Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.5.2.2:I.5.2.2 Het motiveringsbeginsel

Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.5.2.2

I.5.2.2 Het motiveringsbeginsel

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De motiveringseisen die het Hof van Justitie de afgelopen jaren in zijn jurisprudentie heeft geformuleerd, zijn evenals de verdedigingsrechten, primair tot stand gekomen in relatie tot handelingen van de andere gemeenschapsinstellingen.1 Motiveringseisen stelt het Hof van Justitie aan de beslissingen van de Commissie en de Raad (al dan niet samen met het Europees Parlement). Voor de beslissingen van deze instellingen is de motiveringsplicht ook neergelegd in artikel 253 EG-verdrag. Als ongeschreven eis van behoorlijk bestuur of voor behoorlijke besluitvorming bestaat de motiveringseis echter ook al geruime tijd voor beslissingen die niet in artikel 253 EG-verdrag genoemd worden.2 In artikel 41 eerste en tweede lid onder c van het Handvest is thans ook, als eis van behoorlijk bestuur, neergelegd dat de gemeenschapsinstellingen hun beslissingen met redenen dienen te omkleden.

Ook voor de rechterlijke instanties van de EU gelden motiveringseisen. Die rechterlijke (ongeschreven) motiveringseisen worden niet of nauwelijks in verband gebracht met het recht op een eerlijk proces, zoals neergelegd in artikel 6 EVRM, aan de orde in de jurisprudentie van het Hof van Justitie.3 Voorts is in artikel 47 van het Handvest ook geen motiveringsplicht is neergelegd als onderdeel van het recht op een eerlijke procesgang. Wel is in artikel 36 van het Statuut van het Hof van Justitie opgenomen dat de arresten met redenen omkleed zijn.4

De motiveringseisen strekken zich eveneens uit tot de nationale autoriteiten en nationale procedures wanneer rechten op grond van het Unierecht in het geding zijn. In het kader van het beginsel van effectieve rechtsbescherming wordt door het Hof van Justitie namelijk een plicht tot motivering of het geven van redenen voor inbreuken op de aan het Unierecht ontleende rechten van burgers onderscheiden, die geldt voor alle nationale autoriteiten. Dat blijkt uit de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Heylens waarin het overweegt:

”Voor een doeltreffende rechterlijke controle, die zich moet kunnen uitstrekken tot de wettigheid van de motivering van de bestreden beslissing, is het in het algemeen noodzakelijk dat de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, van de bevoegde instantie de overlegging van die motivering kan verlangen. Wanneer echter, zoals in casu, meer in het bijzonder de doeltreffende bescherming moet worden gewaarborgd van een fundamenteel recht dat het verdrag de werknemers van de gemeenschap toekent, moeten deze laatsten dit recht bovendien onder zo goed mogelijke omstandigheden kunnen verdedigen en moeten zij de mogelijkheid hebben om met volledige kennis van zaken te beslissen, of zij er baat bij hebben om zich tot de rechter te wenden. Bijgevolg is de bevoegde nationale instantie in een dergelijk geval gehouden, hen in kennis te stellen van de beweegredenen van haar weigering, hetzij in de beslissing zelf, hetzij in een latere, op hun verzoek verstrekte mededeling."5

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming richt zich vooral tot de nationale rechter, maar de verplichting tot opgave van redenen van beslissingen strekt zich, in verband met de verweermogelijkheden van de belanghebbenden in de procedure voor die rechter en de doeltreffendheid van de rechterlijke controle van de beslissing, ook uit tot andere nationale organen.6 De motivering van de beslissingen van bestuursorganen is immers essentieel voor de controle door de rechter, de verweermogelijkheden en de effectieve rechtsbescherming van de betrokkenen, zo blijkt ook uit de hiervoor aangehaalde overweging uit uitspraak in de zaak Heylens.

Tot slot verdient nog vermelding dat het vaste rechtspraak is dat een ontbrekende of ontoereikende motivering, hetgeen betrekking heeft op de motiveringsplicht, schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230 EG (thans: artikel 263 eerste lid VWEU) oplevert en een middel van openbare orde vormt dat door de gerechten van de EU ambtshalve kan en zelfs moet worden onderzocht.7 Ook een gebrek in de motivering vormt een onregelmatigheid in de procedure die slechts tot nietigverklaring van een beschikking kan leiden, indien komt vast te staan dat de beschikking zonder deze onregelmatigheid een andere inhoud zou kunnen hebben.8

Aspecten van de motiveringsplicht

Van de motiveringsplicht maken verschillende elementen onderdeel uit. Allereerst moet uit het besluit blijken op welke rechtsbasis het is gebaseerd.9 Uit de motiveringsplicht volgt verder dat de beslissing de rechtselementen en feitelijke elementen dient te vermelden op grond waarvan deze genomen is.10 Er volgt voorts uit dat dat de overwegingen of de redenering die tot de beslissing geleid hebben duidelijk zijn.11 Op een beslissing die bestaat uit toepassing van een vaste praktijk, rust een minder vergaande motiveringsplicht. Wanneer van die vaste besluitvormingspraktijk wordt afgeweken, behoort gemotiveerd aangegeven worden waarom dit gerechtvaardigd is.12 Er bestaat geen verplichting voor de instellingen van de EU om alle stellingen of argumenten van partijen te weerleggen of daarop in te gaan of om alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, te specificeren.13 In het algemeen is de omvang van de motiveringsplicht afhankelijk van de aard en context van de maatregel of beslissing waar het om gaat.14 Dat betekent onder meer dat uiteraard voor de eisen die de motiveringsplicht stelt relevant is of het gaat om een beschikking van de Commissie of een verordening van de Raad.

De motiveringsplicht heeft vergelijkbare functies als het motiveringsbeginsel op nationaal niveau en op grond van artikel 6 EVRM heeft.15 Het Hof van Justitie onderscheidt er drie: een rechtsbeschermingsfunctie die verband houdt met de verweermogelijkheden van belanghebbenden tegen een beslissing, controle van de besluiten door het Hof van Justitie en kenbaarheid van de toepassing van Unierecht voor lidstaten en andere derde-belanghebbenden.16 In de functies die het Hof van Justitie onderscheidt lijkt iets meer dan in de functies die in het Nederlandse bestuursrecht onderscheiden worden het algemeen belang naar voren te komen. Dat houdt wellicht verband met de specifieke aard van de Europese rechtsorde en de effectieve doorwerking van het Unierecht. Voor het Hof van Justitie is de uniforme toepassing van het Unierecht binnen de lidstaten zeer van belang. Een goede motivering van de beslissingen van de gemeenschapsinstellingen kan daaraan bijdragen. Trimidas wijst erop dat het Hof van Justitie wellicht om die reden ook geneigd is om meer ambtshalve na te gaan of de gemeenschapsinstellingen wel aan de motiveringsplicht hebben voldaan.17 Tegelijkertijd bestaat er echter een verband met het beginsel van effectieve rechtsbescherming en is er een duidelijk verband met de verweermogelijkheden van de belanghebbenden.

Doorwerking van de motiveringsplicht in de nationale procedures

Het motiveringsbeginsel is in het Unierecht vooral als eis van behoorlijk bestuur van belang. De elementen die er onderdeel vanuit maken, worden ook in het nationale bestuursrecht door het motiveringsbeginsel, als beginsel van behoorlijk bestuur, bestreken.18 Dezelfde elementen worden begrepen onder het motiveringsbeginsel als beginselen van behoorlijke rechtspleging, zoals uiteengezet in paragraaf 4.3.7. Het motiveringsbeginsel heeft voorts dezelfde functies in het Unierecht als het beginsel van behoorlijke rechtspleging in het nationale recht. Er ligt wellicht iets meer nadruk op het algemene belang van uniforme toepassing van het Unierecht. In het nationale recht staat het beginsel meer in teken van bescherming van de belangen van partijen in de procedure. Het Hof van Justitie legt echter ook duidelijk een verband met de verdedigingsrechten en het beginsel van effectieve rechtsbescherming, ook als het gaat om de motiveringseisen die gelden voor bestuurlijke beslissingen van de gemeenschapsinstellingen.

Voor zover de beslissingen van de nationale bestuurlijke autoriteiten binnen de werkingssfeer vallen van het Unierecht, dienen zij aan de elementen van het motiveringsbeginsel te voldoen. Dat betekent ook dat zij het perspectief van effectieve rechtsbescherming en de verweermogelijkheden van belanghebbenden in dat verband niet uit het oog mogen verliezen. De Unierechtelijke motiveringseisen als zodanig lijken echter niet verder dan de nationale motiveringseisen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.