10.10.2.2 De voorlopige voorziening

Ook inhoudelijk leidde het ESM-verdrag tot procedures voor het Bundesverfassungsgericht. De nationale wetgeving ter uitwerking van het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag leverde het grootste aantal klagers ooit op in een procedure voor het Bundesverfassungsgericht, bestaande uit onder meer parlementsleden, hoogleraren, een politieke fractie (Die Linke) en meer dan 41.000 burgers.1 Het Bundesverfassungsgericht bundelde verschillende zaken met vergelijkbare klachten, waardoor er zowel sprake was van een Verfassungsbeschwerde als van een Organstreit-procedure.

De klachten tegen de nationale wetgeving die als gevolg van het ESM en het Stabiliteitsverdrag tot stand was gekomen, richtten zich opnieuw op onder meer artikel 38 GG. Volgens de klagers was er sprake van een schending van het democratieprincipe en daarmee van het kiesrecht, doordat de budgetautonomie van de Bondsdag verder afnam.2 In een voorlopige voorziening schoof het Bundesverfassungsgericht op 12 september 2012, weliswaar met enige kanttekeningen, de klachten grotendeels terzijde.3 Het Hof concretiseerde daarbij opnieuw het relevante toetsingskader, en behandelde vervolgens de klachten over de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag.

Het toetsingskader herhaalde allereerst wat het Bundesverfassungsgericht in eerdere jurisprudentie al had overwogen. Op grond van het democratiebeginsel mag het budgetrecht niet via vage autorisaties feitelijk worden overgedragen. De Bondsdag moet wezenlijke beslissingen over de inrichting van de begroting zelf nemen. De Bondsdag mag daarbij niet instemmen met maatregelen die onberekenbare gevolgen met zich brengen. Het Bundesverfassungsgericht voegde daaraan toe dat hoe groter de financiële verplichtingen zijn die met maatregelen gepaard gaan, des te effectiever de rechten van de Bondsdag moeten zijn om die maatregelen goed of af te keuren en om de uitwerking daarvan te controleren.4

In zijn eerdere oordeel over de steun aan Griekenland overwoog het Hof verder dat een bovengrens van het democratieprincipe wordt geschonden indien het voldoen aan betalingsverplichtingen ertoe leidt dat de budgetauto-nomie, in ieder geval voor een aanzienlijke tijdsduur, niet alleen begrensd wordt, maar daadwerkelijk vrijwel niets meer voorstelt.5 In dit arrest herhaalde het Bundesverfassungsgericht dit oordeel, maar voegde het daaraan toe, na de beleidsvrijheid van de wetgever hieromtrent te hebben benadrukt, dat het democratiebeginsel ook geschonden kan zijn door een langetermijnbeperking van de budgetautonomie door het overdragen van essentiële budgettaire beslissingen naar andere (internationale) ambten.6 Anderzijds is het volgens het Hof niet anti-democratisch dat de wetgever zichzelf bindt aan een bepaald begrotingsbeleid.7 Zo bevat het Grundgesetz ook bepalingen die de budgettaire ruimte van de begrotingswetgever begrenzen. Het Hof verwees bijvoorbeeld naar de Schuldenbremse-regeling van artikel 109 en artikel 115 GG. Deze bepalingen zijn juist bedoeld om te verzekeren dat het budgetrecht ook voor de toekomst behouden blijft. Verplichtingen voor de begrotingswetgever kunnen tevens voortvloeien uit Europees of internationaal recht, aldus het Hof.8

Op grond van dit toetsingkader kwam het Bundesverfassungsgericht vervolgens tot een oordeel over de wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag. De wijziging van artikel 136 VWEU is volgens het Hof niet in strijd met artikel 38 GG, omdat die wijziging geen verlies van budgetautonomie oplevert.9 Het toegevoegde derde lid creëert immers slechts de mogelijkheid van een stabiliteitsmechanisme en richt nog niet een dergelijke noodfonds op. Opvallend aan deze overwegingen is dat het Bundesverfassungsgericht daarin het standpunt innam dat de wijziging van artikel 136 VWEU een fundamentele hervorming van de EMU opleverde.10 Het Hof van Justitie oordeelde enkele maanden later in het Pringle-arrest juist dat het toevoegen van een derde lid aan artikel 136 VWEU geen uitbreiding van bevoegdheden inhield en dat die toevoeging slechts een codificatie opleverde van hetgeen op grond van het Unierecht al mogelijk was.11 Het Bundesverfassungsgericht kon het op zijn beurt niet nalaten om hier in de hoofdzaak nog enkele woorden aan vuil te maken, waarover meer in par. 10.10.2.4.

Ook de goedkeuring van het ESM-verdrag leverde geen strijd op met het democratieprincipe, aldus het Bundesverfassungsgericht. Het Hof had echter wel wat meer overwegingen nodig om tot deze conclusie te komen. Bovendien plaatste het Bundesverfassungsgericht bij deze conclusie enkele kanttekeningen.

Zo overwoog het Hof op grond van het hiervoor beschreven toetsingskader dat de betalingsverplichtingen voor Duitsland begrensd zouden moeten zijn.12 Volgens het Bundesverfassungsgericht bevatte de nationale wetgeving ter uitvoering van het ESM-verdrag weliswaar grenzen aan het direct te storten en het opvraagbare kapitaal, maar die betalingsverplichtingen zouden op grond van het ESM-verdrag in uitzonderlijke situaties verhoogd kunnen worden indien andere lidstaten niet aan hun plichten kunnen voldoen.13 Het Hof eiste daarom een verklaring dat de betalingsverplichtingen voor Duitsland begrensd zijn tot in totaal ruim 190 miljard euro, bestaande uit het direct te storten en het opvraagbare kapitaal. Alleen op die manier zou er geen sprake zijn van een schending van het democratiebeginsel.

Enkel de hoogte van de betalingsverplichtingen leidde volgens het Bundesverfassungsgericht niet tot een schending van het Grundgesetz.14 De Bondsdag en de Bondsregering voerden bij de hoorzitting aan dat de risico’s van het ESM voor Duitsland beheersbaar waren, terwijl de consequenties van niet ingrijpen veel groter en meer onvoorzien zouden zijn. Het Bundesverfassungsgericht overwoog hieromtrent dat, hoewel dit punt onderwerp van debat is onder economen, deze standpunten van de Bondsdag en de Bondsregering niet evident onjuist waren. Het Hof oordeelde daarom dat het niet deze inschatting van de wetgever door zijn eigen beoordeling kon vervangen. Naar het oordeel van het Hof leverde het ESM-verdrag dus nog geen ontoelaatbare beperking van de budgetautonomie van de begrotingswetgever op.

Een tweede kanttekening plaatste het Hof bij de bepalingen uit het ESM-verdrag die gaan over immuniteit van rechtsvervolging en het beroepsgeheim voor personeel van het ESM.15 Het Bundesverfassungsgericht benadrukte dat deze bepalingen niet in de weg mochten staan aan de parlementaire monitoring van het ESM. Ook ten aanzien van dit punt eiste het Hof daarom de verzekering dat de Bondsdag en de Bondsraad de gewenste informatie zullen ontvangen die nodig is in het kader van het budgetrecht.

Een laatste punt dat het Bundesverfassungsgericht in de voorlopige voorziening aanstipte was de bepaling uit het ESM-verdrag over de opschorting van stemrechten.16 Stemrechten kunnen binnen het ESM worden opgeschort indien een lidstaat niet aan zijn betalingsverplichtingen voldoet.17 Het is daarom denkbaar dat een besluit over het verlenen van steun wordt genomen zonder instemming van de Bondsdag. Toch leverde dit op het eerste gezicht geen schending van het democratiebeginsel op, aldus het Hof, nu de Bondsdag en de Bondsregering er gezamenlijk voor moeten zorgen dat betalingen aan het ESM tijdig worden gedaan, zodat van het opschorten van het stemrecht van Duitsland nooit sprake kan zijn.18 Het Bundesverfassungsgericht kondigde echter al aan in de hoofdzaak nader op dit punt in te gaan.19 Voor nu luidde de conclusie van het Hof dat er geen sprake was van een schending van het Grundgesetz door het ESM-verdrag, zolang de twee hierboven besproken kanttekeningen in acht werden genomen.

Tot slot moest het Bundesverfassungsgericht een oordeel geven over de verenigbaarheid van het Stabiliteitsverdrag met het democratiebeginsel. Ook hierin zag het Hof geen schending.20 Het benadrukte de gelijkenis tussen de verplichtingen uit het Stabiliteitsverdrag en de nationale constitutionele regelingen over de overheidsschuld.21 Daarnaast verwees het Bundesverfassungsgericht naar de bepaling in het Stabiliteitsverdrag waarin is vastgelegd dat de prerogatieven van de nationale parlementen moeten worden gerespecteerd. Het concludeerde onder verwijzing daarnaar dat de nationale institutionele kaders niet geschonden kunnen worden.22

Het Hof wees het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af. De wijziging van artikel 136 VWEU, het ESM-verdrag en het Stabiliteitsverdrag leverden, met inachtneming van de besproken kanttekeningen, volgens het Bundesverfassungsgericht op het eerste gezicht geen schending op van het Grundgesetz.