïcidaal is. Volgens de rechtbank is sprake van een “nood breekt wet situatie”. De rechtbank verleent de Wzd-machtiging voor nog eens zeven dagen, “ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie”, aldus de rechtbank. Tegen dit oordeel richt zich het middel.

Bij indicatiebesluit van 3 april 2024 heeft het CIZ het recht op zorg van betrokkene vastgesteld.1.Blijkens dit besluit is betrokkene met ingang van 3 april 2024 voor onbepaalde tijd geïndiceerd voor het zorgprofiel VG 07: ’(Besloten) wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering’.

Op 24 april 2024 heeft de burgemeester van de gemeente Doetinchem ten aanzien van betrokkene een beschikking tot inbewaringstelling gegeven op grond van artikel 29 Wzd. Betrokkene is vervolgens opgenomen op de High Intensive Care-afdeling (hierna: HIC-afdeling) van [verblijfplaats] .2.De accommodatie van [verblijfplaats] is niet geregistreerd onder de Wzd.3.

Bij beschikking van 29 april 2024 heeft de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verleend tot en met 13 mei 2024.4.Betrokkene verblijft ook tijdens de geldigheidsduur van deze machtiging op de HIC-afdeling van [verblijfplaats] .

Op 13 mei 2024 heeft de burgemeester van de gemeente Doetinchem ten aanzien van betrokkene opnieuw een beschikking tot inbewaringstelling gegeven. Ook tijdens de geldigheidsduur van deze beschikking is het verblijf van betrokkene op de HIC-afdeling van [verblijfplaats] gecontinueerd.5.

Bij verzoekschrift, bij de rechtbank ingekomen op 14 mei 2024, heeft het CIZ de rechtbank verzocht ten aanzien van betrokkene een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling te verlenen als bedoeld in artikel 37 Wzd.6.Over de proportionaliteit, doelmatigheid en subsidiariteit van de voortzetting van de inbewaringstelling en, in dat verband, over het verblijf op de HIC-afdeling van [verblijfplaats] is in het verzoekschrift het volgende vermeld:7.

“Voortzetting van het verblijf in een Wzd-accommodatie is noodzakelijk om het ernstig nadeel te voorkomen, dan wel te beperken. Uit de medische verklaring is gebleken dat betrokkene momenteel 24-uurs zorg in de nabijheid krijgt, bestaande uit een-op-een begeleiding. Dit om te voorkomen dat betrokkene suïcide pleegt. De rechtbank oordeelde op 29 april 2024 dat het onmiddellijk dreigend ernstig nadeel (waaronder levensgevaar) enkel af te wenden is door opname en verblijf in een gesloten accommodatie. Het staat vast dat de huidige accommodatie geen passende omgeving is en niet de juiste begeleiding, structuur en geborgenheid kan bieden die betrokkene nodig heeft. Ook is het duidelijk dat de zorgaanbieder heeft gedaan wat er in haar macht ligt om een passende accommodatie te vinden voor betrokkene die bereid is haar op te nemen. Dit is vooralsnog niet gelukt. Het CIZ oordeelt dat opname en verblijf op een Wzd-accommodatie noodzakelijk blijft om het ernstig nadeel, zoals eerder genoemd, te voorkomen dan wel te beperken.

Uit de medische verklaring is gebleken dat het verblijf op de HIC onvoldoende geschikt is. Eerder oordeelde de rechtbank ten behoeve van de inbewaringstelling dat het geen optie is om betrokkene zonder meer te laten vertrekken en in de voormalige thuissituatie kan het niet meer. De huidige accommodatie is echter evenmin de juiste plek voor betrokkene. Er kan haar hier niet de juiste setting en op haar problematiek en persoon toegespitste begeleiding worden geboden die zij nodig heeft. Een langdurig verblijf maakt dat het niet beter, maar eerder slechter met haar zal gaan. Nu er geen sprake is van een psychiatrische stoornis, is een gedwongen opname krachtens een crisismaatregel op de voet van de Wvggz hoe dan ook niet de geëigende weg.

Voortzetting van het verblijf in een Wzd-accommodatie is geschikt om het ernstig nadeel te voorkomen, dan wel te beperken. Uit de medische verklaring blijkt dat betrokkene constant een-op-een begeleiding nodig heeft. Er zijn meerdere incidenten op een dag waar zij tegen zichzelf in bescherming moet worden genomen, binnen een Wzd-accommodatie.

Er worden geen minder ingrijpende mogelijkheden gezien, welke hetzelfde beoogde effect hebben. Uit de medische verklaring blijkt dat betrokkene niet open staat voor het ontvangen van zorg. Daardoor zijn alle eventuele minder ingrijpende mogelijkheden ook niet haalbaar.”

De mondelinge behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden op 16 mei 2024. Daarbij zijn betrokkene, bijgestaan door haar advocaat, de verpleegkundig specialist, tevens regiebehandelaar en de arts-assistent, beiden verbonden aan [verblijfplaats] , en de pleegouders van betrokkene gehoord. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.8.Voor zover in cassatie relevant, is tijdens de mondelinge behandeling als volgt verklaard:

“De regiebehandelaar:

Het probleem is dat cliënt in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie verblijft en dat er geen sprake is van een psychisch probleem.

De advocaat van cliënt:

Ik wil verwijzen naar de afspraken van de vorige zitting. We zijn al weken bezig om een geschikte plek te zoeken. Anders moet er maar een crisismaatregel afgegeven worden door de burgemeester. De psychiater mag dit niet melden, maar ik wel. Ik heb vanmorgen contact gehad met de burgemeester en het is allemaal erg ingewikkeld. Maar [verblijfplaats] zet cliënt niet op straat en wij gaan niet afdwingen. Er was een toezegging vanuit [A] , maar daar hebben we niets meer over gehoord. Ik zou graag willen weten wat er afgesproken is. [betrokkene 1] is de directeur van [A] , maar ik heb geen gegevens van hem. Zij weten meer. Er is ook gesproken over [plaats 1] en over [plaats 2] , maar dat zijn heftige plekken.

De regiebehandelaar:

Het is lastig, want we hebben een machtiging op grond van de Wzd maar wel met alle zorg die cliënt nodig heeft. [psychiater van de afdeling] heeft hemel en aarde bewogen om een plek voor cliënt te regelen. De begeleiders van [A] hebben een dag meegelopen met cliënt om haar alvast te leren kennen, maar vervolgens hebben we niks meer gehoord.

De co-assistent:

[betrokkene 2] heeft contact gehad met [betrokkene 1] en er is toegezegd dat er op korte termijn een datum komt voor overname. Ondertussen blijft de psychiater van [A] de schakel. Maar deze psychiater is slecht bereikbaar.

De regiebehandelaar:

Het gaat snel mis. Als cliënt een uur op haar kamer zit gaat ze stranguleren.

De advocaat:

Dat is ook een probleem. In een niet geregistreerde Wzd-accommodatie kun je een crisismaatregel geven. In een Wzd-accommodatie alleen een inbewaringstelling.

De regiebehandelaar:

Een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling is nodig ter overbrugging.

(…)”

De advocaat van betrokkene heeft verzocht de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling af te wijzen.

Bij beschikking van 16 mei 2024 heeft de rechtbank een machtiging tot voorzetting van de inbewaringstelling ten aanzien van betrokkene verleend tot en met 23 mei 2024.9.De rechtbank heeft daarin, voor zover in cassatie van belang, overwogen:

“2.8. Gelet op alle informatie die de rechtbank ter zitting heeft gekregen moet de conclusie zijn dat er sprake is van een ‘nood breekt wet situatie’. Cliënt zit klem. Het is duidelijk dat cliënt hulp nodig heeft en niet naar huis kan. Op de mondelinge behandeling heeft cliënt nog aangegeven dat zij direct naar huis zou gaan als er geen maatregel zou zijn en dat zij opnieuw zal proberen zich te suïcideren. Derhalve is er, anders dan de advocaat stelt, geen sprake van vrijwilligheid en is het de vraag of daarvan wel sprake zal zijn wanneer overplaatsing naar een Wzd-geregistreerde accommodatie wordt gerealiseerd. De rechtbank acht de zorgbehoefte van cliënt en de continuïteit van zorg zo belangrijk dat zij van oordeel is dat de verzochte machtiging moet worden verleend, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie. Het verlenen van een machtiging biedt op dit moment de noodzakelijke continuïteit van zorg en bovendien is de maatregel nodig om de noodzakelijke overplaatsing naar een instelling die is gespecialiseerd in de problematiek van cliënt mogelijk te maken.

Gelet op het hiervoor overwogene zal de machtiging worden verleend voor de duur van zeven dagen, en geldt aldus tot en met 23 mei 2024. De rechtbank benadrukt met klem het belang van cliënt dat er dan een plek beschikbaar komt voor haar binnen die termijn van zeven dagen. Cliënt zit niet op haar plek bij [verblijfplaats] en behoeft dringend hulp om te voorkomen dat het ernstig nadeel intreedt voordat er een geschikte plek gevonden wordt. De betrokken instanties kunnen niet langer naar elkaar blijven wijzen en dienen hun verantwoordelijkheid te nemen.

3. Beslissing

De rechtbank:

verleent een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling ten aanzien van [betrokkene], geboren op [geboortedatum] te [geboorteplaats],

bepaalt dat deze machtiging geldt tot en met 23 mei 2024,

wijst af het meer of anders verzochte.”

Namens betrokkene is op 20 juni 2024 tijdig beroep in cassatie ingesteld tegen deze beschikking. Op 4 juli 2024 is namens betrokkene een ‘Aanvulling procesinleiding op basis van beschikbaar gekomen proces-verbaal’ ingediend.10.Het CIZ heeft geen verweerschrift ingediend.11.

Ingevolge onder meer artikel 5 lid 1 EVRM mag niemand van zijn vrijheid worden beroofd buiten de gevallen bij of krachtens de wet voorzien. Voor de burger dient voorzienbaar te zijn in welke gevallen en onder welke duidelijk omschreven voorwaarden de overheid de bevoegdheid toekomt hem van zijn vrijheid te beroven. De nationale wetgeving moet in haar toepassing voldoende voorzienbaar zijn.12.

Onvrijwillige opname en verblijf of voorzetting van het verblijf

Onvrijwillige opname en verblijf of voortzetting van het verblijf in een accommodatie is geregeld in de artikelen 24 e.v. Wzd.

Op grond van artikel 24 lid 1 Wzd is onvrijwillige opname en verblijf of voortzetting van het verblijf van een betrokkene alleen mogelijk met een rechterlijke machtiging in een geregistreerde accommodatie (artikel 24 lid 1 Wzd). Krachtens artikel 24 lid 2 Wzd is de opname en het verblijf of de voortzetting van het verblijf onvrijwillig indien een betrokkene van twaalf jaar of ouder of zijn vertegenwoordiger zich daartegen verzet.

In afwijking van artikel 24 lid 1 Wzd is in crisissituaties onvrijwillige opname in een geregistreerde accommodatie van een betrokkene zonder rechterlijke machtiging mogelijk met een beschikking tot inbewaringstelling van de burgemeester van de gemeente waarin de betrokkene zich bevindt (art. 29 lid 1 Wzd). Deze beschikking heeft een geldigheidsduur van ten hoogste drie dagen (art. 29 lid 4 Wzd).

Voordat de geldigheidsduur van de beschikking tot inbewaringstelling is verstreken, kan het CIZ bij de rechter een verzoek doen tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling van de betrokkene (art. 37 lid 1 Wzd). Indien het CIZ een dergelijk verzoek heeft gedaan, vervalt de beschikking van de burgemeester op het moment waarop de rechter heeft beslist op het verzoek tot voortzetting van de inbewaringstelling (art. 29 lid 4 Wzd).

De rechter kan op grond van artikel 24 lid 3 Wzd in verbinding met de artikelen 37 e.v. Wzd een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verlenen indien het gedrag van een betrokkene als gevolg van een psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap, dan wel als gevolg van een daarmee gepaard gaande psychische stoornis of een combinatie daarvan, leidt tot ernstig nadeel, als bedoeld in artikel 1 lid 2 Wzd, de opname en het verblijf noodzakelijk en geschikt is om dat ernstige nadeel te voorkomen of af te wenden, en er geen minder ingrijpende mogelijkheden zijn om het ernstige nadeel te voorkomen of af te wenden.

De machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling heeft een geldigheidsduur van ten hoogste zes weken na dagtekening (art. 39 lid 4 Wzd).

Geregistreerde accommodatie

Onvrijwillige opname en verblijf of voorzetting van verblijf is op grond van artikel 24 lid 1 Wzd alleen mogelijk in een geregistreerde accommodatie.

Voor de zorgaanbieder die onvrijwillige zorg op grond van de Wzd verleent, bestaat een registratieplicht van locatie en accommodatie waar onvrijwillige zorg wordt verleend (art. 20 lid 1 onder b Wzd in verbinding met art. 1 lid 1 onder b en f Wzd). Het equivalent van artikel 20 lid 1 Wzd staat in artikel 1:2 lid 1 Wvggz dat dezelfde registratieplicht voor zorgaanbieders onder de Wvggz kent.

Zorgaanbieders maken een keuze onder welke wet of wetten zij zich registreren, aldus de toenmalige minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) in een brief aan de Eerste Kamer:13.

“De keuze is aan de zorgaanbieder welke vormen van gedwongen zorg hij aanbiedt aan welke doelgroep. Deze keuze maakt hij kenbaar in het locatieregister. De zorgaanbieder kan ervoor kiezen om beide regimes toe te passen en zich voor beide te registreren. Dan moet een zorgaanbieder aan de eisen van zowel de Wvggz als de Wzd voldoen. (…)”

Het openbare register van locaties van de zorgaanbieders is te raadplegen via www.dwangindezorg.nl/locatieregister. Uit het register blijkt onder meer of het gaat om een locatie waarop de Wzd of waarop de Wvggz14.van toepassing is, of onvrijwillige (Wzd) of gedwongen (Wvggz) opname in de accommodatie mogelijk is en zo ja, krachtens welke titel. Een accommodatie waarop de Wzd van toepassing is en die uitsluitend op grond van de Wzd is geregistreerd, duid ik hierna aan als Wzd-accommodatie. Een accommodatie waarop de Wvggz van toepassing is en die uitsluitend op grond van de Wvggz is geregistreerd, duid ik hierna aan als Wvggz-accommodatie. Accommodaties kunnen ook op grond van beide wetten geregistreerd worden. Dan zijn ze zowel Wzd- als Wvggz-accommodatie. In de praktijk komt dit echter zelden voor.15.

De gedachte achter deze verplichting tot registratie van accommodaties waar onvrijwillige (Wzd) of verplichte (Wvggz) zorg wordt verleend, is dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) toezicht kan houden. Ik citeer uit de wetsgeschiedenis bij de Wzd:16.

“Om toezicht te kunnen houden op de opname van en zorgverlening aan psychogeriatrische en verstandelijk beperkte cliënten, moet vooraf duidelijk zijn waar mensen in een dergelijk geval kunnen worden opgenomen en verder verblijven. De Inspectie moet, met andere woorden, weten waar de mensen zitten die met dwang geconfronteerd worden. Daarom is voorzien in de verplichting tot registratie van de accommodaties waarin daarvan sprake kan zijn. Deze verplichting ziet op locatieniveau, niet op de rechtspersoon. In de artikelen 16 (nu art. 21 Wzd; A-G) en 19 (nu art. 24 Wzd; A-G) is vervolgens bepaald dat cliënten alleen niet-vrijwillig of onvrijwillig kunnen worden opgenomen in een geregistreerde accommodatie.”

In de Wvggz strekt de verplichting tot registratie van accommodaties waar verplichte zorg wordt verleend ook tot het mogelijk maken van toezicht door de IGJ.17.De IGJ kent voor de onvrijwillige zorg onder de Wzd en voor de verplichte zorg onder de Wvggz een apart toetsingskader per wet.18.

Uit het voorgaande volgt dat onvrijwillige opname en verblijf of voorzetting van verblijf op grond van een onder de Wzd verleende machtiging alleen mogelijk is in een Wzd-accommodatie.

Tenuitvoerlegging en uitvoering van de inbewaringstelling

Krachtens artikel 33 Wzd moet de burgemeester binnen 24 uur na afgifte van zijn beschikking tot inbewaringstelling tot tenuitvoerlegging van de beschikking overgaan. Blijkens de wetsgeschiedenis is dit overeenkomstig artikel 8:1 lid 2 Wvggz, dat het equivalent van artikel 33 Wzd is. In de wetsgeschiedenis bij artikel 33 Wzd wordt verwezen naar de wetsgeschiedenis bij artikel 8:1 lid 2 Wvggz.19.In de Wvggz is ervoor gekozen om ‘tenuitvoerlegging’ te definiëren ter onderscheiding van ‘uitvoering’:20.

“Uit de consultatie over de nota van wijziging bleek dat het begrip «tenuitvoerlegging» van de zorgmachtiging of de crisismaatregel onvoldoende afgebakend was ten opzichte van het begrip «uitvoering» van de zorgmachtiging of crisismaatregel. Om die reden is ervoor gekozen «tenuitvoerlegging» te definiëren. De geneesheer-directeur, de burgemeester of de officier van justitie moeten ervoor zorg dragen dat na de rechterlijke uitspraak of nadat de crisismaatregel is opgelegd, de zorgaanbieder ook daadwerkelijk kan beginnen met de uitvoering van de zorgmachtiging respectievelijk crisismaatregel. Het gaat dan bijvoorbeeld om het regelen van vervoer van betrokkene naar een bepaalde accommodatie.”

In artikel 1:1 lid 1, onder s, Wvggz is het begrip “tenuitvoerlegging” als volgt gedefinieerd:

tenuitvoerlegging: er voor zorg dragen dat de zorgaanbieder kan beginnen met de uitvoering van de crisismaatregel, machtiging tot voorzetting van de crisismaatregel of zorgmachtiging.

In de Wzd is het begrip ‘tenuitvoerlegging’ niet gedefinieerd, maar ik ga ervan uit dat voor de Wzd deze zelfde definitie geldt, nu artikel 8:1 lid 2 Wvggz blijkens de wetsgeschiedenis het equivalent is van artikel 33 Wzd.

De tenuitvoerlegging in de zin van artikel 33 Wzd (en artikel 8:1 Wvggz) betreft dus de handelingen (bijv. regelen van vervoer) voorafgaand aan de uitvoering (de opname in een accommodatie). Noch uit de wettekst noch uit de parlementaire toelichting daarop blijkt van een sanctie, indien de burgemeester niet voldoet aan de verplichting om binnen 24 uur na afgifte van de beschikking tot inbewaringstelling tot tenuitvoerlegging over te gaan. Evenmin blijkt van een sanctie (zoals verval van de inbewaringstelling) indien de inbewaringstelling na 24 uur niet is uitgevoerd door de opname van de betrokkene in een Wzd-accommodatie.21.

Artikel 34 Wzd voorziet wel in de bevoegdheid van de burgemeester om een zorgaanbieder te bevelen de betrokkene op te nemen, indien zorgaanbieders nog niet binnen 24 uur na het geven van de beschikking van de burgemeester tot opneming zijn overgegaan. Oefent de burgemeester deze bevoegdheid uit, dan is de betrokken zorgaanbieder verplicht de betrokkene op te nemen. Blijkens de wetsgeschiedenis is deze regeling opgenomen “[o]m het urgente karakter van een crisisopname te benadrukken”.

De wetgever lijkt ervan uit te gaan dat de bevoegdheid van artikel 34 Wzd garandeert dat een betrokkene in geval van een inbewaringstelling snel in een Wzd-accommodatie wordt opgenomen. Dit blijkt ook uit artikel 37 lid 3 Wzd dat bepaalt dat in geval van een verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling bevoegd is de rechtbank van het arrondissement waarin de accommodatie is gelegen waarin de betrokkene is opgenomen.

De Wzd voorziet niet in een regeling van de situatie dat na een bevel tot opneming van de burgemeester op grond van artikel 34 Wzd nog steeds geen crisisbed in een Wzd-accommodatie beschikbaar is. Ook de wetsgeschiedenis biedt geen aanknopingspunt op dit punt. Ik kijk daarom nog verder terug om te zien wat te vinden is over de uitvoering van de inbewaringstelling in de voorlopers van de Wzd.

De Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (hierna: Wet Bopz), de tot 2020 geldende voorloper van de Wzd en Wvggz, kende een met artikel 34Wzd vergelijkbare regeling. Op grond van artikel 24 Wet Bopz kon de burgemeester een psychiatrisch ziekenhuis bevelen een betrokkene op te nemen, indien binnen 24 uur na het geven van de beschikking tot inbewaringstelling nog niet door de daarvoor in aanmerking komende psychiatrische ziekenhuizen tot opneming van een betrokkene waren overgegaan. Met deze bepaling werd blijkens de wetsgeschiedenis beoogd dat een betrokkene daadwerkelijk in een psychiatrisch ziekenhuis zou worden opgenomen:22.

“In onze visie is het dus niet meer mogelijk dat een patiënt met een voorlopige machtiging of een spoedopname in een gewoon (somatisch) ziekenhuis wordt geplaatst of – wat volgens de wet ook nog mogelijk is – dat aan de beschikking geen gevolg wordt gegeven. De betrokkene veroorzaakt acuut gevaar; daar was het allemaal om begonnen.”

De voorloper van de Wet Bopz, de tot 1994 geldende Krankzinnigenwet, voorzag in de mogelijkheid een in bewaring gestelde tijdelijk in een algemeen ziekenhuis op te nemen indien niet ‘aanstonds’ plek was in een ‘gesticht of inrichting’ als bedoeld in de wet.23.Onder de Krankzinnigenwet heeft de Hoge Raad in een uitspraak uit 1986 zelfs geoordeeld dat tenuitvoerlegging van de voortzetting van de inbewaringstelling in een cel op het politiebureau “(…) − hoe zeer ook onwenselijk − onder bijzondere omstandigheden niet ontoelaatbaar [moet] worden geacht”.24.

Uit deze korte terugblik blijkt dat de tijden veranderd zijn. Crisisopnamen in algemene ziekenhuizen of een politiebureau zijn onder de Wzd en de Wvggz uitgesloten.

Indien de rechter een machtiging tot voorzetting van de inbewaringstelling verleent, kan deze niet meer ten uitvoer worden gelegd wanneer meer dan vier weken na haar dagtekening zijn verlopen (art. 39 lid 7 Wzd).

Landelijke afspraak: pragmatische oplossing voor de eerste drie dagen

In de praktijk blijkt een Wzd-bed lang niet altijd tijdig beschikbaar te zijn, ondanks de mogelijkheid van het bevel van de burgemeester tot opname op grond van artikel 34 Wzd. Op dit plaatsingsprobleem werd door het ministerie van VWS in het kader van de inwerkingtreding van de Wzd en de Wvggz al geanticipeerd in een op initiatief van dit ministerie opgesteld Factsheet ‘samenloop crisissituaties Wvggz en Wzd’.25.Uit deze factsheet blijkt van de landelijke afspraak dat een betrokkene met Wzd-problematiek als tijdelijke oplossing de eerste drie dagen in een crisissituatie opgenomen kan worden in een Wvggz-accommodatie.26.Deze landelijke afspraak wordt in de factsheet als volgt toegelicht:

“Tijdelijke vervolgzorg

Patiënten die een Wzd-titel (IBS) krijgen na de beoordeling door de crisisdienst GGZ gaan in de ideale situatie zo snel mogelijk naar een passende (structurele) plaats binnen de sectoren PG [Psychogeriatische Zorg; A-G] en GZ [Gehandicaptenzorg; A-G]. Dit zal in de praktijk echter niet altijd mogelijk zijn. Dit is niet anders dan in 2019 het geval was.

• In de tussenliggende periode is het toegestaan om binnen de GGZ-instelling tijdelijke zorg te verlenen aan de patiënten die binnen afzienbare tijd worden doorgeplaatst naar de PG of GZ. Zowel de Wvggz als de Wzd biedt immers ruimte om bijkomende problematiek te behandelen. Zolang naar medisch-deskundig oordeel de GGZ-problematiek voorliggend is, behoeft de GGZ-instelling zich niet specifiek hiervoor als Wzd accommodatie te registreren.

• Voor het geval er sprake is van uitsluitend VG- of PG-problematiek, kunnen GGZ-partijen formeel niet handelen op grond van de Wvggz. Waar dit leidt tot acute problemen doet VWS een appel op de medewerking van GGZ-crisisdiensten om intersectoraal de samenwerking te zoeken. De ondersteuningsstructuur van VWS kan hierbij beschikbaar zijn. Daarnaast zal VWS zo snel mogelijk met de relevante partijen in overleg treden om tot een structurele oplossing te komen.

(…).”

Een echte oplossing voor het praktische probleem van een Wzd-beddentekort biedt deze factsheet mijns inziens echter niet. De landelijke afspraak strookt niet met het voorschrift van artikel 24 lid 1 Wzd dat onvrijwillige opname alleen mogelijk is in een onder de Wzd geregistreerde accommodatie. In geval van uitsluitend Wzd-problematiek mag in de Wvggz-accommodatie blijkens de factsheet formeel niet gehandeld worden op grond van de Wvggz. Dat is weer wel overeenkomstig de geest van artikel 24 lid 1 Wzd. Maar dat gebrek aan zorg kan tot acute problemen leiden. In dat geval moet blijkens de factsheet door de crisisdiensten in samenwerking een oplossing worden gezocht. Maar hoe en welke oplossing en hoe wordt gewaarborgd dat een Wzd-betrokkene toch direct de crisiszorg krijgt die hij ook die eerste dagen nodig heeft? Op dergelijke vragen biedt de factsheet geen antwoord. In dit kader komt het wel voor dat de burgemeester toch een crisismaatregel neemt.27.

Oplossingsrichtingen in de wetsevaluatie en in een aangekondigd wetsvoorstel

Ook uit de evaluatie van de Wvggz en de Wzd in 2021 bleek van het tekort aan crisisbedden in het Wzd-domein. Daarmee is aan een belangrijke randvoorwaarde voor een goede uitvoering van de wet niet voldaan, aldus de onderzoekers.28.Ook blijkt uit de wetsevaluatie dat het aantal zorgaanbieders dat zowel de Wvggz als de Wzd toepast gering is. De meeste accommodaties zijn dan ook hetzij Wvggz-accommodatie, hetzij Wzd-accommodatie. Dat komt blijkens de wetsevaluatie door de toegenomen complexiteit van beide wetten en de grote verschillen in rechtsbescherming onder beide regimes.29.In de wetsevaluatie wordt aan de wetgever de volgende aanbeveling gedaan, gevolgd door een vermelding van het idee van een flexibele machtiging:30.

“Aanbeveling 38: Neem in elk geval in de Wvggz de mogelijkheid op dat, onder voorwaarden, de onvrijwillige opname in de zin van die wet mede kan strekken tot opneming in een Wzd-accommodatie (wetgever).

Ook in de omgekeerde richting (Wzd > Wvggz) kan dit overigens aan de orde zijn.

In het bijzonder respondenten uit de juridische hoek hebben meer in het algemeen gewezen op de mogelijke zinvolheid van een flexibele machtiging in ruimere zin, die in beide domeinen (Wvggz en Wzd) ten uitvoer gelegd zou moeten kunnen worden. (…)”

In de beleidsreactie op de wetsevaluatie kondigde de toenmalig minister voor Langdurige Zorg en Sport in 2023 aan een wetsvoorstel voor te bereiden naar aanleiding van de vele aanbevelingen in de wetsevaluatie.31.Daarbij is mogelijk een oplossing te verwachten voor het probleem dat door het beddentekort betrokkenen met een inbewaringstelling in een Wvggz-accommodatie verblijven, hetgeen in strijd is met artikel 24 lid 1 Wzd. De minister denkt in haar beleidsreactie in de richting van een gemeenschappelijke spoedprocedure, over de beide zorgwetten heen dus:32.

“Gemeenschappelijke spoedprocedure

Ik overweeg om de crisismaatregel van de Wvggz en de inbewaringstelling van de Wzd (en verlenging van die maatregelen) te vervangen door één gemeenschappelijke spoedprocedure. Hierdoor hoeven zorgverleners op het moment van crisis nog niet te kiezen tussen de Wvggz en de Wzd. Zij kunnen zich in eerste instantie richten op het stabiliseren van de patiënt of cliënt en hebben dan meer tijd om beter te onderzoeken of deze persoon het meeste baat heeft bij vervolgzorg onder de Wvggz of onder de Wzd. Een belangrijke randvoorwaarde is dat de patiënt of cliënt aansluitend aan de spoedopname op de passende zorgplek wordt opgenomen. Goede samenwerking in de keten is daarvoor onontbeerlijk.”

Die door de minister genoemde randvoorwaarde dat er na spoedopname een passende zorgplek is, is de grote uitdaging, zoals ook uit de onderhavige zaak blijkt.

Het aangekondigde (concept)wetsvoorstel is er nog niet. Wel zijn per 1 januari 2024 Bestuurlijke afspraken uitvoering Wet zorg en Dwang 2024 gemaakt die tot de inwerkingtreding van de herziening van de Wzd zullen gelden. Deze bestuurlijke afspraken bevatten geen concrete oplossingen voor het (crisis)beddentekort in Wzd-accommodaties.

Oplossingen in de rechtspraak

Inmiddels zijn bijna vijf jaar verstreken sinds de inwerkingtreding van de beide zorgwetten op 1 januari 2020 en is er nog geen concrete oplossing voor het prangende tekort aan geschikte Wzd-bedden. Uit de rechtspraak blijkt hoe hiermee geworsteld wordt in de praktijk.33.De onderhavige zaak is zeker niet de enige. Omdat de wet niet voorziet in een specifieke regeling voor het geval waarin een periode overbrugd moet worden alvorens een betrokkene terecht kan in de gewenste accommodatie onder het juiste regime, zoeken ook rechters naar oplossingen, hoewel dat uitvoeringsprobleem mijns inziens niet op het bord van de rechter hoort te liggen. In de praktijk blijkt dat het ontbreken van de beschikbaarheid van een bed in een accommodatie onder het juiste wettelijke regime echter wel degelijk een rol speelt in de beoordeling van de rechter.

De overbruggingsmachtiging van de Hoge Raad en artikel 1 lid 6 Wzd

De Hoge Raad heeft in zijn uitspraak van 7 juli 202334.een zogeheten overbruggingsmachtiging geïntroduceerd:

“3.6 (…) het belang van continuïteit van zorg in een vertrouwde omgeving kan meebrengen dat voor een betrokkene in een geval als het onderhavige – bij wie sprake is van een verschuiving van voorliggende Wvggz-problematiek naar voorliggende Wzd-problematiek – een machtiging wordt verleend onder het regime van zijn vertrouwde omgeving, dus de instelling waar hij verblijft, indien het verlenen van die machtiging bijdraagt aan een soepele overplaatsing van de betrokkene naar (een instelling met) het andere regime. Dit is echter slechts toelaatbaar indien de machtiging wordt verleend met het oog op een reeds voorziene overgang van betrokkene naar een instelling met het andere regime en voor een daarop toegesneden beperkte duur (een overbruggingsmachtiging).”

De zorgmachtiging die de rechtbank in deze zaak voor een periode van zes maanden had verleend, voldeed volgens de Hoge Raad aan de vereisten die gelden voor een dergelijke overbruggingsmachtiging:

“3.7 In het onderhavige geval verbleef betrokkene ten tijde van de beslissing van de rechtbank in een Wvggz-instelling waar zij noodzakelijke zorg ontving en stond betrokkene bovenaan de wachtlijst bij de Wzd-instelling van haar voorkeur. De stukken van het geding laten geen andere conclusie toe dan dat de zorgmachtiging op grond van de Wvggz is aangevraagd ter overbrugging van de periode tot de verhuizing naar deze Wzd-instelling, en om te voorkomen dat betrokkene tijdens die overbruggingsperiode nog zou moeten verhuizen naar een andere Wzd-instelling, hetgeen betrokkene nadeel zou berokkenen. De rechtbank heeft de zorgmachtiging verleend omdat het in het belang van betrokkene is dat de huidige zorg gecontinueerd wordt. Aldus heeft de rechtbank tot uitdrukking gebracht dat, mede gelet op de continuïteit van de noodzakelijke zorg in een vertrouwde omgeving, de actuele zorgbehoefte van betrokkene ten tijde van de beslissing met zich brengt dat de zorgmachtiging dient te worden verleend. Dit oordeel geeft, gelet op hetgeen hiervoor in 3.6 is overwogen, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.”

In geval van een overbruggingsmachtiging kan dus ondanks een voorliggende Wzd-problematiek een Wvggz-machtiging verleend worden. De Hoge Raad haakt daarvoor aan bij de uit de wetsgeschiedenis afgeleide toetsingscriteria voor het bepalen van het toepasselijke regime in geval van multiproblematiek: de actuele zorgbehoefte van de betrokkene, de continuïteit van zorg in een vertrouwde omgeving en een soepel verloop van de overplaatsing naar een plek die het beste aansluit bij de zorgbehoefte van de betrokkene.35.Blijkens deze uitspraak kan de actuele zorgbehoefte van een betrokkene ook de toepasselijkheid van het wettelijke regime rechtvaardigen waaronder de voorliggende stoornis niet valt. Keurentjes heeft mijns inziens terecht opgemerkt dat in deze uitspraak “het criterium van de zorgbehoefte feitelijk nevengeschikt is aan dat van de stoornis”.36.Deze uitspraak voorziet in een behoefte,37.hoewel ook blijkt dat rechters kritisch toetsen of aan de voorwaarden voor een overbruggingsmachtiging is voldaan.38.

Indien tijdens de Wvggz-overbruggingsmachtiging een rechterlijke machtiging op grond van de Wzd wordt verleend om overplaatsing naar een Wzd-accommodatie mogelijk te maken, vervalt de overbruggingsmachtiging pas wanneer de betrokkene is opgenomen in een Wzd-accommodatie (art. 1 lid 6 Wzd). De rechterlijke machtiging moet wel binnen vier weken na haar dagtekening ten uitvoer worden gelegd (art. 39 lid 7 Wzd).

De huidige regeling van artikel 1 lid 6 Wzd is ingevoerd met de tweede Reparatiewet, die op 6 november 2021 in werking is getreden.39.In de memorie van toelichting bij de tweede Reparatiewet is deze wijziging als volgt toegelicht:40.

“In het zesde lid is thans opgenomen dat in het geval op grond van de Wzd een rechterlijke machtiging is afgegeven voor opname in een accommodatie, een eerdere voor die cliënt afgegeven zorgmachtiging op grond van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg vervalt. Er is geen rekening mee gehouden dat er enige tijd mee is gemoeid voordat een cliënt daadwerkelijk de ggz-instelling heeft verlaten en is opgenomen in een Wzd-accommodatie. De huidige bewoording betekent dat de machtiging die is afgegeven op grond van de Wvggz onmiddellijk vervalt zodra een machtiging op grond van de Wzd is afgegeven. Dat kan als gevolg hebben dat iemand gedurende een periode niet is opgenomen hetgeen tot ernstige gevolgen kan leiden. Daarom wordt het zesde lid aangepast in de zin van dat de eerdere machtiging op grond van de Wvggz pas vervalt nadat die persoon is opgenomen in een accommodatie als bedoeld in de Wzd.”

De vervalregeling van artikel 1 lid 6 Wzd geldt slechts voor de rechterlijke machtiging na een eerder verleende zorgmachtiging en dus niet voor de crisismaatregelen voorzetting inbewaringstelling en crisismaatregel. Voor crisissituaties biedt deze wettelijke regeling dus geen soelaas. Zie echter de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin de rechtbank gelijktijdig zowel een machtiging tot voorzetting van de crisismaatregel als een machtiging tot voorzetting van de inbewaringstelling heeft verleend. De rechtbank past daarbij artikel 1 lid 6 Wzd (en het Wvggz-equivalent ervan, art. 1:1 lid 3 Wvggz) naar analogie toe.41.

Een andere wijze van overbrugging in de feitenrechtspraak

De overbruggingsmachtiging van de Hoge Raad biedt geen oplossing voor de situatie waarin een betrokkene met een (voorliggende) stoornis in de zin van de Wzd in een crisissituatie met een inbewaringstelling bij gebrek aan geschikte Wzd-plek is opgenomen in een Wvggz-accommodatie. Hierboven (onder 4.1) bleek al dat krachtens een landelijke afspraak een betrokkene met Wzd-problematiek de eerste drie dagen in een crisissituatie opgenomen kan worden in een Wvggz-accommodatie. Indien na deze eerste drie dagen opname nog steeds nodig wordt geacht, wordt aan de rechter een verzoek tot het verlenen van een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling gedaan (art. 37 lid 1 Wzd). Als dan nog steeds geen zicht is op een geschikte Wzd-plek, is het de vraag of de rechter een machtiging tot voorzetting van de inbewaringstelling kan verlenen, hoewel deze machtiging ten uitvoer zal worden gelegd in een Wvggz-accommodatie. Als dit mogelijk zou zijn, zou de rechter dus met zijn Wzd-machtiging een opname in een Wvggz-accommodatie kunnen faciliteren.

De tenuitvoerlegging van een Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie vindt echter geen steun in de wet. Op grond van artikel 24 lid 1 Wzd is onvrijwillige opname en verblijf of voortzetting van het verblijf van een betrokkene alleen mogelijk in een Wzd-geregistreerde accommodatie (zie hiervoor onder 3.8-3.14). De Wvggz-zorgaanbieder handelt verder in strijd met artikel 8:7 lid 2 Wvggz in verbinding met artikel 3:1 Wvggz als hij zonder een op de Wvggz gebaseerde titel verplichte zorg verleend, waaronder het opnemen in een accommodatie (art. 3:2 lid 2, onder j, Wvggz).42.

Naast de bestreden beschikking heb ik drie andere uitspraken gevonden waarin de rechter een Wzd-machtiging heeft verleend, hoewel die uitgevoerd zou worden in een Wvggz-accommodatie. De oudste uitspraak is van de rechtbank Den Haag uit 2020. Daarin overwoog de rechtbank:43.

“Bij een crisissituatie dient de veiligheid en bescherming van betrokkene voorop te staan en snel gehandeld te worden. In casu was sprake van levensgevaar voor betrokkene. De zgn. Wzd crisisplaatsen zijn echter in onvoldoende mate beschikbaar.

(…)

De crisissituatie is afgewend door een tijdelijke plaatsing binnen [verblijfplaats] op een afdeling met een ggz aanmerking, omdat een Wzd crisisplaats binnen de regio op dat moment niet beschikbaar was. Dit is in juridische zin geen optimale oplossing, maar in menselijke zin wel, gezien het grote gevaar voor betrokkene zelf op dat moment. Buiten een accommodatie zal betrokkene, die geen steunsysteem heeft en vatbaar is voor misbruik door derden, gevaar lopen.

(…)

De praktijk kan deze – juridische − problematiek niet oplossen, anders dan door de veiligheid van betrokkene voorop te stellen en een juridische maatregel te vragen.

De rechtbank is van oordeel dat aan de wettelijke vereisten voor de gevraagde maatregel is voldaan en geeft deze daarom – onder de geschetste omstandigheden − ook af.”

Daarna volgde in 2023 een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, waarin de rechtbank overwoog:44.

“2.7. De rechtbank overweegt dat er sprake is van een ernstige, nijpende en uitzonderlijke situatie, waarbij betrokkene door traumatisch hersenletsel opgelopen in 2022 ernstige gedragsproblemen vertoont met onmiddellijk dreigend ernstig nadeel (waaronder levensgevaar), dat enkel is af te wenden door opname en verblijf in een gesloten accommodatie. (…) Ook is het duidelijk dat de geneesheer-directeur alles heeft gedaan hetgeen in zijn mogelijkheid ligt om een Wzd geregistreerde-accommodatie te vinden voor betrokkene, hetgeen vooralsnog niet is gelukt. Zelfs het bevel van de burgermeester tot opneming op grond van artikel 34 Wzd heeft niet geleid tot opname in een Wzd geregistreerde-accommodatie. De rechtbank neemt in overweging dat met de huidige opname binnen de Wvggz geregistreerde kliniek wordt getracht zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de specifieke zorgvraag van betrokkene. Zo wordt betrokkene verpleegd in een prikkelarme ruimte, de ICU waar hij 1 op 1, 24 uurs-begeleiding van de verpleging heeft. Ook is de inzet van Wzd-gespecialiseerd zorgpersoneel, fysiotherapeut en ergotherapeut mogelijk gemaakt. Verder heeft de geneesheer-directeur ter zitting toegezegd van zijn kant zijn uiterste best te zullen blijven doen opdat zo spoedig mogelijk een geschikte Wzd-plek wordt gevonden.

Onder de gegeven omstandigheden ziet de rechtbank, evenals het CIZ, de geneesheer-directeur, de onafhankelijke psychiater, de behandelaar, de raadsvrouw en de mentor van betrokkene geen alternatief voor het afwenden van het onmiddellijk ernstig dreigend nadeel dan de verzochte voortzetting van de huidige opname binnen de Wvggz geregistreerde kliniek. Daartoe zal de rechtbank het verzoek toewijzen en de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verlenen. Ook nu de wettelijke grondslag ontbreekt; nood breekt wet.”

De derde uitspraak is de hiervoor onder 2.3 genoemde beschikking van de rechtbank Gelderland van 29 april 2024 en betreft dus de betrokkene in deze cassatieprocedure. Onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Holland heeft de rechtbank Gelderland als volgt overwogen:45.

“2.10. De rechtbank ziet aanleiding om aan te sluiten bij het oordeel van de rechtbank Noord-Holland in een vergelijkbare zaak. Evenals in die casus oordeelt de rechtbank dat er sprake is van een ernstige, nijpende en uitzonderlijke situatie. Het onmiddellijk dreigend ernstig nadeel (waaronder levensgevaar) is enkel af te wenden door opname en verblijf in een gesloten accommodatie. Het staat vast dat de huidige accommodatie geen passende omgeving is en niet de juiste begeleiding, structuur en geborgenheid kan bieden die cliënt nodig heeft. Ook is het duidelijk dat de zorgaanbieder heeft gedaan wat er in haar macht ligt om een passende accommodatie te vinden voor cliënt die bereid is haar op te nemen. Dit is vooralsnog niet gelukt.

Met de huidige opname wordt zoveel mogelijk tegemoet gekomen aan de zorgvraag van betrokkene. Het is duidelijk dat er een verandering moet komen, maar het is geen optie om de huidige plaatsing per direct te beëindigen. De rechtbank zal daarom de inbewaringstelling verlengen voor de duur van enkele weken. De zorgaanbieder zal zich intussen blijven inspannen om cliënt zoveel mogelijk de juiste zorg te bieden en zo snel mogelijk een vervolgplaatsing te realiseren. De rechtbank roept de geïndiceerde zorgaanbieders en hun accommodaties, alsmede degenen die hier bestuurs- en beslisverantwoordelijkheid dragen, met kracht op om hun expertise en ruimte beschikbaar te stellen voor cliënt.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat is voldaan aan de criteria voor een voortzetting van de inbewaringstelling. De machtiging zal worden verleend voor de duur van 2 weken en geldt aldus tot en met 13 mei 2024.”

Omdat na het verstrijken van de geldigheidsduur van deze door de rechtbank Gelderland verleende machtiging nog steeds geen geschikte Wzd-plek voor betrokkene was gevonden, heeft de burgemeester opnieuw een inbewaringstelling gelast. Het verzoek tot voortzetting van deze tweede inbewaringstelling heeft vervolgens geleid tot de beschikking die in deze cassatieprocedure wordt bestreden. In deze bestreden beschikking heeft de rechtbank het verzoek tot voorzetting van ook deze tweede inbewaringstelling van de betrokkene toegewezen en daartoe overwogen:46.

“2.8. Gelet op alle informatie die de rechtbank ter zitting heeft gekregen moet de conclusie zijn dat er sprake is van een ‘nood breekt wet situatie’. Cliënt zit klem. Het is duidelijk dat cliënt hulp nodig heeft en niet naar huis kan. Op de mondelinge behandeling heeft cliënt nog aangegeven dat zij direct naar huis zou gaan als er geen maatregel zou zijn en dat zij opnieuw zal proberen zich te suïcideren. Derhalve is er, anders dan de advocaat stelt, geen sprake van vrijwilligheid en is het de vraag of daarvan wel sprake zal zijn wanneer overplaatsing naar een Wzd-geregistreerde accommodatie wordt gerealiseerd. De rechtbank acht de zorgbehoefte van cliënt en de continuïteit van zorg zo belangrijk dat zij van oordeel is dat de verzochte machtiging moet worden verleend, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie. Het verlenen van een machtiging biedt op dit moment de noodzakelijke continuïteit van zorg en bovendien is de maatregel nodig om de noodzakelijke overplaatsing naar een instelling die is gespecialiseerd in de problematiek van cliënt mogelijk te maken.

Gelet op het hiervoor overwogene zal de machtiging worden verleend voor de duur van zeven dagen, en geldt aldus tot en met 23 mei 2024. De rechtbank benadrukt met klem het belang van cliënt dat er dan een plek beschikbaar komt voor haar binnen die termijn van zeven dagen. Cliënt zit niet op haar plek bij [verblijfplaats] en behoeft dringend hulp om te voorkomen dat het ernstig nadeel intreedt voordat er een geschikte plek gevonden wordt. De betrokken instanties kunnen niet langer naar elkaar blijven wijzen en dienen hun verantwoordelijkheid te nemen.”

De rechters voelen zich in alle vier de uitspraken duidelijk met de rug tegen de muur staan en dat is invoelbaar. In alle zaken is sprake van levensgevaar voor de betrokkene en is opname noodzakelijk. Aan de rechters ligt steeds alleen een op de Wzd gebaseerd verzoek voor, terwijl de betrokkene − ondanks veel inspanningen een geschikte plek te vinden47.− in een Wvggz-accommodatie verblijft. Elke rechter geeft er ook blijk van zich te realiseren dat door de tenuitvoerlegging van de verstrekte Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie een situatie ontstaat, die in strijd is met de wet, maar die zij toch faciliteren met de door hen verleende machtiging. In de twee eerste uitspraken weerhoudt dit de rechters er niet van de machtiging voor de maximale duur van zes weken toe te wijzen (art. 39 lid 4 Wzd). In de beide uitspraken van de rechtbank Gelderland voert de rechter de druk op door in de eerste uitspraak de machtiging voor twee weken te verlenen en in de tweede uitspraak (de hier bestreden beschikking) voor slechts zeven dagen. In het bijzonder de in deze twee laatste uitspraken verleende machtigingen kwalificeren daarmee als overbruggingsmachtiging, omdat ze voor een kortere duur dan de maximale duur van zes weken zijn verleend, met de bedoeling dat betrokkene uiterlijk na die periode in een Wzd-accommodatie is geplaatst. Daar zou betrokkene dan, na het verstrijken van de korte duur van de machtigingen, hetzij vrijwillig, hetzij op basis van weer een nieuwe maatregel verblijven.

In deze vier uitspraken biedt de rechter, net als de Hoge Raad in zijn overbruggingsmachtiging-uitspraak uit 2023,48.een oplossing voor de Wzd-beddenproblematiek, door het mogelijk te maken dat een betrokkene met (voorliggende) Wzd-problematiek toch tijdelijk in een Wvggz-accommodatie kan verblijven. Hoezeer het ook begrijpelijk is dat rechters naar oplossingen voor de Wzd-beddenproblematiek zoeken, kleven er ook nadelen aan dergelijke pragmatische uitspraken van de rechter.

Kritische geluiden

Plomp wijst op drie keerzijden van dergelijke rekkelijke rechterlijke uitspraken.49.Ten eerste noemt ze het gevaar van rechtsonzekerheid, omdat er rekkelijke en precieze rechters zijn. Verder wijst ze erop dat een betrokkene met (voorliggende) Wzd-problematiek in een Wvggz-accommodatie niet op een plek zit die hem goed doet en waar hij de zorg kan krijgen die hij nodig heeft voor zijn Wzd-problematiek. Daardoor kan zijn toestandsbeeld door overvraging en overprikkeling verslechteren, waarbij hij in het slechtste geval niet eens meer plaatsbaar is in een Wzd-accommodatie.50.Ten derde wijst ze op het risico dat zo lang rechters oplossingen blijven bieden voor het beddenprobleem het gevoel van urgentie vermindert en andere verantwoordelijken, zoals politici en de zorgaanbieders, zich minder inspannen om het probleem op te lossen. Daardoor houden dergelijke rechterlijke uitspraken het probleem eigenlijk in stand, aldus Plomp. In dit verband wijs ik op een uitspraak van de rechtbank Amsterdam, waarin onomwonden de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de door haar verleende rechterlijke machtiging bij de zorgaanbieders wordt gelegd:51.

“3.3 Het is aan de zorgaanbieders om ervoor te zorgen dat Wzd-bedden beschikbaar zijn of ervoor te zorgen dat gedurende een wachttijd een cliënt als de onderhavige ter overbrugging opgenomen kan blijven in een Wvggz-accommodatie – bijvoorbeeld door een dienovereenkomstige inschrijving in het locatieregister - waarin hij de zorg krijgt die nodig is om het ernstig nadeel weg te nemen.”

Legemaate spreekt in zijn NJ-noot onder de overbruggingsmachtiging-uitspraak van de Hoge Raad uit 2023 de hoop uit:52.

“dat door de wetswijzigingen die de regering in reactie op de eerste evaluatie van de Wvggz en de Wzd heeft aangekondigd de wettelijke regels zodanig worden aangepast dat het toepassen van (eigenlijk) een buitenwettelijke overbruggingsmachtiging niet langer nodig is.”

De Jong kijkt tot slot vanuit het oogpunt van rechtsbescherming kritisch naar pragmatische uitspraken van rechters. Hij benadrukt:53.

“(…) dat pragmatisme niet ten koste mag gaan van het uitgangspunt dat voor een persoon aan wie rechten c.q. vrijheden worden ontnomen (…) glashelder moet zijn op grond van welk wettelijk regime dit gebeurt. Alleen dan kunnen immers door of voor betrokkenen de bijbehorende wettelijke mogelijkheden tot rechtsbescherming worden uitgeoefend.”

Nu ligt dus de vraag aan de Hoge Raad voor of de rechter een Wzd-machtiging kan verlenen die faciliteert dat deze tijdelijk in een Wvggz-accommodatie ten uitvoer wordt gelegd, totdat de betrokkene overgeplaatst kan worden naar een Wzd-accommodatie. Hierbij gaat het mijns inziens dus weer om een overbruggingsmachtiging, maar dan in een andere variant.

Het cassatiemiddel bestaat uit vijf onderdelen, die meerdere klachten bevatten die zich richten tegen r.o. 2.8 en 2.9 en tegen het dictum in r.o. 3. Onderdeel 1 richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de verzochte machtiging moet worden verleend, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie. In onderdeel 2 wordt geklaagd over het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van vrijwilligheid van betrokkene en dat het de vraag is of daarvan wel sprake zal zijn wanneer de overplaatsing naar een Wzd-geregistreerde accommodatie wordt gerealiseerd. Onderdeel 3 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de maatregel nodig is om de noodzakelijke overplaatsing naar een instelling die is gespecialiseerd in de problematiek van cliënt mogelijk te maken. Het vierde onderdeel bevat de klacht dat, indien een van de voorgaande klachten slaagt, ook artikel 5, aanhef en onder e, EVRM en artikel 14 lid 1, onder b, VN Gehandicaptenverdrag zijn geschonden. Het vijfde onderdeel is een veegklacht.

Deze zaak is een schrijnend voorbeeld van hoe zorgaanbieders, de rechter, en vooral betrokkene klem komen te zitten door het probleem van het tekort aan Wzd-(crisis)bedden, welk probleem versterkt wordt door de strikte scheiding tussen de Wzd en Wvggz. In cassatie staat niet ter discussie dat de voorliggende problematiek van betrokkene Wzd-problematiek is. Ook staat vast dat betrokkene zorg nodig heeft en niet naar huis kan. Op de HIC-afdeling van de Wvggz-accommodatie waar betrokkene verblijft, krijgt zij echter niet de juiste zorg. Op deze plek verblijft zij al ruim drie weken − sinds 24 april 2024 − op het moment dat de rechtbank op 16 mei 2024 het verzoek tot voortzetting van de (inmiddels tweede) inbewaringstelling beoordeelt. In de bestreden beschikking wijst de rechtbank het verzoek toe voor nog eens zeven dagen tot en met 23 mei 2024. Uit de stukken blijkt dat deze schrijnende situatie bestaat, omdat het al die weken niet is gelukt een passende plek in een Wzd-accommodatie voor betrokkene te vinden, ondanks verschillende pogingen daartoe.

Onderdeel 1 is gericht tegen r.o. 2.8 en 2.9 en bevat twee klachten. De eerste klacht slaagt. De klacht houdt in dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzochte machtiging moet worden verleend ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie. Voor deze beslissing bestaat geen wettelijke grondslag, aldus de klacht.

Zoals hiervoor onder 4.15 bleek, ontbreekt voor de uitvoering van een Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie een wettelijke basis in zowel de Wzd als de Wvggz. Op grond van artikel 24 lid 1 Wzd is onvrijwillige opname en verblijf of voortzetting van het verblijf van een betrokkene alleen mogelijk in een Wzd-geregistreerde accommodatie. De Wvggz-zorgaanbieder handelt verder in strijd met artikel 8:7 lid 2 Wvggz in verbinding met artikel 3:1 Wvggz als hij zonder een op de Wvggz gebaseerde titel verplichte zorg verleent, waaronder het opnemen in een accommodatie (art. 3:2 lid 2, onder j, Wvggz).54.

De buitenwettelijkheid van de uitvoering van een Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie betreft de zorgaanbieder die de zorg verleent en dus niet de rechter. Uitgangspunt is mijns inziens ook dat de rechter zich niet druk hoeft te maken over de uitvoering van een door hem verleende machtiging. Door echter in r.o. 2.8 van de bestreden beschikking te overwegen dat de rechtbank “van oordeel is dat de verzochte machtiging moet worden verleend, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie”, faciliteert de rechtbank mijns inziens wel de tenuitvoerlegging van zijn Wzd-machtiging in een Wvggz-accommodatie.

Ik merk de bestreden beschikking van de rechtbank dan ook aan als een zogeheten overbruggingsmachtiging op basis waarvan de door hem verleende machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling in de huidige Wvggz-accommodatie bij wijze van noodaccommodatie ten uitvoer wordt gelegd tot er een geschikte plek is in een Wzd-accommodatie. De korte duur van zeven dagen waarvoor de machtiging is verleend, onderstreept mijns inziens dit karakter van een overbruggingsmachtiging (zie ook al hiervoor onder 4.20).

Voor een dergelijke overbruggingsmachtiging bestaat geen wettelijke basis, nu een Wzd-machtiging niet ten uitvoer gelegd kan worden in een Wvggz-accommodatie. Ook de wetsgeschiedenis biedt mijns inziens geen aanknopingspunten voor de mogelijkheid van een dergelijke overbruggingsmachtiging. De rechtbank lijkt in haar motivering aansluiting te zoeken bij de criteria die de Hoge Raad aan de wetsgeschiedenis heeft ontleend in zijn uitspraak over de overbruggingsmachtiging uit 2023.55.De rechtbank heeft aan het slot van r.o. 2.8 immers overwogen:

“(...) De rechtbank acht de zorgbehoefte van cliënt en de continuïteit van zorg zo belangrijk dat zij van oordeel is dat de verzochte machtiging moet worden verleend, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie. Het verlenen van een machtiging biedt op dit moment de noodzakelijke continuïteit van zorg en bovendien is de maatregel nodig om de noodzakelijke overplaatsing naar een instelling die is gespecialiseerd in de problematiek van cliënt mogelijk te maken.”

Criteria als de zorgbehoefte van een betrokkene, de continuïteit van zorg en het bijdragen aan een overplaatsing naar een passende accommodatie komen immers, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, ook voor in de genoemde uitspraak van de Hoge Raad (zie hiervoor onder 4.8-4.10). In de uitspraak van de Hoge Raad worden deze criteria toegepast om te bepalen of een machtiging verleend kan worden onder het wettelijke regime van de accommodatie waar een betrokkene op dat moment verblijft. Het strookt mijns inziens niet met de bedoeling van de wetgever om op basis van deze criteria ook toelaatbaar te achten dat een machtiging onder het ene wettelijke regime verleend wordt, terwijl die ten uitvoer wordt gelegd in een accommodatie die (uitsluitend) onder het andere wettelijke regime geregistreerd is.

Ik kan me het dilemma waarvoor de rechter zich geplaatst zag goed voorstellen. Ik ben echter van mening dat de rechter terughoudend moet zijn met het oplossen van het probleem van het Wzd-beddentekort. Ik verwijs naar de in de literatuur genoemde keerzijden van dergelijke pragmatische beslissingen.56.Het is primair aan de zorgaanbieders om voor voldoende geschikte Wzd-plaatsen te zorgen en mogelijk aan de wetgever om in crisissituaties meer flexibiliteit over de beide wettelijke regimes heen mogelijk te maken, waarbij uiteraard onverminderd voldaan moet zijn aan de randvoorwaarde dat gepaste zorg geboden moet worden. Ik verwijs naar het idee van een gemeenschappelijke spoedprocedure dat de toenmalig minister voor Langdurige Zorg en Sport heeft geopperd (zie hiervoor onder 4.4).

Volgens de tweede klacht van onderdeel 1 is de beslissing van de rechtbank onjuist, omdat de rechtbank met het verlenen van een machtiging tot opname in niet Wzd-geregistreerde accommodatie – in strijd met artikel 24 Rv – een beslissing heeft gegeven waar niet om is verzocht. Het CIZ constateerde in zijn verzoekschrift immers dat voortzetting van het verblijf in een Wzd-accommodatie noodzakelijk is en dat het verblijf op de HIC onvoldoende geschikt is, aldus de klacht.57.Deze klacht slaagt ten dele.

Het petitum van het verzoekschrift van het CIZ luidt onder het kopje “Verzoek CIZ” als volgt:

“Het CIZ is op basis van de bijgevoegde documenten van oordeel dat is voldaan aan de criteria voor een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling en de uitgangspunten van art. 29 tot en met 37 Wzd. Het CIZ verzoekt de rechtbank Gelderland, locatie Zutphen een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling te verlenen.”

De rechtbank heeft in het dictum de volgende beslissing gegeven:

“De rechtbank:

verleent een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling ten aanzien van [betrokkene], geboren op [geboortedatum te [geboorteplaats],

bepaalt dat deze machtiging geldt tot en met 23 mei 2024;

wijst af het meer of anders verzochte.”

De klacht slaagt deels, en wel voor zover de beslissing van de rechtbank strekt tot het verlenen van een overbruggingsmachtiging die ten uitvoer wordt gelegd in een Wvggz-accommodatie. In het verzoekschrift van het CIZ is geen aanwijzing te vinden dat beoogd werd een overbruggingsmachtiging te verzoeken op basis waarvan betrokkene nog langer in de Wvggz-accommodatie zou kunnen verblijven. Dat de regiebehandelaar van [verblijfplaats] waar betrokkene op de HIC verblijft tijdens de mondelinge behandeling heeft verklaard dat “[e]een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling nodig [is] ter overbrugging”, maakt dit niet anders.58.De regiebehandelaar spreekt immers niet namens het CIZ. Voor zover de verleende machtiging strekt tot de opname van betrokkene in een Wvggz-accommodatie slaagt de klacht dus.

De bestreden beschikking beoogt mijns inziens mede een titel te verschaffen voor de plaatsing van betrokkene in een Wzd-accommodatie, zodra er binnen de geldigheidsduur van de machtiging een geschikte plaats vrijkomt. Het enkele verblijf in een Wvggz-accommodatie ten tijde van de beoordeling door de rechter van een verzoek tot het verlenen van een Wzd-machtiging staat het toewijzen van dit verzoek niet in de weg. De wetgever heeft bepaald dat voor het toepasselijke regime niet “het dak” waar betrokkene verblijft bepalend is, maar zijn zorgbehoefte.59.Voor zover de verleende machtiging strekt tot de opname van betrokkene in een Wzd-accommodatie slaagt de klacht niet, nu het CIZ om een opname in een Wzd-accommodatie heeft verzocht.

In onderdeel 2 wordt geklaagd dat de rechtbank in r.o. 2.8 ten onrechte en zonder toereikende motivering heeft geoordeeld dat er geen sprake is van vrijwilligheid van betrokkene en dat het de vraag is of daarvan wel sprake zal zijn wanneer de overplaatsing naar een Wzd-accommodatie wordt gerealiseerd. Namens betrokkene is volgens het onderdeel immers het verweer gevoerd dat er slechts verzet is tegen opname in een Wvggz-accommodatie, die niet voldoet aan de zorgbehoefte. Onder 2.1 voegt het onderdeel daaraan nog toe dat de rechter niet heeft gerespondeerd op het verweer dat betrokkene zich slechts verzet tegen een opname in een Wvggz-accommodatie maar niet tegen een Wzd-opname, zodat daarmee volgens het onderdeel als hypothetisch feitelijke grondslag vast staat dat betrokkene zich niet verzet tegen opname in een Wzd-accommodatie. De algemene en niet nader gemotiveerde constatering dat betrokkene zich zal suïcideren als er geen maatregel zou zijn, doet daar volgens het onderdeel niets aan af.

Dit onderdeel slaagt. Uit artikel 24 leden 1 en 2 Wzd volgt dat een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling nodig is, indien een betrokkene of zijn vertegenwoordiger60.zich verzet tegen opname en verblijf of voortzetting daarvan. Onder verwijzing naar de hierna geciteerde passages in de pleitnota van de advocaat in eerste aanleg, het proces-verbaal van de mondelinge behandeling, het verzoekschrift van het CIZ en de medische verklaring van de onafhankelijk psychiater wordt in de procesinleiding betoogd dat het verzet van betrokkene het verblijf in de huidige Wvggz-accommodatie betreft en niet een passende Wzd-accommodatie.

Het gaat hierbij om de volgende concrete passages. In de pleitnota (onder 2) heeft de advocaat in eerste aanleg als volgt verklaard:

“Het is maar de vraag of er sprake is van verzet. Er is met goede redenen verzet van cliënte tegen opname in een Wvggz accommodatie, welke niet voldoet aan de zorgbehoefte. Cliënte geeft meermalen aan dat zij wacht en hoopt op overplaatsing naar een Wzd accommodatie.”

Blijkens het proces-verbaal (p. 3) heeft de advocaat in eerste aanleg verder verklaard:

“Cliënt wil wel naar een Wzd-geregistreerde accommodatie en zij wil in overleg met de psychiater.”

In zowel het verzoekschrift van het CIZ (p.1) als in de medische verklaring van de onafhankelijk psychiater (onder 6 c) staat in gelijke bewoordingen:

“Betrokkene geeft meermaals aan zich te willen suïcideren als de situatie blijft zoals deze momenteel is (…).”

Daaraan voegt de procesinleiding toe: “lees: verblijf in een Wvggz instelling”.

In het licht van het voorgaande wordt in het onderdeel terecht geklaagd dat de rechter onvoldoende gemotiveerd in r.o. 2.8 heeft geoordeeld dat het de vraag is of van vrijwilligheid wel sprake zal zijn wanneer overplaatsing naar een Wzd-geregistreerde accommodatie wordt gerealiseerd. Nu de door de rechtbank verleende machtiging er mijns inziens mede toe strekt de overplaatsing naar een Wzd-accommodatie mogelijk te maken (zie hiervoor onder 5.14), is de beslissing van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd op het punt van de onvrijwilligheid ten aanzien van een opname in een Wzd-accommodatie.

In onderdeel 3 wordt geklaagd dat de rechtbank ten onrechte en/of zonder toereikende motivering heeft beslist dat de machtiging, ook al wordt die ten uitvoer gelegd in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie, noodzakelijk is om overplaatsing naar een gespecialiseerde instelling mogelijk te maken. Nu een wettelijke grondslag ontbreekt om een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling ten uitvoer te leggen in een niet Wzd-geregistreerde accommodatie, kan een onwettige vrijheidsbeneming met gedwongen zorg niet maatgevend zijn voor het mogelijk later creëren van een wettige situatie waarin betrokkene wordt opgenomen in een Wzd-accommodatie, aldus het onderdeel. Een machtiging voor een onwettige opname met het doel – naar ik begrijp − overplaatsing naar een Wzd-accommodatie mogelijk te maken, is in elk geval in strijd met de vereisten van proportionaliteit, subsidiariteit en doelmatigheid, zo besluit dit onderdeel.

Dit onderdeel slaagt niet. Zoals hiervoor onder 5.14 bleek, begrijp ik de bestreden beschikking zo dat deze niet alleen als overbruggingsmachtiging bedoeld is, maar mede beoogt een titel te verschaffen voor de plaatsing van betrokkene in een Wzd-accommodatie, zodra er binnen de geldigheidsduur van de machtiging een geschikte plaats vrijkomt. In dit licht is het oordeel van de rechtbank dat een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling nodig is om de noodzakelijke overplaatsing naar een Wzd-accommodatie mogelijk te maken, niet onjuist of onbegrijpelijk en niet in strijd met de vereisten van proportionaliteit, subsidiariteit en doelmatigheid. Dat de verleende machtiging tevens de strekking van een niet-toelaatbare overbruggingsmachtiging heeft, maakt dit mijns inziens niet anders.

Nu de eerste klacht van onderdeel 1 slaagt, de tweede klacht van dat onderdeel deels slaagt en onderdeel 2 slaagt, slagen ook de klacht van onderdeel 4 en de veegklacht van onderdeel 5.

De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot terugwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G