6.3.3 SNL en Sknl

De PSN en de PSAN zijn ondertussen vervangen door de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap.1 In overleg tussen de Minister van LNV en de provincies is besloten om de SNL gefaseerd in te voeren. Ingevolge artikel 107, eerste lid VWEU was het namelijk niet uitgesloten dat het verlenen van natuursubsidies kon worden aangemerkt als een verboden staatssteunmaatregel.2 Om problemen te voorkomen heeft het Ministerie van EZ delen van het SNL ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie. De onderdelen agrarisch natuurbeheer, landschapsbeheer en natuurbeheer zijn goedgekeurd.3 In alle gevallen kwam de Europese Commissie tot de conclusie dat sprake van was van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid VWEU.4 Desondanks zijn de verschillende onderdelen van het SNL niet aangemerkt als een verboden staatssteunmaatregel. Naar de mening van de Europese Commissie voldoen de aangemelde delen van het SNL aan de voorwaarden van artikel 107, derde lid onder c VWEU. Om die reden wordt de aangemelde maatregel verenigbaar geacht met de interne markt.5 De SNL, onderdelen agrarisch natuurbeheer en landschapsbeheer, zijn op 1 januari 2010 in werking getreden. Het onderdeel natuurbeheer is op 1 januari 2011 van kracht geworden.6

De SNL en Sknl zijn zogenoemde modelverordeningen die jaarlijks worden herzien en – waar nodig – bijgesteld. De inhoud van de SNL en Sknl kan per provincie verschillen. Het is mogelijk om de modelverordening aan te passen aan eventuele provinciale ‘wensen’. Daarbij kan worden gedacht aan de subsidiëring van rietsnijders in de moerasgebieden van (Noordwest) Overijssel of het beheer van schaapskuddes op de Veluwe of in Drenthe.7 De modelverordening bevat geen standaardregeling voor dergelijke vormen van natuurbeheer.8 Uniformiteit vormt een belangrijk uitgangspunt bij de toepassing van de SNL en Sknl. Het is de bedoeling dat de provincies de verordeningen zo veel mogelijk conform het model vaststellen.9

De SNL en Sknl zijn opgesteld door het IPO in samenwerking met de rijksoverheid. Volgens de initiatiefnemers waren aan het oude stelsel allerlei nadelen verbonden. Het stelsel van PSN/PSAN werd als te ingewikkeld, te rigide en te gedetailleerd ervaren. Er was sprake van hoge administratieve lasten en weinig ruimte voor regionaal maatwerk.10 De SNL is bedoeld om deze problemen op te lossen. De regeling staat in principe open voor eenieder die een bijdrage kan leveren aan natuurbeheer in Nederland. Hierbij gaat het om agrarische natuurbeheerders, terreinbeherende organisaties (hierna: tbo’s) en natuurbeheerders niet zijnde tbo’s.11 De SNL moet voldoen aan een groot aantal uiteenlopende eisen. Zo is het de bedoeling dat er een uniforme regeling komt voor alle provincies. Een dergelijke regeling moet aansluiten bij de bestaande provinciale Ilg-structuren en zich beperken tot de ‘Europese regels’.12

De SNL is een omvangrijke en een complexe regeling. Een aantal zaken springt in het oog. Om de subsidieregeling te realiseren wordt gebruik gemaakt van een groot aantal begrippen. Onder het kopje ‘algemene bepalingen’ is een opsomming en een uitleg van deze begrippen te vinden.13 Het is niet eenvoudig om vast te stellen wanneer de SNL van toepassing is en/of de wijze waarop de regeling moet worden uitgevoerd. Dit gegeven staat op gespannen voet met het streven van de opstellers van de SNL om de subsidieregelingen voor natuurbeheer te vereenvoudigen.14 In de SNL is een expliciete koppeling aangebracht met het EU-recht. De subsidieregeling bevat een aantal bijzondere voorschriften met betrekking tot de indiening en de behandeling van een vergunningaanvraag bij Gedeputeerde Staten van de onderscheiden provincies.15

De SNL en de Sknl zijn geen generieke subsidieregelingen ten behoeve van natuur- en landschapsbeheer. Het aanvragen van een subsidie is alleen mogelijk voor natuurterreinen, landbouwgronden en landschapsbeheertypen die zijn opgenomen in een provinciaal natuurbeheerplan.16 Het natuurbeheerplan wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten.17 In het plan is een kaart opgenomen met daarop een aanduiding van de gebieden die voor het aanvragen van een subsidie in aanmerking komen.18 Binnen de aangewezen gebieden is een subsidieaanvraag alleen mogelijk voor bepaalde beheertypen.19 Niet alle natuurwaarden komen automatisch voor een subsidie in aanmerking. Naast de ‘reguliere’ SNL-pakketten bestaat ook de mogelijkheid om voor bepaalde landbouwgronden een ‘probleemgebiedensubsidie’ aan te vragen.20 Een dergelijke aanvraag is alleen mogelijk voor landbouwgebieden die in het plattelandsontwikkelingsplan 2007-2013 zijn aangewezen als probleemgebied.21 Het is op basis van de SNL en de toelichting niet duidelijk wat onder een probleemgebied moet worden verstaan. Naar vorm en inhoud is het natuurbeheerplan een concretiserend besluit van algemene strekking.22 De vaststelling van een natuurbeheerplan is appellabel bij de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak is de bevoegde instantie in hoger beroep.23 Bij het vaststellen van de natuurbeheerplannen is alleen door Gedeputeerde Staten van Overijssel en Flevoland aantoonbaar rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van aangewezen, of nog aan te wijzen Natura 2000-gebieden.24 In de provincie Gelderland is de inhoud van het natuurbeheerplan zo veel mogelijk afgestemd op de inhoud van (concept) beheerplannen.25 In andere provincies bestaat het voornemen om in de toekomst natuurbeheerplannen te toetsen aan vastgestelde beheerplannen. Dat kan eventueel leiden tot een aanpassing van onderdelen van het natuurbeheerplan. Dit is onder meer het geval in de provincies Friesland, Drenthe, en Utrecht.26 In de natuurbeheerplannen van de provincies Zuid-Holland, Zeeland en Noord-Brabant ontbreekt iedere verwijzing naar en/of koppeling aan Natura 2000-gebieden.27

De selectie van de gebieden en de bijbehorende beheertypen in een natuurbeheerplan is afhankelijk van de natuurdoelen. Deze doelen worden opgesteld met behulp van de Index natuur en landschap (hierna: de Index). De Index wordt jaarlijks vastgesteld en waar nodig herzien. De meest actuele versie van de Index stelt dat natuurbeheertypen zijn aangepast met als doelstelling de ‘stroomlijning met de doelen van Natura 2000’.28 Het is echter niet duidelijk waar de genoemde integratie en/of de aanpassing uit bestaat. Het is zelfs twijfelachtig of er sprake is van een relatie tussen natuurbeheertypen in de Index en habitats en soorten in de Hrl. Ter illustratie het volgende voorbeeld:

Het bovenstaande toont aan dat op essentiële onderdelen verschillen bestaan tussen natuurbeheertypen en habitattypen. De natuurbeheertypen zijn grover van opzet en de toelichting bevat globale informatie. De beschrijvingen van de natuurbeheertypen en de habitattypen lopen niet synchroon. Dit roept de vraag op voor welk type hoogveen (bijvoorbeeld actief of herstellend) het natuurbeheertype ‘Hoogveen’ bedoeld is. Is het wel mogelijk om de SNL of de Sknl in te zetten om een gunstige staat van instandhouding van habitats te realiseren? De ruime omschrijving van het natuurbeheertype hoogveen maakt het mogelijk om op basis van de SNL voor de habitattypen H7110, H7120 en H7140 een subsidie aan te vragen. Wel rijst de vraag of de globale omschrijving van ‘Hoogveen’ in de Index volstaat om aan de verlening van een subsidie voorwaarden te verbinden die nodig zijn om voor het betrokken habitattype ‘een gunstige staat van instandhouding’ te behouden, dan wel te realiseren. Hierdoor dreigt het gevaar dat de subsidiegelden niet efficiënt worden besteed. In de Index Natuur en Landschap wordt geen relatie gelegd met de bescherming van bepaalde (vogel)soorten.31 Bij de aanwijzing en de instandhouding van Natura 2000-gebieden is dat wel het geval.32

Voor ieder beheertype of landschapselement zijn in de SNL één of meerdere beheerpakketten opgenomen.33 De aanvrager van een subsidie kan hieruit een keuze maken. De uitwerking van de verschillende beheerpakketten is te vinden in de bijlage bij de SNL.34 De beheereisen zijn afhankelijk van het beheertype en het beheerpakket waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. De beheerpakketten voor de beheertypes natuur- en landschapsbeheer zijn bedoeld voor de instandhouding van de kwaliteit van bestaande natuurwaarden en landschapsbeheer. Bij de beheerpakketten voor de agrarische natuur ligt de nadruk op de instandhouding van natuurwaarden in het landelijke gebied door het combineren van landbouw en natuur. Om dat doel te bereiken zijn in de pakketten voornamelijk beheereisen opgenomen die bepaalde activiteiten verbieden.35 Dit kan worden verduidelijkt aan de hand van het volgende voorbeeld:

Gedeputeerde Staten verstrekken een subsidie agrarisch natuurbeheer voor een periode van zes aangesloten beheerjaren.39 De ontvanger van een subsidie moet er voor zorgen dat aan de voorwaarden en verplichtingen uit het beheerpakket wordt voldaan.40 Indien de ontvanger niet voldoet aan de voorwaarden en verplichtingen kunnen Gedeputeerde Staten de jaarvergoeding verlagen.41 Onder bepaalde voorwaarden is het ook toegestaan om een subsidie te wijzigen en/of in te trekken. Het initiatief daartoe kan uitgaan van Gedeputeerde Staten of van de ontvanger van de subsidie.42 Het toezicht op de naleving van de subsidievoorwaarden wordt uitgevoerd door ambtenaren die door Gedeputeerde Staten van de onderscheiden provincie met deze taak zijn belast.43 De ontvanger van de subsidie is verplicht om er voor te zorgen dat door of namens Gedeputeerde Staten monitoringswerkzaamheden kunnen worden uitgevoerd.44 In de SNL zijn overeenkomstige voorschriften ten behoeve van subsidies voor natuur- en landschapsbeheer opgenomen.

De SNL heeft een (sterk) conserverend karakter. De regeling is bedoeld voor het in stand houden van bestaande natuurwaarden. Het is op basis van de SNL niet mogelijk om subsidie aan te vragen voor het herstel van verdwenen natuurwaarden en/of de aanleg van ‘nieuwe natuur’. Voor dat doel is een aanvullende regeling opgesteld: de Subsidieverordening kwaliteitsimpuls natuur en landschap.45 Deze regeling is bedoeld om subsidies te verstrekken voor de inrichting van natuur en functiewijziging. De huidige Sknl is niet ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie.46 De reden hiervoor is dat de huidige regeling qua inhoud voortbouwt op de vroegere Subsidieregeling Natuurbeheer (SN) en de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (SAN). De genoemde regelingen zijn in het verleden goedgekeurd door de Europese Commissie, en verenigbaar geacht met de interne markt.47

De Sknl kan worden gebruikt voor de omzetting van landbouwgrond in natuur, de verhoging van de natuurkwaliteit van bestaande natuurwaarden, de omzetting van een bestaand natuurtype naar een gewenst natuurtype en de aanleg van bepaalde landschapselementen.48 Het aanvragen van een subsidie is alleen mogelijk voor gebieden die zijn opgenomen op een ambitiekaart die onderdeel uitmaakt van het natuurbeheerplan.49 Dit is in de praktijk het natuurbeheerplan dat ook voor de uitvoering van de SNL wordt gebruikt. De Sknl wordt ieder jaar opnieuw vastgesteld en waar nodig gewijzigd. In de verordening wordt precies omschreven welke kosten wel en niet voor een subsidie in aanmerking komen. Alleen de werkelijk gemaakte kosten zijn subsidiabel. De subsidie bedraagt maximaal 95% van deze kosten.50 In de Sknl is een speciale regeling voor functieverandering van gronden opgenomen. Op basis van die regeling is het mogelijk om subsidie aan te vragen voor omzetting van landbouwgronden in natuur. De hoogte van de subsidie is afhankelijk van de optredende waardevermindering van de betreffende grond.51