10.6.2 Voor het Bundesverfassungsgericht

In de zaak over het Verdrag van Lissabon was zowel sprake van een Verfassungsbeschwerde op grond van artikel 93, eerste lid, sub 4a, GG als van een Organstreit-procedure op grond van artikel 93, eerste lid, sub 1, GG. Onder anderen stapte de fractie van Die Linke naar het Bundesverfassungsgericht om een oordeel te krijgen over de grondwettigheid van de nationale wetgeving die naar aanleiding van het Verdrag van Lissabon tot stand was gekomen. Het Hof voegde in zijn arrest van 30 juni 2009 verschillende aspecten toe aan het in het Maastricht-Urteil ontwikkelde toetsingskader.1

Allereerst herhaalde het de hoofdpunten daarvan. Artikel 38 GG verhindert volgens het Hof dat bevoegdheden worden overgedragen naar Europees niveau op dusdanige wijze dat het democratiebeginsel van artikel 20 GG wordt geschonden.2 Artikel 20 GG kan immers op grond van artikel 79, derde lid, GG niet door de Bondsregering en het parlement gewijzigd worden. In de lidstaten moet daarom sprake blijven van een levende democratie.3 Via de uitoefening van het kiesrecht dragen Duitse burgers bij aan de legitimatie van overheidsgezag.4 Kiezers moeten invloed kunnen blijven uitoefenen op de aanwending daarvan. De Bondsdag moet daarom taken en bevoegdheden van substantiële betekenis behouden.5 Bovendien moeten bevoegdheden die worden overgedragen aan de EU, nauwkeurig zijn omschreven.6 Er mag dus geen sprake zijn van Kompetenz-Kompetenz.7 De soevereine lidstaten zijn Herren der Verträge binnen de EU als Staatenverbund, aldus het Bundesverfassungsgericht.8

Het Lissabon-Urteil bevatte echter ook enkele noviteiten. Nieuw is ten eerste dat het Hof in het verlengde van het bovenstaande de term ‘constitutionele identiteit’ hanteerde en uitwerkte.9 Al in Solange I maakte het Bundesverfassungsgericht een eerste verwijzing naar deze identiteit:

Solange II bevatte een vergelijkbare overweging.11 Ook in het Maastricht-Urteil kwam het begrip ‘identiteit’ al voor, toen veelal als verwijzing naar de nationale identiteit of naar de identiteit van de lidstaten, zonder expliciet een koppeling te leggen naar de Grondwet.12 In het Lissabon-Urteil gebeurde dit uitdrukkelijk wel, waarna het begrip ‘constitutionele identiteit’ (Verfassungsidentität) een prominente plaats heeft gekregen in de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie.

Het Hof overwoog dat de principes bedoeld in artikel 79, derde lid, GG, waaronder het democratiebeginsel, uitdrukking geven aan de identiteit van de Grondwet.13 Artikel 79, derde lid, GG en daarmee de constitutionele identiteit omvatten zo een grens voor de ontwikkeling van de EU. Bij het overdragen van bevoegdheden van de lidstaten naar de EU mag de constitutionele identiteit van Duitsland niet worden geschonden.14 Het is de taak van het Bundesverfassungsgericht om hierop toe te zien.15 Het Hof gebruikte in dit kader de term Identitätskontrolle.16 Het Bundesverfassungsgericht overwoog daarom dat het definitieve karakter van arresten van het Hof van Justitie slechts in beginsel erkend kan worden.17

Bovendien is ook in het VEU vastgelegd, zo stipte het Bundesverfassungsgericht fijntjes aan, om de nationale identiteit van de lidstaten te respecteren.18 Verschil van mening bestaat overigens over de vraag in hoeverre de term ‘constitutionele identiteit’, zoals gebruikt in de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht, overeenkomt met het begrip ‘nationale identiteit’ in het VEU. In de latere verwijzende beslissing in de OMT-zaak uit 2014, die hieronder nader aan de orde komt, overwoog het Bundesverfassungsgericht dat dit fundamenteel verschillende zaken zijn, omdat het Hof van Justitie de nationale identiteit ziet als een element dat tegen andere juridische belangen kan worden afgewogen.19 Wat onder de constitutionele identiteit valt, behoort volgens het Duitse constitutionele hof echter tot de kern van de Duitse staatsinrichting. De constitutionele identiteit kan daarom niet worden afgewogen tegen andere belangen.

Verder ging het Bundesverfassungsgericht nader in op de ultra vires-toets.20 Al in het Maastricht-Urteil had het Hof zich het recht voorbehouden om te toetsen of Europese instellingen hun bevoegdheden niet ruimer uitleggen of toepassen dan waarmee de nationale wetgever heeft ingestemd.21 Dit zou immers een schending van het democratiebeginsel opleveren. Het Bundesverfassungsgericht herhaalde dit in het Lissabon-Urteil. Het Hof heeft daarmee twee vormen van toetsing tot zijn beschikking, waar het gaat om Europese integratie. Op grond van de ultra vires-toets onderzoekt het Hof of EU-instellingen hun bevoegdheden niet te ruim interpreteren. Daarnaast toetst het Hof of bij het overdragen van bevoegdheden van de lidstaten naar de EU of bij de uitoefening van die bevoegdheden de constitutionele identiteit van Duitsland niet wordt geschonden. Beide toetsingsvormen zijn van groot belang in de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie.22 Het Bundesverfassungsgericht kan Europees recht dat een van beide vormen van toetsing niet kan doorstaan, buiten toepassing laten.23

Beide vormen van toetsing laten volgens het Hof echter onverlet dat het Grundgesetz op grond van artikel 23 verplicht tot een open houding richting Europese integratie. Het Hof duidde dit aan als Europarechtsfreundlichkeit, een ander nieuw aspect dat met dit arrest wordt toegevoegd aan het toetsingskader van het Maastricht-Urteil.24 In artikel 23, eerste lid, GG was immers vastgelegd dat Duitsland zou deelnemen aan de ontwikkeling van de EU. Dit wordt zoals gezegd ook wel Integrationsverantwortung genoemd. Duitse constitutionele ambten kunnen dus niet zelf de politieke afweging maken om al dan niet mee te werken aan Europese integratie. Artikel 23 GG verplicht volgens het Hof tot een open houding in de richting van Europese integratie, onder meer bij de uitvoering van beide vormen van toetsing: Europarechtsfreundlichkeit.25 Zonder daar verder veel woorden aan vuil te maken, toonde het Hof zich daarmee zeer bewust van de spanning tussen Europees recht en nationaal constitutioneel recht die beide toetsingsvormen met zich brachten.

De belangrijkste toevoeging van het Lissabon-Urteil is tot slot dat het Bundesverfassungsgericht daarin uitdrukkelijk grenzen stelde aan Europese integratie. In navolging op de eerdere overweging dat aan de Bondsdag voldoende significante bevoegdheden moeten toekomen, ging het Bundesverfassungsgericht in dit arrest in op de vraag welke bevoegdheden dan op nationaal niveau uitgeoefend moeten worden. Het Hof overwoog dat het grondwettelijke democratiebeginsel niet vereist dat een vooraf vastgesteld aantal rechten of bepaalde bevoegdheden op grond van de inhoud op nationaal niveau moeten blijven.26 Tegelijkertijd overwoog het Hof echter:

Nog concreter wordt het Bundesverfassungsgericht enkele overwegingen verder:

Het Bundesverfassungsgericht noemde met deze overwegingen dus expliciete terreinen waarop de lidstaten beslissende zeggenschap moeten behouden. Alleen op die manier hebben de politieke ambten voldoende ruimte om de leefomstandigheden van burgers te beïnvloeden en blijft de soevereiniteit van de lidstaten behouden. Deze terreinen zijn een uitwerking van het democratiebeginsel en maken daarmee deel uit van de Duitse constitutionele identiteit. De verschillende punten worden in het arrest vervolgens een voor een uitgewerkt. Voor dit proefschrift is met name van belang dat het Hof hieronder ook de fundamentele beslissingen over de overheidsinkomsten en -uitgaven, en dus de uitoefening van het budgetrecht, schaarde. Volgens het Hof zou een schending van het democratiebeginsel en van het kiesrecht ontstaan indien de vaststelling van de soort en de hoeveelheid belasting die door Duitse burgers betaald moet worden, op supranationaal niveau plaatsvindt, in plaats van door de Bondsdag.29 Dit geldt ook voor staatsuitgaven. Hieraan liggen allerlei beleidskeuzes ten grondslag, waarover burgers via verkiezingen hun oordeel moeten kunnen geven.30 Een debat over de begroting is daarmee tegelijkertijd een algemeen beleidsdebat. Dat wil in de ogen van het Hof overigens niet zeggen dat iedere Europese of internationale verplichting die de begroting beïnvloedt, het budgetrecht in gevaar brengt. Beslissend is de vraag of de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de begroting nog bij de Bondsdag ligt, die voldoende politieke beoordelingsruimte moet hebben om te beslissen over overheidsinkomsten en -uitgaven.31 De democratische legitimatie die van het Europees Parlement uitgaat, bestempelde het Bundesverfassungsgericht in latere overwegingen als additioneel, zoals het ook al in het Maastricht-Urteil deed.32

Uiteindelijk concludeerde het Hof dat de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon en de in dat kader vastgestelde wijzigingen van het Grundgesetz niet ongrondwettig waren.33 Het Verdrag van Lissabon schond geen van de hiervoor genoemde eisen die het Hof stelde aan Europese integratie. Zo was er geen sprake van Kompetenz-Kompetenz en behield de Bondsdag voldoende taken en bevoegdheden van substantiële betekenis.34 Verder liet het Verdrag van Lissabon de constitutionele identiteit van de lidstaten intact, aldus het Hof.35 In dit kader benadrukte het Bundesverfassungsgericht de soevereiniteit van Duitsland, die onder meer blijkt uit de mogelijkheid die er volgens het Hof moet zijn om uit de EU te treden.36

Het Bundesverfassungsgericht verklaarde de derde wet die een rol speelde bij de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon, over de rechten van de Bondsdag en Bondsraad bij EU-aangelegenheden, wel ongrondwettig.37 Het Verdrag van Lissabon regelde verschillende procedures om de EU-verdragen te herzien. Het Hof overwoog dat de Bondsdag en de Bondsraad hierbij hun Integrationsverantwortung moeten uitoefenen en gaf in dit kader aan bij welke procedures en aangelegenheden uitdrukkelijke goedkeuring bij wet grondwettelijk vereist is.38 Meermaals overwoog het Hof in dit kader dat stilzwijgende instemming van de Bondsdag en de Bondsraad onvoldoende is.39 Volgens het Hof voldeed de tot stand gekomen wet over de rechten van de Bondsdag en Bondsraad bij EU-aangelegenheden niet aan deze vereisten. Hierdoor was sprake van een schending van artikel 38 en artikel 23, eerste lid, GG.40 Als gevolg van het Lissabon-Urteil werd de wetgeving over de rechten van de Bondsdag en de Bondsraad bij EU-aangelegenheden in 2009 aangepast.41